پروژه‌های دولتی نیمه‌تمام و تعارض منافع؛ از «لایحه مشارکت عمومی و خصوصی» تا «لایحه بودجه 1401» موضوعي است كه طي نشستي در تاریخ 25 بهمن 1400 بررسي شد. اين نشست با دعوت از مهندس شهرام حلاج (پژوهشگر تدوین و اجرای قوانین و مقررات معاملات دولتی و نظام فنی طرحهای عمرانی) و دکتر حمیدرضا قاسمی (پژوهشگر و دبیر کمیسیون احداث و خدمات فنی و مهندسی اتاق بازرگانی ایران) به‌صورت مشترک از سوی کمیته سیاست و تنظیم‌گری انجمن علوم سیاسی ایران و خانه اندیشمندان علوم انسانی برگزار شد. در آغاز هم‌اندیشی دکتر راضیه امامی میبدی به عنوان دبیر نشست به معرفی موضوع نشست پرداخت و در ادامه نيز مهمانان نشست يافته‌هاي خود در اين موضوع را به حاضران ارائه كردند.

نخستین سخنران این نشست دکتر قاسمی بود که بر ضرورت بر انگیختن حساسیت گروههای مختلف نسبت به این لوايح از سوی متخصصان حاضر در این نشست تأکید ورزید تا با افزایش آگاهی مردمی و پیگیری عمومی در موضوعات تحت اسم «مشارکت عمومی و خصوصی» قانون خوبی به تصويب برسد. در ادامه وی به مخاطرات متن كنوني «لایحه مشارکت عمومی و خصوصی» در «نظم دسترسی محدود» پرداخت و بحث خود را بر مبنای «تئوری خشونت و نظمهای اجتماعی» مطرح كرد تا به واسطه آن نشان دهد که کدام منابع و با چه اهدافی در این لایحه باید پیگیری گردد. از دیدگاه وی اصطلاح «نهاد» در بر گیرنده «قواعد رسمی»(همچون قوانین) و «محدودیتهای غیر رسمی»(همچون عرف) و ضمانتهای اجرای آنها است. باید در نظر داشت که مهمترین وجه نهاد، ضمانت اجرای آن است که هدف آن نهاد را هم نشان می‌دهد، حال آنکه در زمینه نهاد‌سازی در کشور، معمولاً نسبت به موضوع ضمانت اجرای آنها کم‌توجهی شده است.

این متخصص در صحبتهای خود به انواع نظم دسترسی ‌پرداخت که بر اساس آن جوامع دارای دو دسته دسترسی اقتصادی، همچون عدم امکان تشکیل سازمانها و دسترسی سیاسی، همچون موضوع انتخابات هستند. نظامهای با دسترسی محدود، تا حدی همان کشورهای در حال توسعه یا توسعه‌نیافته و در بر گیرنده شمار زیادی از کشورها است. نظامهای با دسترسی باز در بر گیرنده کشورهای توسعه‌یافته می‌شود که تعداد آنها كم شمار است. طبیعتاً ایران در دسته نخست قرار می‌گیرد. منظور از «دسترسی محدود» ایجاد محدودیت در دسترسی همگان به منابعی است که می‌تواند برای گروهی ارزش‌آفرین باشد. نظم دسترسی به منظور کنترل خشونت در جوامع صورت می‌پذیرد. نظم دسترسی محدود عموماً با ویژگیهایی همچون رشدهای کند و با آسیب‌پذیری بالا تحت تأثیر عوامل خارجی همچون تحریمها، تک محصولی بودن، اداره کشور بدون رضایت حکومت شوندگان و غلبه امور شخصی بر ضابطه‌محوری شناخته می‌شود.

قاسمی تاکید کرد پیش بردن امور بر اساس روابط شخصی از سوی افراد حاضر در بدنه قدرت در لایحه مورد بحث و در مراحل تصويب آن، قابل مشاهده است. حال آنکه باید «ضابطه‌محوری» اساس چنین لایحه‌ای قرار گیرد. به علاوه در این نوع از جوامع گرایش شدیدی به ایجاد «سازمانهای مریدی» که در مقابل «سازمانهای قراردادی» هستند، به چشم می‌‌خورد. موضوع دیگر، نقش «رانت» به عنوان عامل پیوند‌زننده فرا‌دستان و قدرتمندان - عليرغم تفکر متفاوت آنان با یکدیگر - است. باید در نظر داشت که عمده‌ترین رانت، امتیاز تشکیل سازمانها در حوزه‌های مختلف همچون نفت، تجارت، قوانین و مقررات و ... است. دستکاری منافع و نظامهای موجود می‌تواند به ایجاد رانت منجر گردد. همچنین در نظم دسترسی محدود به‌شدت انحصارگرایی و تعریف امتیازات موجود به حقوق ویژه فردی به جای حقوق همگانی مشاهده می‌شود.

ايراد مهم لايحه‌ي مشاركت و موارد ديگري كه با اين اسم مطرح مي‌كنند، غلبه امور شخصی بر «ضابطه‌محوری» است

این پژوهشگر اقتصاد سیاسی افزود درباره غلبه امور شخصی بر «ضابطه‌محوری» در لایحه مورد بحث، می‌توان به گروه شش نفره‌ای اشاره نمود که به‌منظور تهیه آیین‌نامه‌ها و دستور‌العملهای آن و نیز تشخیص صلاحیتها پیش‌بینی شده است. حال آنکه لازم است به منظور تعریف طرحها و پروژه‌ها ضوابط درستی تعریف شود و از غلبه امور شخصی پرهیز شود. در رابطه با گرایش به ایجاد «سازمانهای مریدی» باید به این امر اشاره نمود که افرادي كه در بدنه دولت در حال نگارش این لایحه یا دفاع از آن هستند، همزمان به ایجاد سازمانهایی خارج از دولت اقدام نموده‌اند که بیشتر آنها سازمانهای مریدی هستند که افرادی در آن درگیر شده‌اند. آنچه که باعث پیوند قوانین اقتصادی با موضع کارکنان دولت يا کارمندان حاضر در بخش عمومی است، منافع و رانتی است که در این پروژه‌ها قرار دارد. در خصوص دستکاری منافع و نظامهای موجود باید به «قانون برگزاری مناقصات» اشاره نمود که بدون توجه به هزینه‌هایی که برای شکل‌گیری آن از سوی جامعه پرداخت شده‌است، به راحتی از لایحه مذکور کنار گذاشته شده‌است و آیین‌نامه‌هایی که از سوی گروه شش نفره یادشده نوشته می‌شوند، در معاملات مبنا قرار می‌گیرند. طبیعتاً این گروه شش‌نفره بعد از تصویب قانون، حقوق ویژه شخصی نسبت به اين آيين‌نامه‌ها را برای خود در نظر خواهند گرفت.

«مشارکت عمومی و خصوصی» نسبت به خصوصی‌سازی پتانسیل فساد بسیار بالاتری دارد

قاسمی به طرح این پرسش پرداخت که در مواجهه با این شرایط نا‌اطمینانی باید چه کرد؟ بر اساس این نظریه باید تا حد امکان از ذخیره دانش موجود بهره برد و در صورت پاسخگو نبودن این ابزار، باید به افزایش و بهبود ذخیره دانش در قالب نهادهای موجود اقدام نمود. چنانچه این اقدام نیز مؤثر نباشد، لازم است تا ساختار نهادی تغییر نماید و در غیر این صورت باید ساختار باورها نسبت به موضوع مورد نظر دگرگون شود. این متخصص بر این باور است که در رابطه با موضوع مطرح در این نشست، يعني پياده‌سازي قراردادهاي مشاركت در كشور، می‌توان از ذخیره دانش موجود البته با کمی افزایش و بهبود استفاده کرد. برای نمونه مواد 79 و 89 «قانون محاسبات عمومي كشور» و نيز «قانون برگزاري مناقصات» می‌تواند برای رقابت سالم در «مشارکت عمومی و خصوصی» مناسب باشند. البته چنانچه به مدد کسب تجربه ایرادات موجود در این قوانین آشکار شده‌باشند، آنگاه می‌توان در بستر نهادی موجود آنها را حل نمود. بنابر‌این تغییر نهادی آن هم در شرایط بی اعتمادی جامعه نسبت به دولت و نیز شکاف میان ملت و دولت جایز نیست.

در ادامه، این سخنران به شرایط گذار از «نظام دسترسی محدود» به «نظام دسترسی باز» پرداخت. بر این مبنا افزایش آگاهی و حساس ساختن جامعه نسبت به حقوق خود، ایجاد حاکمیت قانون برای فرادستان طالب رانت و انحصار، ایجاد سازمانهای قراردادی و کنترل سیاسی نظامیان از مواردی هستند که در شرایط گذار باید مورد توجه قرار گیرند. وی خاطرنشان کرد مورد اخیر در تبصره‌ 4 لایحه بودجه ۱۴۰۱ به صورت کاملا معکوس انجام شده است؛ به طوری که عبارت «مشارکت عمومی و خصوصی» به «مشارکت دولتی و غیردولتی» تبدیل شده و می‌دانیم که بخش دولتی با کدام بخش غیردولتی به شدت در هم تنیده است و حتی گاه مرز مشخصی میان آنها وجود ندارد. به این ترتیب، «بخش دولتی» پروژه‌ها را به «بخش غیردولتی» واگذار می‌کند و بخش غیردولتی در بهترین حالت آنها را با برداشتن سهم خودش به «بخش خصوصی» می‌دهد که نتیجه آن گران اداره کردن کشور و ورود بیشتر نظامیان در اقتصاد است.

دکتر قاسمی تعداد زیاد طرحهای نیمه‌تمام را نتیجه یک نظام به‌غایت رانتی و انتخابات بد دانست که باعث شکل‌گیری شبکه‌های مراد و مریدي برای کسب رأی شده‌است و خود نشان‌دهنده ناکارآمدی یک توزیع رانت غیر شفاف در طول چند دهه گذشته و رساندن افرادی در بدنه دولت به منافع شخصی بوده‌است. وی تاکید کرد «مشارکت عمومی و خصوصی» نسبت به خصوصی‌سازی دارای درجه فساد بسیار بالاتری است و افزود باید در نظر داشت که در بحث خصوصی‌سازی نهایتاً می‌توان با برآورد کمتر داراییهای دولتی به توزیع رانت برای گروههای خاص اقدام نمود، حال آنکه در «مشارکت عمومی و خصوصی» می‌توان از یک سو به بیش برآورد کردن آورده‌های طرف اصطلاحا خصوصی(غير دولتي تبصره 4) و از سوی دیگر به کمتر براورد کردن آورده‌های طرف عمومي(اموال ملت) اقدام نمود و از این طریق رانت را توزیع نمود. همچنین بر اساس گزارش بانک جهانی «قانون برگزاري مناقصات» ایران در حوزه شفافیت و پاسخگویی قانون خوبی است. در حالی که کارشناسان صندوق بین‌المللی پول ایراداتی را به لحاظ شفافیت و انعقاد قراردادها به همين «لایحه مشارکت عمومی و خصوصی» با وضعيت كنوني آن وارد کرده‌اند. وسعت بیشتر دامنه شمول لایحه «مشارکت عمومی و خصوصی» حتي به طرحهاي در حال بهره‌برداري و در عين حال کاهش سطح دمکراتيك در آن يعني از مجلس شورای اسلامی و کمیسیونهای دولت به شورای عالی نظارت ناپذیر، از دیگر ایراداتی است که این سخنران در این خصوص برشمرد.

در ادامه نشست، آقای مهندس شهرام حلاج به بیان دیدگاههای خود در این زمینه پرداخت و تصریح کرد وقتی نوشتن قانونی از صدر تا ذیلش به افرادی سپرده می‌شود که قبلا سمتهایی در حوزه مورد نظر را براي خودشان تملک كرده‌اند، آنها در موقعیت تعارض منافع قرار می‌گیرند که ممکن است به پاسخگو نمودن دیگران در برابر خود و ایجاد حد‌اکثر اختیارات برای خود بيانجامد. سپس حلاج در باره افراد حاضر در سازمان برنامه و بودجه کشور اظهار داشت افرادی که دارای تجربه و دغدغه بودند با افرادی که توانستند در این سالها پست مورد نظر را به دست آورند، جایگزین شدند که عمدتاً نقدهاي اصلاحگراه را به مخالفت و بی‌اعتمادی نسبت به  دولت تعبير می‌کنند که این شیوه خود قابل‌تأمل است. در هنگام نگارش لايحه در هيأت دولت، اين افراد براي خودشان اختیار تدوين پيش‌نويس مقررات را - با توجيه حفظ نظارت و تصويب هيأت دولت بر آن پيش‌نويسها – به دست آورندند و تأييد هيأت دولت را براي اين اختيار خود جلب كردند. يعني اين افراد با جلب اعتماد بدنه نهاد دولت از آن اجازه گرفتند كه پيش‌نويس مقررات آينده را بنويسند چون قرار گذاشتند مقررات را براي تصويب نهايي به هيأت دولت بياورند. اما اين افراد كه در آشفتگي نظام مقررات‌گذاري و تنظيم‌گري كشور ما عملا فعال مايشاء اين قانون مشاركت و امور آن شده‌اند، پس از آن كه كارشان از مرحله‌ي دولت عبور كرد، در ادامه‌ي كار و در مجلس شورای اسلامی، پیشنهاد حذف هیأت دولت از مسير تصويب مقررات آينده و انجام كليه‌ي امور تصويب مقررات در دبیرخانه شوراي اقتصاد در سازمان برنامه را مطرح كردند. این تغيير هم به مخدوش شدن حق هیأت وزیران منجر می‌گردد و هم از انجا که مقررات آينده ديگر مصوبه هیأت وزیران نخواهد بود و تحت نظر هیأت تطبیق مصوبات در مجلس قرار نخواهد گرفت، بنابراين سبب تضییع حقوق بلند مدت پارلمانهاي آينده نيز می‌گردد. این شیوه مقررات‌گذاری موجب خروج مقررات از موضع صحيح خود می‌گردد. مقررات را از مقررات ملي به سمت مقررات شخصي سوق مي‌دهد.

ابهام در مقررات قراردادهای پروژه های عمرانی، بازار «تفسیرفروشی» برای مقرره نویسان را به دنبال دارد

مهندس حلاج در ادامه به موضوع «تفسیر فروشی» پرداخت و این موضوع را مطرح نمود که پر مفسده‌ترین حوزه حکمرانی، «معاملات دولتی» يا «معاملات عمومي» است و در میان قراردادها يا معاملات دولتي نيز بزرگترین و پیچیده‌ترین آنها «قراردادهای پروژه‌های عمرانی» يا «معاملات عمراني» است که در آنها بارها اختلافاتی رخ می‌دهد و در این میان مرجع مقرراتگذاری از اختیارات لازم در تفسير و در عمل تقسیم و تخصیص منابع برخوردار است. بنابراین ابهام در مقررات، یک چالش بزرگ اجرايي و حقوقي در پروژه‌های عمرانی محسوب می‌گردد که راه حل آن را در کسب نظر مقرره‌نویس دانسته‌اند. يعني هر كس كه مقررات را مي‌نويسد در حل و فصل اختلافات دست بالا را دارد و تا ساليان دراز حرف آخر را در دعاوي بسيار بزرگ و گسترده مالي و حقوقي و قراردادي خواهد زد.

این متخصص با اشاره به تبصره 4 لایحه بودجه سال 1401 تصریح کرد در این تبصره دولت مکلف نشده است، بلکه به هسته‌ي اصلي مشاركت در دولت، اجازه داده شده است تا از طریق «مشارکت عمومی و خصوصی» که خود دارای ابهامات و ترديدهاي فراوانی است، اقدام كند و تمام بدنه‌ي دولت را در برابر همين هسته‌ي اصلي مشاركت «مكلف»‌ نماید. در اینجا می‌توان شاهد انحراف و انسداد «مشارکت عمومی و خصوصی» بود. به بیان دیگر از این الفاظ استفاده نادرست، مجمل و غير‌عملي شده است. وی با استناد به عبارات به کار رفته در این تبصره، به جایگزینی «بخش غیر دولتی» به جای «بخش خصوصی» يا «بخش خصوصي و تعاوني» و جایگزینی پروژه‌های آماده بهره‌برداری، تمام‌شده، در حال بهره‌برداری و نیز نیمه‌تمام به جای توجه و تمركز صرف به پروژه‌های نیمه‌تمام، اشاره نمود که بیانگر نوعی آشفتگی معرفتی میان مقدمات و نتایج حاصل از آنها است. از دیگر ایرادات، تشکیل کارگروهی به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه به منظور انتخاب و معرفی و بلكه «ابلاغ»(دقت كنيد «ابلاغ» و نه پيشنهاد) پروژه‌ها به دستگاههای اجرایی است. به این ترتیب به جای تعیین معیار و شیوه برای ورود پروژه‌ها به فرایند مشاركت مندرج در اين تبصره، تعیین افراد صالح به این منظور پیش‌بینی شده است. همچنین این افراد نيز قرار است بعداً از سوی این سازمان تعیین گردد و به این ترتیب از معرفی آنها به مجلس خودداری شده‌است. مکانیزم گزینش پروژه‌ها از سوی کارگروهها نیز مشکلاتی دارد. پس از تعیین وضعیت يا انتخاب پروژه‌ها در اين حلقه‌ي ناشناخته از انسانهاي خوب، دستگاههای اجرایی ذی‌ربط در قبال این گروه «مکلف» خواهند بود و باید ظرف یک ماه مراحل اجرایی و انتخاب سرمایه‌گذار مشارکتی را انجام دهند. يك ماه، يعني در 20 روز كاري بايد پروژه و امتيازات و اموال را بدهند برود. همچنین آیین‌نامه اجرایی این بند نیز در طول یک ماه نوشته می‌شود که البته خود اين آيين‌نامه‌ي عظيم شامل موارد بسيار گسترده و بزرگي است. طبق تبصره‌ي 4 آيين‌نامه شامل است بر: چگونگی تدوین طرح توجیهی، نحوه احراز صلاحیت، انتخاب سرمایه‌گذار، چگونگی اجرای پروژه‌ها، نحوه بهره‌برداری، تعیین میزان پوشش خطر پذیری، نرخ خدمات بهره برداری و ... . آشفتگی حاصل از این وضعیت، موجب می‌شود که دستگاههای اجرایی، سرمايه‌‌گذاران و ديگر ذينفعان مربوطه به دلایل مختلف به تدوین‌کننده این آیین‌نامه جدید مراجعه نمایند و تفسیرهای ارائه شده از سوی تدوین‌کنندگان می‌تواند مبالغ عمده‌ای را جا به جا نماید. اين تمايل يا «تقاضاي گسترده» براي دست يافتن به تفسيرهاي دلخواه و سودآور، بازاري را شكل مي‌دهد به نام بازار «تفسير فروشي».

حلاج افزود به منظور اصلاح آشفتگیهای ناشی از مقررات و بخشنامه‌هاي متعدد و تازه، پیش از این پیشنهادی در قانون بودجه 1396 مطرح شده و بر اساس آن دولت مکلف شده بود تا ظرف سه ماه روشها، قالبها و شرایط قراردادی و نيز قالبهای نظارتی انواع طرح یا پروژه را روشن نماید و نیز تغییرات بعدی مقررات و البته «تفسیرها» را در بلند مدت سامان داده و در سامانه ملی مشارکت عمومی و خصوصی منتشر نماید. اين روش در واقع همان حركت از «نظم دسترسي محدود» و «مريدي» به سوي «نظم دسترسي باز» و «قراردادي» بود. اين شيوه گامي است براي از بین رفتن شائبه دخیل بودن نظرات شخصي و کاهش هزینه‌های مبادلات کشور. با این حال، به رغم اصرار مرکز پژوهشهای مجلس تلاش بسیاری صرف شده و می شود که این پیشنهاد عقیم بماند و در قوانين جايي پيدا نكند. همچنانکه گفته شد، معاملات دولتی پر مفسده‌ترین حوزه حکمرانی هستند و حساسترین و چالش برانگیزترین مقطع در معاملات دولتی، دوره مناقصات است. باید در نظر داشت که از فرایند مناقصه شفاف به عنوان مکانیزمهای مدیریت مخاطرات پروژه و قرارداد یاد کرده‌اند. در غياب مكانيزمهاي مناقصات سنجيده و قانون‌مند، این مخاطره تشديد مي‌شود كه گروهی در سایه ابهامها و پیچیدگیهای قراردادها منتفع گردند و اينها براي تأمين منفعت شخصي خودشان، كنار گذاشتن قانون مناقصات را دنبال مي‌كنند. اما گروهی دیگر ندانسته و به سبب ناآشنايي با پيچيدگي‌هاي رانتهاي نهفته در تنظيم‌گري از چنین وضعیت بي‌قانوني دفاع می‌کنند و خيال مي‌كنند دارند به تسهيل و تسريع فرايندها كمك مي‌كنند. پس بايد ميان اين دو گروه تفاوت قايل شد و به روش گفت‌وگو با هر يك از اين دو گروه دقت كرد.

این کارشناس مجرب مقرراتگذاري، نمونه دیگر تعارض منافع را دستور العمل ماده 27 قانون الحاق 2 خواند که اصل تدوين و تصويب آن، خلاف ماده 27 قانون الحاق 2 نوشته شده است و به موجب آن نویسندگان این دستور‌العمل از اختیارات اجرایی برخوردار شدند. علاوه بر اين، همان نويسندگان می‌توانند برای آن دستورالعمل، فارغ از هر گونه کنترل مجلس و دولت، راهنماهای تفصیلی بنویسند و حتي مي‌توانند به ديگران نظارت نمایند. باز حتي پاسخگویی به ابهامات را بر عهده بگیرند. باز حتي داوری کنند. حتي در نهايت قوانین کشور را تبیین نمایند. در اینجا «تبیین» در واقع برای رد ایراد قانونی جای «تفسیر» نشسته است. اين اختياري است كه حتي كميسيونهاي تخصصي مجلس نيز فاقد آن هستند. تجميع اين همه اختيار متعارض و شگفت‌انگيز در واقع نمونه‌ي روشني از موقعيتهاي شگفت‌انگيز تعارض منافع است كه در زير نام «مشاركت عمومي و خصوصي» در اين سالها در كشور ما شكل گرفته‌است. اين رفتارها «مشاركت عمومي و خصوصي» از واقعيت خود دور و تهي و استحاله مي‌‌‌كند.

در پايان نشست، دكتر امامي با اشاره به نکته سخنران نخست درباره تاسیس سازمانهایی توسط پیشنهاد دهندگان لایحه مشارکت عمومی و خصوصی، به بررسي بيشتر شواهد تعارض منافع در این زمینه پرداخت. وی با استناد به اطلاعاتی که در سایتهای رسمی درباره تاسیس سازمانهایی در این حوزه قابل دسترسی است از «انجمن توسعه مشاركت عمومي و خصوصي» و «انجمن علمی مشارکت عمومی و خصوصی» نام برد که ظاهرا موسسانی مشترک دارند. دبیر نشست سپس با قرائت مشخصات «انجمن توسعه مشاركت عمومي و خصوصي» بر اساس آنچه در روزنامه رسمی درج شده است، به تشابه اسمی برخی از اعضای هیئت مدیره آن با كاركنان سازمان برنامه و بودجه كه نويسنده‌ي همين مقررات هستند، مقامات سابق و رئیس یکی از پژوهشکده های سیاستگذاری پرداخت و موضوع «مشارکت عمومی و خصوصی» را مورد مناسبی برای بررسی ائتلافهای منافع و شبکه سازی‌ها در سیاستگذاری عمومی دانست. وی ابراز امیدواری کرد با تداوم این نشست ها ابهاماتی که در زمینه تعارض منافع در این حوزه وجود دارد کاسته شود.

منبع: انجمن علوم سیاسی ایران - معصومه سلطانی