سامانه شفافیت گزارشی از وضعیت دخل و خرج پایتخت در نیمه نخست سال‌جاری منتشر کرده که نشان از تقویت سهم «نوع دوم شهرفروشی» در تامین منابع شهرداری تهران دارد. بررسی جزئیات این گزارش نکات جالبی از عملکرد مالی شهرداری تهران در ۶ماه نخست امسال را نمایان می‌کند.

تصویر نیمه شفاف ارائه شده از وضعیت تامین منابع و هزینه‌کرد آنها از سوی مدیریت شهری پایتخت نشان می‌دهد: شهرداری در ۶ ماه نخست سال‌جاری در وصول درآمد و منابع مالی در مقایسه با بازه‌های زمانی مشابه در سال‌های گذشته به یک کسری کم سابقه دچار شده است. به‌طوری‌که حدود ۷۵‌درصد از منابع پیش‌بینی شده برای نیم سال نخست امسال را محقق کرده است. نکته مهم آنکه همچون سال‌های گذشته، بیش از نیمی از مجموع درآمدهای محقق شده در ۶ماه ابتدایی سال ۹۷، به دو ردیف اصلی شامل منابع حاصل از انواع عوارض ساختمانی (شهر فروشی نوع اول) و منابع حاصل از فروش اموال و املاک (شهرفروشی نوع دوم) متکی بوده با این تفاوت که سهم تامین منابع از محل شهرفروشی نوع دوم نسبت به سنوات قبل تقویت شده است.

 از بودجه مصوب شهرداری تهران برای سال ۹۷ با رقم ۱۷ هزار و ۴۲۹ میلیارد تومان، باید حدود ۸ هزار و ۷۰۰ میلیارد تومان درآمد و منابع در نیمه نخست سال‌جاری محقق می‌شد اما این گزارش نشان می‌دهد عملکرد تحقق منابع درآمدی شهرداری در سطح ۶ هزار و ۴۹۰ میلیارد تومان متوقف شده است. این حجم کسری تحقق درآمد و منابع شهرداری تهران حتی طی سال‌هایی که بازار مسکن با رکود عمیق مواجه بوده (درآمد حاصل از انواع عوارض ساختمانی بخش مهمی از بودجه اداره شهر تهران را تامین می‌کند) هم کم سابقه بوده است. به‌عنوان مثال طی سال‌های ۸۷، ۸۸ و ۹۶ که بازار ساخت وساز با رکود قابل توجهی مواجه شده بود و سال‌های سخت مالی برای شهرداری محسوب می‌شود میزان تحقق درآمدها و منابع با وجود اتکای قابل توجه به درآمدهای حاصل از ساخت به ترتیب حدود ۷۶‌درصد، ۸۲‌درصد و ۹۵‌درصد بوده است.

کسری قابل توجه تحقق منابع مالی در نیمه نخست سال‌جاری در حالی اتفاق افتاد که حجم ساخت وساز در این بازه زمانی با رشدمثبت نسبت به سال گذشته روبه رو بود و بنابراین انتظار می‌رفت شهرداری در نیمه نخست سال با کسری منابع در مقایسه با سال‌های رکود ساخت وساز مواجه نشود. هرچند که به نظر می‌رسد پیرو بخشنامه‌های شهردار شانزدهم، ممنوعیت فروش هولوگرام،تغییر کاربری و صدور مجوز ساختمانی برای فعالیت‌های خارج از ضوابط طرح تفصیلی، ساخت وسازهای انحرافی در ماه‌های اخیر را نسبت به سال‌های گذشته کم کرده بود و ردپای اعلام شهرداری دست کم در قالب بخشنامه برای مبارزه با ساخت وسازهای انحرافی سبب شد تا در تامین منابع شهرداری از محل ساخت وساز اثربگذارد. در این میان به جای آنکه مدیریت شهری تهدید ناشی از کاهش منابع مالی از محل عوارض ساخت وساز را به یک فرصت در قالب شیفت منابع بودجه از درآمدهای ناسالم به سالم انجام دهد اما سهم نوع دیگری از شهرفروشی را برای جبران کمبود منابع مالی خود تقویت کرده است.

گزارش مالی منتشر شده از سوی شهرداری تهران مربوط به منابع محقق شده از محل عوارض ساخت‌وساز نشان می‌دهد از مجموع درآمد پیش‌بینی‌شده برای نیمسال نخست در این حوزه حدود ۵۹‌درصد محقق شده است. براساس بودجه مصوب سال‌جاری، شهرداری تهران مجوز تامین ۶ هزار و ۷۵۰ میلیارد تومان منابع مالی از محل انواع عوارض ساختمانی (مجوز تراکم و تغییر کاربریو...) را دارد. بنابراین شهرداری در ۶ ماه ابتدایی امسال می‌توانست رقمی معادل ۳ هزار و ۳۷۵ میلیارد تومان از این محل کسب درآمد کند اما آنچه در این مدت از محل صدور عوارض ساختمانی وصول شده حدود ۲ هزار میلیارد تومان بوده که نشان دهنده کسری ۴۱‌درصدی نسبت به رقم پیش‌بینی شده برای نیمسال نخست امسال است.

کارشناسان شهری دو فرضیه در مورد چرایی عقب ماندگی منابع حاصل از عوارض ساختمانی مطرح می‌کنند. فرضیه نخست آنکه اگرچه مطابق با آمارهای رسمی حجم ساخت وساز در وضعیت رونق قرار داشته اما پرداخت عوارض این پروژه‌های ساختمانی عمدتا در سال گذشته اتفاق افتاده و به همین دلیل ثبت وصول درآمد از این محل در سال گذشته انجام شده است. بنابراین فقط مرحله صدور مجوز ساختمانی به سال‌جاری موکول شده است. فرضیه دوم آن است که اگرچه هنوز آمار مربوط به تیراژ ساخت و ساز در فصل تابستان منتشر شده اما به نظر می‌رسد شوک‌های ارزی طی چندماه گذشته نقش بازدارنده برای کوچ سرمایه‌ها به بازار ساخت وساز را بازی کرده و به همین دلیل برآورد می‌شود در تابستان برخلاف فصل نخست سال‌جاری با افت قابل توجه حجم ساخت وساز مواجه بوده‌ایم و همین موضوع بر کسب درآمد شهرداری از این محل اثرگذار بوده است.

اما در مقابل کسری معنادار تامین درآمد و منابع از محل صدور مجوزهای ساختمانی، شهرداری تهران در نیمه اول امسال چهار برابر رقم مصوب در بودجه، از محل فروش اموال (بخش مهمی از آن به فروش ملک اختصاص دارد) تامین منابع کرده است. جزئیات بودجه مصوب امسال نشان می‌دهد شهرداری برای یک‌سال مجوز فروش ملک معادل رقم ۷۰۰ میلیارد تومان را داشته که باید برای نیمه نخست رقمی در حدود ۳۵۰ میلیارد تومان در نظر گرفته شود اما گزارش عملکرد منتشر شده حاکی از آن است که شهرداری تهران در این بازه زمانی حدود یک هزار و ۴۰۰ میلیارد تومان از این محل تامین منابع کرده است.(البته مجموع رقمی که شهرداری برای امسال بابت فروش ملک، پروژه‌های مشارکتی و تهاتر با طلبکاران پیش‌بینی کرده معادل یک هزار و ۷۷۰ میلیارد تومان است و حتی مجوزهایی در قالب تبصره های بودجه به شهرداری داده شده است) این وضعیت می‌تواند به معنای آن باشد که فروش ذخایر ارزشمند شهر تهران در شرایط فعلی به منبع قابل اتکای شهرداری برای تامین هزینه‌های شهر تبدیل شده است.

این در حالی است که الگوی تامین مالی شهرهای توسعه یافته نشان می‌دهد: ذخایر ارزشمند شهرها همچون املاک و اراضی به‌عنوان اهرم کسب درآمد پایدار به مدیریت شهری عمل می‌کنند. به این معنا که مدیریت شهری به جای فروش یکجای املاک و ذخایر شهر، از محل اجاره داری بلند مدت آنها از یک سو از عایدی سرمایه و از سوی دیگر از درآمد پایدار ایجاد شده از محل اجاره ماهانه و سالانه آنها بهره‌مند می‌شود. کارشناسان اقتصاد شهری معتقدند آنچه در کنار توجه به این الگوی تامین مالی باید مورد توجه مدیران شهری قرار بگیرد آنکه حتی در صورت تصمیم به فروش املاک، مسیر برگزاری مزایده برای فروش به بالاترین قیمت باید انتخاب شود اما در حال حاضر گزارش‌ها از وضعیت چگونگی تصمیم‌گیری مدیران شهری نشان می‌دهد، عمده املاک فروخته شده به شکل تهاتر بابت بدهی بوده که مانع فروش آنها به بالاترین قیمت ممکن می‌شود.

تقویت تامین منابع مالی از محل فروش املاک بابت تهاتر بدهی در حالی صورت گرفته است که مدیران شهری امکان استفاده از فرصت تقویت و تامین درآمد‌های سالم و پایدار را داشتند. یکی از فرصت‌های قابل تحقق، کسب درآمد از محل «بهای خدمات شهری» به‌عنوان یک درآمد پایدار است اما کل رقم پیش‌بینی شده برای تامین درآمد از این محل در یکسال ۹۷ معادل ۲۴۹ میلیارد تومان است که از همین رقم دست پایین نیز در نیمه نخست سال‌جاری حدود ۱۰۶ میلیارد به جای ۱۲۵ میلیارد تومان محقق شده است. در عین حال شهرداری تهران طبق آنچه در این گزارش ثبت شده، از هزارمیلیارد تومان منابع پیش‌بینی شده که از محلتسهیلات بانکی امکان تحقق برای یکسال را دارد در نیمه اول امسال فقط ۲۰۰ میلیارد تومان استفاده کرده است. اگرچه ممکن است شهرداری در بخش‌های دیگر بابت تهاتر بدهی‌ها از منابع بانکی استفاده کرده باشد که در این ردیف گزارش ثبت نشده اما آنچه مشخص است اینکه سطح پایین استفاده از تسهیلات بانکی می‌تواند به نوعی تاوان رفتار مدیریت شهری در دوره‌های گذشته در مواجهه با شبکه بانکی باشد. «بدهی سنگین» و «بدحسابی» شهرداری طی سال‌های گذشته سبب شده تا کمترین سطح همکاری شبکه بانکی با شهرداری تهران طی امسال رقم بخورد.

درآمدها کجا رفت؟

گزارش شهرداری تهران از وضعیت دخل و خرج در نیمه نخست امسال نشان می‌دهد بیش از ۵۰‌درصد ورودی منابع شهرداری در ۶ ماه اول سال به شهرفروشی نوع اول و دوم متکی بوده است. به‌طوری که طی دو فصل ابتدایی سال‌جاری، معادل ۳۱‌درصد منابع از شهرفروشی نوع اول یعنی انواع عوارض ساختمانی و ۲۲‌درصد از شهرفروشی نوع دوم یعنی فروش ملک تامین شده است. اما نکته مهم آنکه عمده منابع کسب شده از این دو محل در کدام محل‌ها هزینه شده است. این گزارش حاکی است عمده منابعی که از مسیرهای ناپایدار و ناسالم کسب شده به جای آنکه صرف پروژه‌های حیاتی شهر شود صرف هزینه‌های جاری شده است.

در نیمه اول امسال، از مجموع ۶ هزار و ۴۹۰ میلیارد تومان درآمد کسب شده رقمی معادل ۶ هزار و ۳۰۰ تومان جزو منابع نقد بوده است که از این رقم نیز ۳ هزار و ۳۸۰ میلیارد تومان صرف هزینه‌های جاری شامل دو بخش حقوق و دستمزد و نگهداشت شهر شده است و سهم پروژه‌های عمرانی و حیاتی شهر به ویژه مترو از تخصیص منابع معادل ۶۳۰ میلیارد تومان بوده است. به عبارت دیگر منابع مالی شهرداری تهران در نیمه اول امسال با کمترین کیفیت و بیشترین پیامد منفی برای آینده پایتخت به دست آمده است. پیامد منفی این منابع برای شهر به این معناست که به جای آنکه این منابع گران و ارزشمند شهر صرف پروژه‌های حیاتی شود، صرف هزینه‌های جاری شده است. به‌عنوان مثال در حال حاضر برآوردها نشان می‌دهد برای تکمیل خطوط مترو پایتخت حدود ۲ هزار واگن نیاز است و برای تامین این تعداد واگن باید دست‌کم ۲ تا ۳ هزار میلیارد تومان اعتبار هزینه شود. اما طی ماه‌های گذشته، تکمیل خطوط نیمه‌کاره مترو (۶ و ۷) که مطالبه جدی پایتخت‌نشینان است به دلیل فقر شدید مالی و تخصیص نادرست منابع محدود بین پروژه‌های مختلف به‌تدریج به کارگاه‌های متروک تبدیل شده‌اند. از دیگر بخش‌های جالب این گزارش شرح عملکرد مربوط به حوزهحمل و نقل است که اگرچه منابع مالی پیش‌بینی شده برای یکسال این حوزه معادل ۳ هزار میلیارد تومان است اما در نیمه نخست سال‌جاری به یک هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان معادل یک هزار میلیارد تومان تخصیص پیدا کرده است یا آنکه از مجموع ۴۷۷ میلیارد تومان اعتبار پیش‌بینی شده برای معاونت فنی و عمرانی در نیمسال نخست معادل ۱۸۰ میلیارد اختصاص پیدا کرده است. علاوه براین اگرچه سازمان پیشگیری و مدیریت بحران، متولی افزایش تاب‌آوری شهر در برابر حوادث غیرمترقبه است اما رقم پایین و قابل تامل ۶۶ میلیارد تومان برای امسال پیش‌بینی شده است.

شفافیت محقق شد؟

هر چند انتشار این گزارش می‌تواند گامی به سمت ایجاد اتاق شیشه‌ای در شهرداری تهران باشد اما نکته مهم در نحوه انتشار گزارش‌های مالی از سوی شهرداری تهران آن است که آنچه تاکنون در حوزه‌های مختلف برای اطلاع عموم منتشر شده است در بخش‌هایی مبهم، کلی و در عین حال دشوار برای آگاهی عموم شهروندان است. به‌عنوان مثال گزارش منتشر شده از عملکرد مالی شهرداری تهران در نیمه نخست امسال فقط به ارائه بخش‌هایی از دخل و خرج بودجه آن هم به‌صورت کلی پرداخته است. مثلا در این گزارش فقط به ارائه منابع محقق شده از محل عوارض ساختمانی اکتفا شده در حالی که این منبع درآمد خود شامل چندین زیرمجموعه همچون فروش تراکم، تغییر کاربری و... است. بنابراین در این گزارش مشخص نیست چه میزان از منبع محقق شده این ردیف متعلق به کدام زیرمجموعه است. در عین حال به نظر می‌رسد نحوه ثبت منابع درآمدی به‌طور دقیق انجام نشده و برخی منابع درآمدی از یک محل با عنوان دیگر در گزارش عملکرد ثبت شده است. نکته دیگر آنکه استخراج گزارش عملکرد مالی از این جداول به راحتی و سادگی برای عموم شهروندان امکان‌پذیر نیست. بنابراین این انتظار وجود دارد شهرداری در گام‌های بعدی به‌طور دقیق‌تر در مسیر ایجاد شفافیت گام بردارد.