بودجه شهرداری تهران سقوط تاریخی و بی‌سابقه‌ای را تجربه کرده که در نگاه اول تهدید جدی برای تحقق برنامههای مدیریت شهری به نظر می‌رسد؛ اما این تهدید در مالیه شهرداری تهران منجر به شکل‌گیری یک فرصت تاریخی در این نهاد شده که اگر مغتنم شمرده شود، یک بار برای همیشه وضعیت شکننده مالیه شهرداری اصلاح می‌شود. مقصود از این فرصت تاریخی روی آوردن به بخشی از منابع پایدار درآمدی متعلق به شهرداری تهران است که حتی نیازی به وضع قانون جدید ندارد و تنها جسارت مدیران شهری را برای اجرا می‌طلبد. این منبع درآمدی که مثل چشمه مالی دست‌نخورده‌ای در شهرداری تهران مغفول مانده می‌تواند سالانه درآمدی حداقل معادل کل بودجه شهرداری را عاید شهر کند.

سقوط تاریخی بودجه شهرداری

به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، اوایل هفته جاری لایحه اصلاحیه بودجه شهرداری تهران با اندکی تغییرات به تصویب شورای شهر تهران رسید؛ اصلاحیه‌ای که به واسطه آن شهرداری در یک اقدام بیسابقه و تاریخی خواستار کاهش سقف بودجه مصوب سال‌جاری شد. بودجه اولیه سال 1400 که به تصویب شورای شهر در دوره پنجم رسیده بود 48‌هزار و 880‌میلیارد تومان بود که نسبت به رقم مصوب بودجه سال 99 حدود 60‌درصد افزایش یافته بود. بودجه مصوب پارسال شهرداری تهران 30‌هزار و 570‌میلیارد تومان بود که با این افزایش، قرار بود در سال‌جاری رشد قابل‌توجهی پیدا کند.

آنچه موجب شده اعضای شورای شهر تهران رشد 60‌درصدی درآمدهای شهرداری را در مصوبه بودجه 1400 شهرداری پیش‌بینی کنند، نرخ تورم عمومی بوده اما وضعیت مالیه شهر آنگونه که روی کاغذ پیش‌بینی شده بود پیش نرفته و شهرداری تهران ناگزیر به ارائه اصلاحیه بودجه شد.

موضوع تامل‌برانگیز این است که بر اساس داده‌های مدون موجود از بودجه‌های سنواتی شهرداری تهران مربوط به سال 84 به بعد، ارائه اصلاحیه با هدف کاهش سقف بودجه تاکنون بی‌سابقه بوده است. این رخداد بی‌سابقه در پی رکود تاریخی ساخت‌وساز در تهران رخ داده و از آنجا که حدود نیمی از بودجه شهرداری از محل عوارض ساختمانی و سایر درآمدهای مربوط به ساخت‌وساز حاصل می‌شود، این رکود تاریخی به تصویب یک اصلاحیه بیسابقه و تاریخی منجر شده است. شهرداری تهران در لایحه اصلاحیه خود قصد داشت سقف بودجه شهرداری تهران را 12‌هزار میلیارد تومان کاهش دهد و این در حالی است که شورای شهر تهران با یک سخت‌گیری جزئی، با کاهش 11‌هزار میلیارد تومانی موافقت کرد. به این ترتیب با اصلاحیه پاییزی بودجه 1400 شهرداری تهران، امسال برخلاف سال‌های گذشته قرار نیست شهرداری تهران مجاز به کسب درآمد بیشتر شود، بلکه قرار است عدم‌تحقق درآمدهای پیش‌بینی شده، ضابطه‌مند شود و شکل قانونی به خود بگیرد. با این اصلاحیه شهرداری تهران سقف بودجه مصوب خود را 23‌درصد نسبت به رقم اولیه کاهش داده و اکنون بودجه 1400 به 37‌هزار و 700‌میلیارد تومان رسیده است.

   ماجرای رکود تاریخی ساخت‌وساز

اما ماجرای این آسیب تاریخی به بودجه سنواتی شهرداری تهران چیست و چرا این بار به جای اینکه شهرداری مثل روال اغلب سال‌های گذشته، در نیمه دوم سال «متمم» برای افزایش سقف بودجه ارائه کند تا محل مصارف اضافه درآمد حاصل شده مشخص شود، در یک اقدام بی‌سابقه سقف بودجه مصوب را 23‌درصد یعنی نزدیک به یکچهارم کاهش داده است؟ پاسخ به این موضوع چندان پیچیده نیست. تهدیدی که بر تحقق درآمدهای شهرداری تهران سایه انداخت و به تصویب اصلاحیه منجر شد دو وجه دارد و به عبارت دقیقتر وابستگی شهرداری به دو منبع سبب شده حال و روز بودجه 1400 شهرداری تا حدی وخیم شود که یک‌چهارم آن به درخواست شهرداری کاسته شود.

وجه اول ناظر بر وابستگی سمی بودجه این نهاد به شهرفروشی است. مقصود از شهرفروشی هم تراکمفروشی و هم فروش املاک متعلق به شهرداری تهران است که به عنوان بودجه غیرنقد توسط زیرمجموعه‌های این نهاد در ازای دیون به اشخاص حقیقی و حقوقی واگذار می‌شود. هر یک از این دو شکل شهرفروشی عوارض جبران‌ناپذیری برای شهر و شهرداری دارد که کارشناسان بارها درباره آن هشدار داده‌اند و اکنون هشدارهایی که بارها درباره ضرورت پرهیز از شهرفروشی و جایگزین کردن درآمدهای پایدار به جای هوافروشی و اقداماتی از این قبیل داده شده بود، برای مدیریت شهری ملموس شده است؛ چراکه به دنبال جهش بی‌سابقه قیمت مسکن طی سال‌های اخیر و عدم‌تطابق استطاعت متقاضیان مسکن با سطح فعلی قیمت‌ها، عملا جریان معاملات مسکن قفل شده و تمایل به ساخت‌وساز با توجه به اینکه حلقه آخر زنجیره فعالیت ساختمانی یعنی فروش ملک به درستی کار نمی‌کند، به شدت کاهش پیدا کرده است.

اختلاف سطح قیمت مسکن با بودجه متقاضیان خرید خانه و تورم دنباله‌دار مصالح ساختمانی سبب شده حتی برخی سازنده‌های حرفه‌ای با وجود اینکه پیش‌تر زمین برای انجام ساخت‌وساز آتی خود تملک کردهاند، فعلا هیچ اقدامی برای اخذ پروانه و شروع پروژه ساختمانی خود انجام ندهند چراکه به این واقعیت پی برده‌اند که حتی در صورت ساخت‌وساز، تقاضای موثر خرید برای آپارتمانهای تکمیل شده وجود ندارد. به این ترتیب ساخت‌وساز در تهران طی سال‌های اخیر روند نزولی را طی کرد، به نحوی که ساخت‌وساز چه به لحاظ تیراژ و چه به لحاظ میزان رشد منفی طی6 سال گذشته معادل نصف 6 سال قبل از آن بوده است و این رخدادی است که می‌توان به آن به عنوان «رکود تاریخی ساخت‌وساز» یاد کرد.

در صورتی که هشدارهای کارشناسی طی دو دهه اخیر جدی گرفته می‌شد و اکنون این وابستگی شدید به درآمد پروانه ساختمانی در بودجه شهرداری وجود نداشت، این رکود تاریخی در بازار فعالیت‌های ساختمانی تاثیر چندانی در میزان درآمد و سقف بودجه شهرداری نداشت و اکنون نیازی به تصویب یک اصلاحیه تاریخی برای کاهش بودجه نبود.

ردیف درآمد حاصل از تراک‌مفروشی در بودجه اولیه شهرداری تهران 20‌هزار میلیارد تومان بود که در اصلاحیه رقم آن با 20‌درصد کاهش به 16‌هزار میلیارد تومان رسیده است. همچنین ردیف مربوط به تراکم مازاد در بودجه مصوب اولیه 9‌هزار میلیارد تومان بوده که اکنون با تصویب شورای شهر، به حدود 6‌هزار میلیارد تومان تنزل یافته است. به اعتقاد برخی از اعضای شورای شهر تهران حتی تحقق ارقام پیش‌بینی شده در اصلاحیه بودجه نیز دور از انتظار و بعید است و این یعنی با توجه به عمق رکود ساخت‌وساز، مدیران شهری خود به ابعاد خسارت ناشی از وابستگی به درآمد تراکمفروشی واقفند.

شهرداری تهران در اصلاحیه بودجه همچنین میزان درآمد غیرنقد حاصل از فروش املاک را از 8هزار و 300‌میلیارد تومان به حدود نصف یعنی 4هزار‌میلیارد تومان کاهش داد. هرچند کاهش درآمد غیرنقد حاصل از واگذاری فروش املاک شهرداری در ازای دیون با توجه به اینکه شکلی از شهرفروشی و از دست دادن سرمایههای شهر به شمار میآید، اقدام مثبتی تلقی می‌شود اما آنچه نشاندهنده وجه تهدیدآمیز این اصلاحیه است، انعکاس درجه وابستگی شهرداری به فروش ملک برای تامین مالی است.

 در واقع به محض اینکه بازار مسکن و ساخت‌وساز دچار رکود شود، انعکاس آن به شکل کاهش درآمد تراکم‌فروشی و فروش ملک در بودجه شهرداری قابل رهگیری است و این یعنی با توجه به پیش‌بینی دامنهدار بودن این رکود و وابستگی شدید بودجه شهرداری به این ردیف‌ها، در سال آینده نیز نباید منتظر گشایشی در بودجه به نفع اجرای پروژه‌های اولویت‌دار و فوری از قبیل توسعه حمل‌ونقل عمومی باشیم.

   حساب بی‌فایده روی کمک دولتی

وجه دوم تهدیدی که بر سر بودجه شهرداری سایه انداخته نیز حساب بی‌فایده روی کمک دولتی است. هر سال در بودجه سنواتی شهرداری تهران مبالغی به عنوان کمک دولت پیش‌بینی می‌شود و این در حالی است که دولتهای مختلف طی سال‌های اخیر همواره با کسری بودجه روبه‌رو بوده و تمایلی به پرداخت ردیفهای کمک نداشته‌اند. امسال هم ردیف کمک دولت در بودجه شهرداری با رقم 2‌هزار و 200‌میلیارد تومان پیش‌بینی شده بود که در اصلاحیه این رقم صفر شده است. در آخرین گزارش عملکرد رسمی از بودجه 1400 مشخص شد هیچ رقمی از ردیف کمک دولتی محقق نشده و اکنون در نیم‌سال دوم، شهرداری با مشاهده لایحه بودجه 1401 کل کشور بیش از هر زمان دیگری به این موضوع واقف است که حساب کردن روی درآمدی که اغلب یا محقق نمی‌شود یا تحقق آن در حد چند‌درصد است، امری خطاست؛ کما اینکه در بودجه 1400 ردیف‌های اعتباری مربوط به کمک شهرداری‌ها صورت متفاوتی پیدا کرده و دولت صرفا قصد دارد از طریق ارائه مجوز انتشار اوراق مشارکت به شهرداری‌ها کمک کند.

به این ترتیب اکنون بودجه شهرداری تهران به دلیل وابستگی سمی به شهرفروشی و حساب بیفایده روی کمک دولتی به نقطه‌ای رسیده که سقف آن حدود یک‌چهارم نسبت به رقم مصوب اولیه سقوط کرده است. تصمیم فعلی مدیران شهری برای برون‌رفت از وضعیت شکننده بودجه شهرداری نیز ناظر بر ارائه اصلاحیه و کاهش سقف بوده بوده است اما ناگفته پیداست که این راهکار صرفا می‌تواند سنگ پیش پای مدیران شهری را به طور موقت از میان بردارد.  

اما اگر مدیریت شهری اکنون درس عبرت 1400 را به درستی فهم کرده و به عاقبت وابستگی به شهرفروشی و ردیف‌های کمک دولتی که وصول آنها بعید است، اکنون زمان آن است که جهت فرمان اداره شهر تغییر کند. واقعیت این است که سیاست موثری به نفع خروج ساخت‌وساز در پایتخت از رکود چند ساله، روی میز سیاستگذار نیست و حتی اگر بازار مسکن به شرایط ثبات پایدار برسد، باز هم کسب درآمد از محل شهرفروشی نقطه قابل اتکایی برای شهرداری نیست که اگر بود، اکنون این نهاد ناگزیر به کاهش 23‌درصدی سقف بودجه نمیشد.

   ابزار موثر برای حل مشکل

راهکاری که مدیریت شهری می‌تواند برای برون‌رفت از وضعیت فعلی اتخاذ کند، پیروی از همان روشی است که شهرداران موفق دنیا به آن تمسک جسته و توانسته‌اند شهر را با درآمدهای پایدار اداره کنند. راه‌حل مشکل مالیه شهرداری تهران واقعی کردن عوارض موسوم به «شارژ‌شهری» یا همان «عوارض نوسازی» است که به صورت سالانه از همه مالکان شهر دریافت می‌شود. درآمد پیش‌بینی شده از بابت شارژ شهری در بودجه سال 1400 شهرداری تهران فقط یک‌هزار‌میلیارد تومان و عملکرد 6ماهه آن 250‌میلیارد تومان بوده است. ارقامی که اکنون شهرداری تهران به عنوان شارژ شهری به صورت سالانه از مالکان طلب می‌کند اغلب حتی از شارژ سالانه نظافت و تعمیر و نگهداری مشاعات ساختمان که توسط مالکان پرداخت می‌شود، کمتر است. این در حالی است که اگر رقم شارژ شهری به‌روز شود، می‌تواند تمام جاهای خالی بودجه را پر کند. ابزاری که شهرداری برای حل مشکل بودجه شکننده خود دارد، قانون عمران و نوسازی شهری مصوب سال 1347 است. در ماده 2 این قانون آمده است: «در شهر تهران از اول فروردین ماه 1348 و در سایر شهرها از تاریخی که وزارت کشور تعیین و اعلام کند بر کلیه اراضی و ساختمانها و مستحدثات واقع در محدوده قانونی شهر عوارض خاص سالانه بهمأخذ یک‌درصد بهای آنها که طبق مقررات این قانون تعیین خواهد شد برقرار می‌شود. شهرداری‌ها مکلفند بر اساس مقررات این قانون عوارض مذکور را وصول کرده و منحصرا بهمصرف نوسازی و عمران شهری برسانند. مصرف وجوه حاصل از اجرای این قانون در غیر‌موارد مصرح در این قانون در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولت خواهد بود.»

با استناد به این ماده قانونی، شهرداری‌ها از دهه 40 موظف بودهاند عوارض سالانه املاک را از کلیه اراضی، ساختمانها و مستحدثات واقع در محدوده قانونی شهر به میزان «یک‌درصد ارزش روز املاک» دریافت کنند؛ روشی که حداقل در چندسال اخیر از سوی کارشناسان به عنوان گزینه اصلی برای کسب درآمد پایدار شهری مطرح شده است.

از آنجا که ارزش روز املاک موجود در محدوده شهر تهران حداقل«10‌هزار‌هزار میلیارد تومان» است، در صورتی که شهرداری فرمان اجرای این قانون را صادر و به طور میانگین سالانه یک‌درصد از ارزش املاک را در قالب شارژ شهری دریافت کند، درآمدی معادل 100‌هزار میلیارد تومان از این محل حاصل می‌شود که حدود سه برابر سقف بودجه فعلی شهرداری تهران است. با این وجود با توجه به تجربه کشورهای توسعه‌یافته از دریافت شارژ شهری به منظور تامین درآمد پایدار برای اداره شهر، نرخ این مالیات می‌تواند متغیر باشد، به این معنا که برای املاک ارزانتر نرخ‌های پایینتر وضع شود. به این ترتیب ضریب شارژ شهری که شکلی از مالیات سالانه ملکی به شمار میآید، می‌تواند بین 2/ 0 تا 5/ 1‌درصد باشد و املاک ارزانتر در مناطق کم‌برخوردار مالیات یا شارژ شهری به مراتب کمتری نسبت به املاک واقع در مناطق لوکس و برخوردار پرداخت کنند.

با این فرض اگر درآمد شهرداری از محل این سرفصل درآمدی به طور متوسط 5/ 0‌درصد از هر ملک باشد نیز، سالانه 50‌هزار میلیارد تومان از این محل درآمد سالم و غیرسمی خواهد داشت که بالا و پایین بازار مسکن و ساخت‌وساز تاثیری بر آن ندارد و وضعیت بغرنج بودجه دولت نیز نمی‌تواند مشکلی برای شهرداری به دنبال داشته باشد، چراکه نیازی نیست حساب ویژه‌ای روی دولت باز شود.

چنین درآمد سالمی می‌تواند صرف تقویت سرانه‌های خدماتی در جنوب شهر یا حل بخشی از مشکلات حمل‌ونقل عمومی شود. در سال‌های گذشته مدیران شهری همواره چشمانتظار کمک دولتی برای رفع کمبود ناوگان حمل‌ونقل عمومی بودند و این در حالی است که دولت‌ها با توجه به محدودیت‌های اعتباری، تمایلی به کمک مستقیم به شهرداری‌ها، به‌ویژه شهرداری تهران نشان نمی‌دادند. اما اگر شهرداری بتواند یک جریان درآمدی سالم و پایدار از محل اجرای قانون متروک و مغفول مانده بیش از 50 سال گذشته ایجاد کند، دیگر نیازی به متوقف ماندن تا زمان جذب کمکهای دولتی نیست و تهران یک منبع درآمد سالم بدون نیاز به تراکم‌فروشی خواهد داشت که به واسطه آن می‌توان از فاصله شمال و جنوب شهر کاست.

به این ترتیب اولین اثر اجرای این قانون متروک مصوب سال 47 توسط شهرداری تهران یعنی اخذ مالیات یا عوارض سالانه از تمام املاک بر اساس‌ درصدی از ارزش روز این است که مهمانی شهرداری برای مالکان ساختمنهای گران و لوکس بالای شهر برچیده و در عین حال از محرومیت خدمات شهری در مناطق پایین شهر کاسته می‌شود؛ موضوعی که شهردار تهران نیز در زمان ارائه برنامه‌های خود به عنوان یک دغدغه جدی مطرح و اظهار کرد برای کاهش دوقطبی طبقاتی در تهران برنامه دارد.