عنوان: کتاب اقتصاد سیاسی سیاست صنعتی
نویسنده: ها جون چانگ
مترجم: اصلان قودجانی
ناظر علمی: احمد میدری
ناشر: اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی خراسان رضوی، مرکز مطالعات و بررسی های اقتصادی
سال نشر: 1392
مقدمه کتاب: به دنبال الگوهای جدید مدیریت اقتصادی
دوره ربع قرن پس از جنگ جهانی دوم واقعاً «عصر طلایی» سرمایهداری بود.[1][1] همه کشورهای صنعتی بزرگ در آن دوره به رشد اقتصادی بیسابقه، بدون تورم زیاد، و به اشتغال نزدیک به کامل دست یافتند. چنان اوضاعی کیفیت کلی زندگی در آن کشورها را به شدت بهتر کرد. آن دستاوردها به قدری محسوس بود که جای پای مدیریت اقتصادی کینزی محکم شد و به مثابه بهترین شیوه اداره یک نظام سرمایهداری عملی یا «نظام اقتصادی مختلط[2][2]» بر سیاستگذاری اقتصادی در اکثر کشورهای صنعتی جهان حاکم گشت.[3][3]
اما سقوط آن رشد سریع و اشتغال کامل در دهه 1970 در اکثر کشورهای صنعتی بزرگ به مثابه تلنگری هشیارکننده بود که نشان میداد در «عصر طلایی سرمایهداری»، تغییرات ساختاری بینادینی در نظام اقتصادی کشورها و در كل جهان پدید آمده است. جذب برقآسای نیروی کار کشاورزی به بخشهای صنایع و خدمات باعث از بین رفتن نیروی کار مازاد و افزایش قدرت کارگران در بازارهای نیروی کار شده بود که اغلب پیامدهای تورمی ایجاد میکرد. سرمایهگذاری شرکتهای چندملیتی در محصولات کارخانهای یکی از شیوههای مفید برای جابجایی بينالمللي سرمایه تلقی می شد. انتقال سرمایه همراه با کاهش سایر موانع در مسیر جابجایی سرمایه، موجب گشت که مدیریت اقتصادی درون کشورها خیلی ناکارآمدتر شود. ژاپن به یکی از کشورهای صنعتی پیشتاز بدل شد و کشورهای تازه صنعتی شده شرق آسیا يعني هنگ کنگ، سنگاپور، تایوان و کره جنوبی (که در این نوشته به اختصار NIC نامیده می شوند) به قدرت بزرگ جهاني در برخی بازارها - از قبیل منسوجات، الکترونیک، کشتیسازی و فولاد تبدیل گردیدند. این تحولات مترادف با جابجایی عمده در کانون تولید صنعتی، یعنی «کمربند قهوه ای[4][4]» ایالات متحده و مراکز صنعتی اروپای غربی بود که منجر به دگرگونی بنیادین در نقشه صنایع دنیا گردید.
ظهور افکار راست جدید و انتخاب شدن ریگان و تاچر در آخرین سالهای دهه 1970 و اوایل دهه 1980 تا حدی شکست ایالات متحده و بریتانیا در سازگاری بموقع با آن تغییرات بنیادی را تشدید کرد. آن تغییرات منادی «دنیای نوین وحشی» مورد نظر مکتب پولگرایی و اقتصاد طرف عرضه مینمود.[5][5] شکست بی چون و چرای تجربه سوسیالیستی فرانسه در زمینه «کینزیگرایی دوآتشه[6][6]» در اوایل دهه 1980 نیز ظاهراً راست جدید را در عقیده خود راسختر کرد: طرح جدیدی برای «آزاد سازی» مداخلات دولت و سایر انعطافناپذیریهای ناشی از ظهور «نظام اشتراکی» در لباس مبدل دولت رفاه.
با این حال آزمون‌های راست جدید در ایالات متحده و انگلستان در اوایل دهه 1990، هر چند که البته در برخی - و نه همه – حوزههای نظام اقتصادی و اجتماعی همچنان پابرجا مانده بود، به سرعت ناکارآمد شد.[7][7] کاهش رقابتمندی نظام اقتصادی انگلستان (که در کسری تجارت هنگفت نمایان میشد) و به خطر افتادن جایگاه ایالات متحده به عنوان بزرگترین قدرت اقتصادی جهان (که در کسری بی حد و حساب تجاری و در کسری بودجه ظهور میکرد) کافی بود تا تقلای تازهای برای آزمودن شیوههای نو در اداره نظام اقتصادی سرمایهداری را به راه اندازد یا آزمودن الگوهایی دیگر در مدیریت اقتصادی - به ویژه در نیمه دوم دهه 1980- را سبب شود.
یکی از این تلاش های تازه، توجه به تفاوت بين الگوهای دیرینه و منحصر به فرد از لحاظ انباشت سرمایه و سیاستگذاری اقتصادی در هر یک از کشورهای سرمایهداری است.[8][8] تفاوت نظامهای مختلف مدیریت اقتصادی در «عصر طلایی» - که اوضاع در تمام آن کشورها خوب بود - به درستي آشكار نميشد. آن تفاوتها تازه از اواخر دهه 1970 نمایان گرديد و ضرورت تجدید ساختار اقتصادی در مقياس فراگير باعث گشت قابلیتهاي نظامهای مختلف در مدیریت اقتصادی - از لحاظ انطباق با تحولات ناشی از تفاوت در عملکردهای اقتصادی – عيان شود.
یکی از مجموعه تلاشها برای یافتن الگوهای جدید در مدیریت اقتصادی را میتوان در نوشتههای «صنفگرایی اجتماعی[9][9]» پیدا کرد.[10][10] این نوشتهها با استناد به مشاهده تجربی در کشورهای پیشرفته - به ویژه در اسکاندیناوی – آغاز میشود که با بیکاریهای عمده (مشخصه اصلی بسیاری از کشورهای سرمایهداری پیشرفته از اوایل دهه 1970) روبرو نشدهاند. این کشورها توانستهاند اشتغال نزدیک به کامل را با تورم نسبتاً اندک و رشد مداوم درآمد و مصرف برای اکثریت افراد جامعه برقرار سازند. وانگهی کشورهای مذکور - مهمتر از آن و حتی خلاف عقل متعارف اقتصادی – توانستهاند تجدید ساختار نظامهای اقتصادی خود را به شکلی کم دردسر و بدون اختلافنظر به انجام برسانند در حالی که اتحادیههای کارگری در آن کشورها قدرتمند بودهاند (اتحادیههایی که متهم به افزایش دستمزدها و مقاومت در برابر تغییرات ساختاری هستند) و میزان مالیات دریافت شده از مردم نیز زیاد بوده است (مالیاتهایی که معمولاً علت بیانگیزگی و مایه کاهش فعالیتهای کارآفرینانه تلقی میشوند).
علت اصلی عملکرد عالی در آن کشورها را در چانهزنی سهجانبه بین تشکیلات کارفرمایان متمرکز[11][11]، اتحادیههای کارگری متمرکز، و دولت میتوان پیدا کرد. این چانهزنیها موجب هماهنگی بین مقادیر سرمایهگذاری، دستمزدها و اشتغال میشود تا از تغییر ساختاری موثر - بدون ایجاد تورم شدید و بیکاریهای زیاد - اطمینان حاصل شود. [12][12]همچنین خطمشی دستمزد مساواتطلبانه (به ویژه در سوئد و دانمارک) و «سیاست فعال در بازار نیروی کار[13][13]» (شامل کارآموزی مجدد و کمک برای جابجایی کارگران) به مثابه ابزارهایی بودند که کشورهای مذکور با توسل به آنها از شیوههای غیرانسانی و تفرقه‌افکنانة تغییر ساختار صنعتی دوری کردند؛ شیوههایی که در آنها برخی اقلیتهای جامعه مجبور به تحمل کل بار تغییر ساختار میشوند. چنین واقعیتی در برخی کشورهای سرمایهداری پیشرفته رخ داد و بیکاریهای بلندمدت فراوان و منطقهای پدید آورد.[14][14]
دیگر تلاش برای یافتن الگوهای جانشین در حوزه مدیریت اقتصادی، در بحثهای به اصطلاح «سیاست صنعتی» دیده میشود.[15][15] علیرغم اهمیت سیاست صنعتی - در بسیاری از کشورهای سرمایهداری پیشرفته (به ویژه ژاپن و فرانسه) و برخی کشورهای تازه صنعتی شده شرق آسیا (به ویژه کره جنوبی، تایوان و سنگاپور) در دوره پس از جنگ جهانی دوم – تا اواخر دهه 1970 کاملاً در نوشتههای دانشگاهی انگلیسیزبان از این موضوع غفلت شد. مفهوم سیاست صنعتی ظاهراً به نظر اقتصاددان‌ها یک موضوع موجه برای بحثهای دانشگاهی نبوده است، مثلاً در یکی از معروفترین فرهنگهای لغات[16][16] علیرغم تنوع مطالب آن مجموعه، مدخلی به عنوان «سیاست صنعتی» وجود ندارد. با این حال در دهه 1980 توجه به این موضوع پس از عقب نشینی کانونهای قدیمی صنعت در جهان مانند ایالات متحده، اروپای غربی و نیز عملکرد موفق ژاپن و کشورهای تازه صنعتی شرق آسیا (مثل کره جنوبی) به سرعت رشد کرد.
طرفداران سیاست صنعتی معتقدند توفیق کشورهای شرق آسیا بیشتر به اقدام فعالانه دولتهای آنها در تدوین یک نظام اقتصادی موشکافانه مربوط بوده است که انباشت سرمایه، نوآوری و رشد بهرهوری را تشویق میکند.[17][17] آنان میگویند مشخصه مداخله دولت در کشورهای مذکور، مشارکت بیواسطه دولت در سرنوشت تک‌تک صنایع (به ویژه از لحاظ سرمایهگذاری و تغییرات فناورانه) بوده است. علاوه بر این طرفداران سیاست صنعتی میگویند شکست بخش صنعت کارخانهاي در بسیاری از کشورهای سرمایهداری پیشرفته - به ویژه در ایالات متحده و انگلستان - فقط ناشی از سوءمدیریت کلان اقتصادی نبوده، بلکه به تأخیر در سرمایه ، کمبود نوآوری و رشد بهرهوری مربوط است. آنان معتقدند بخش صنایع کارخانهای در این کشورها فقط با سیاست صنعتی احیا میشود که با سیاستهای کلان اقتصادی - همان سیاست کلان اقتصادی که رکن اصلی الگوی کنیزی در مدیریت اقتصادی بود - همخوانی دارد.
نوشتههای سیاست صنعتی - برخلاف نوشتههای صنفگرایی اجتماعی که اخیراً به پیشرفتهای نظری فراوان رسیده است - به فقدان مبانی نظری مطلوب دچار هستند. این کاستی تا حدی به دلیل تأکید افراطی طرفداران سیاست صنعتی بر مباحث سیاستی عملی است ولی بیشتر ناشی از تهی بودن نظریه اقتصاد متعارف از مطالبی است که بتواند سیاست صنعتی را تبیین کند. وقتی مبانی نظری برای تبیین کارهای سیاست صنعتی موجود نباشد، حتی پر و پا قرصترین طرفداران این سیاست هم نمیتوانند بیش از توصیف تفصیلی از عملکرد این شیوه - مثلاً در ژاپن - کاری بکنند و قادر نیستند ثابت کنند که سیاست صنعتی کارآمد است زیرا فرهنگ هرکدام از کشورهای مجری آن سیاست کاملاً منحصر به فرد است. خوشبختانه در سالهای اخیر پیشرفتهایی در نظریه اقتصادی رخ داده است که میتواند این وضعیت نامطلوب را بهتر کند.
ظهور «اقتصاد نهادگرای جدید» ما را هشیار کرده است که بازار یگانه روش - یا حتی روش غالب - برای سازماندهی زندگی اقتصادی انسانها نیست.[18][18] حالا معلوم شده که نهادهای غیربازاری هم بخشهایی جدانشدنی از زندگی اجتماعی-اقتصادی بوده، صرفاً مجموعههایی دست و پاگیر نیستند که بهتر باشد آنها را دور بیندازیم. پیشرفت مهم دیگر در نظریه اقتصادی، افزایش توجه به تغییرات فنی بوده است که در نظریه اقتصادی متعارف به خوبی به آن دقت نشده است.[19][19] نوشتههای جدید درباره تحولات فناورانه موجب دگرگونی عمده در دیدگاههای موجود نسبت به نظام اقتصادی سرمایهداری شدهاند. حالا هر روز بیش از قبل سرمایهداری را به مثابه یک جریان مداوم میبینیم که یادگیری در آن جریان جایگاهی خاص دارد. وجهه متعارف اقتصاد سرمایهداری – به عنوان نظامی که همواره در تعادل است و فقط در معرض تکانههای بیرونی قرار دارد (تکانههایی که آنها را باید با تعدیلهای فوری و بدون دردسر بر طرف کرد) - هر روز کمتر مقبول مینماید. ظهور نوشتههای «شکست حکومت» تأثیر مهمی در بی اعتبار کردن وجهه دولتها به عنوان متولی «نظام اقتصادی رفاهی» - و خادمان از خود گذشتة جامعه - داشته است.[20][20] نوشتههای مذکور ما را به تأمل درباره چگونگی و دلایل ناکامی دولت از ایفای وظایفش در چارچوب اقتصاد رفاه و بسیاری از دیگر نظریههای مداخلهگرایانه واداشته است.
البته این پیشرفتهای نظری خيلي هم جدید نبودهاند. آدام اسمیت، کارل مارکس و آلفرد مارشال همگی به شیوه خود به شکلگیری تقسیم کار در جامعه سرمایهداری و پیامدهای آن در سازماندهی زندگی اقتصادی و سیاسی مردم توجه کردند. آدام اسمیت، کارل مارکس، جوزف شومپیتر و فون هایک فقط چند نفر از خیل اقتصاددانان بزرگی بودند که دریافتند نظام اقتصادی سرمایهداری در جریان مداوم تحول فناورانه و تغییرات نهادی قرار دارد. نسلهایی از اقتصاددانان - از کارل مارکس در جناح چپ تا جورج استیگلر در جناح راست - دغدغه جایگاه دولت و دلیل وجود سیاست گروههای ذینفع در نظام اقتصادی سرمایهداری را در سر پروراندهاند.
آنچه تازه است، گرد آمدن این عقاید «پیش از این پراکنده»، و شکلگیری نوعي جانشین برای نظریه اقتصادی متعارف بوده است، نظریه متعارف با مدلهای مجلل - اما بیش از اندازه صوریاش - تقریباً به طور کامل توانایی ما برای پرداختن به موضوع تحول اقتصادی و تضاد منافع در گروههای مختلف اجتماعی را از بین برده است. به کارگیری پیشرفتهای نظری جدید در علم اقتصاد برای پرداختن به سیاست صنعتی، از اهداف بلندپروازانه و تازه این کتاب محسوب میشود.
ساختار این کتاب
این کتاب در چهار بخش تنظیم شده است. نخستین فصل به مرور نوشتههای حوزه مداخله دولت مربوط است. چهار گروه از این نوشتهها - یعنی مطالب شکست بازار، نوشتههای قراردادگرا[21][21]، نوشتههای اقتصاد سیاسی و نوشتههای شکست حکومت - را بررسی میکنیم و البته ادعا نمیکنیم بررسی ما جامع بوده یا قضاوتي تمام و كمال دربارة همه نظریهها ارایه میکند. گفته خواهد شد که نمیتوان با يقين به مداخله دولت رای داد زیرا - همان گونه که در نوشتههای شکست حکومت به درستی گفته شده است - حتی بدون توجه به دلایل اخلاقی و سیاسی در نوشتههای قراردادگرا یا اقتصاد سیاسی - هزینههای فرآیند اصلاح شکست بازار به دست دولت شاید بیش از منافع آن باشد.
در فصل دوم نظریه نهادگرای جدید را درباره مداخله دولت مطرح میکنیم. اقتصاد نهادگرای جدید به شدت به نظریه بنگاهها و قراردادها معطوف است ولی میخواهیم در آن فصل نشان دهیم که نظریه مذکور میتواند آشنایی ما با مداخله دولت را بسیار بهتر كند. در فصل دوم هزینههای مداخله دولت را در قالب هزینه مبادله ناشی از 1- تصمیمگیری و اجرای سیاستها و 2- مربوط به تغییر نظام حقوق مالکیت از راه متأثر کردن حکومت، بررسی خواهیم کرد. توصیه متداول در مکتب شکست حکومت برای این هزینهها چیزی جز کنار گذاشتن مداخله حکومت نیست ولی خواهیم گفت که اغلب بهتر است آن هزینهها را با نوآوریهای نهادی و تشکیلاتی کاهش دهیم. سپس باز هم بحث را پیش برده، میگوییم هرچند مداخله دولت باعث پیدایش برخی هزینههای مبادله میشود، با خود منافعی ایجاد میکند و آن منافع بزرگتر از صرفاً منابع کارآیی پس از اصلاح شکستهای بازار است که با کاهش هزینههای مبادله در بخش خصوصی حاصل میشود.
در فصل سوم - که فصل اصلی کتاب است - به کاربرد نظریه مداخله دولت در حوزه سیاست صنعتی میپردازیم. پس از مروری مختصر بر بحثهای سیاست صنعتی، دو بعد از سیاست صنعتی را با استفاده از مکاتب اقتصاد اتریشی، شومپیتری و اقتصاد نهادگرای جدید بررسی میکنیم. در بعد ایستا چگونگی غلبه سیاست صنعتی بر محدودیتهای بازار - به عنوان یک ساز و کار همکاری - را شرح میدهیم. خواهیم گفت که حتماً باید مباحثی مانند صداقت، انصاف و انعطافپذیری را در طراحی سیاست صنعتی موفق در نظر گرفت. در بعد پویا به بررسی کارکرد سیاست صنعتی در ترویج تحولات صنعتی میپردازیم. گفته خواهد شد که تغییرات اغلب مستلزم همکاری بین عوامل بوده، به این ترتیب شاید حد مشخصی از ترویج مخاطرهپذیری در جامعه برای تسریع در تحولات صنعتی لازم باشد. فصل سوم را با بحث درباره مشکلات احتمالی سیاست صنعتی و راهحلهای آنها به پایان میرسانیم. درباره معضلات اطلاعات، کارآفرینی، خطمشی سیاسی و نهادهای پشتیبان صحبت خواهیم کرد.
در آخرین فصل، سیاست صنعتی در کره را به عنوان مصداقی از مداخله موفقیتآمیز دولت بررسی میکنیم. خواهیم گفت که برخلاف عقیده متداول، توسعه سریع در کره مدیون کارآیی مداخله دولت و به ویژه سیاست صنعتی بوده است. سیاست صنعتی کره را به تفصیل شرح داده، توضیح میدهیم که آن کشور چگونه توانست مزایای سیاست صنعتی را به حداکثر رسانده، هزینههای آن را به حداقل تقلیل دهد. در نهایت مبانی سیاسی و نهادی سیاست صنعتی موفقیتآمیز در کره را بررسی میکنیم. هر چند به اهمیت عوامل تاریخی و فرهنگی واقف هستیم، به کارکرد نوآوریهای هشیارانه سیاسی و نهادسازیها در ایجاد آن مبانی تأکید میکنیم.
پانویسها:
[1]. See Marglin and Schor, 1990, and Armstrong et al., 1991.
[2]. mixed economy
[3]. بحثهاي كاملتر دربارة اثر افكار كينزي بر سياستگذاري اقتصادي – پس از جنگ جهاني دوم – را در مقالة هال ميتوان يافت:
Hall, 1989.
[4] . منظور از این اصطلاح (Rust Belt) که از دهه 1980 وضع گردید، مناطقی است که مرکز تولید کالاهای صنعتی مصرفی و سنگین هستند – م.
[6] . unilateral Keynesianism
[7] . تحول سياستگذاري اقتصادي وابسته به راست جديد در انگلستان را ميتوان در اين منبع يافت:
Green, 1989.
[8] از دهه 1980 بحث مفصلی با عنوان «گونههای نظام سرمایهداری» شکل گرفت. محور این بحث تفاوت میان نظام سرمایهداری در کشورهای مختلف غربی است. همانطور که چانگ میگوید تفاوت میان گونههای مختلف سرمایهداری تا قبل از آن چندان مورد توجه قرار نگرفته بود اما پس از بحرانهای دهه 1970 تاکنون وبه ویژه پس از بحرانهای مالی این تفاوتها مورد توجه گسترده قرار گرفته است. برای مطالعه ادبیات موجود در این زمینه میتوانید به منابع زير رجوع كنيد:
Peter, Hall A. and David Soskice. (2001). Varieties of Capitalism. Oxford University Press
و
معتمد نژاد، رامین 1390. «انحصارها بر اقتصاد ایران چیره شدهاند»، نشریه مهرنامه. شماره 19، صفحات 47-.40
[9]. social corporatism
[10] . از كارهاي قديم در اين حوزه ميتوان به اينها اشاره كرد:
Goldthorpe, 1984; Schott, 1984; Bruno and Sachs, 1985; and Katzenstein, 1985.
از كارهاي تازهتر ميتوان اينها را برشمرد:
Rowthorn and Glyn, 1990; Rowthorn, 1990; Pekkarinen et al. 1992.
دربارة انتقادهاي چپ نسبت به تجربة صنفگرايي صنعتي رجوع كنيد به:
Panitch, 1981; Pontusson, 1987; Maier, 1987.
[11]. centralized
[12] . لو (LO, 1987) پشتوانههاي نظري اينگونه سياستگذاريها را از منظر اتحاديههاي كارگري بيان ميكند.
[13]. active labor- market policy
[14]. Rowthorn, 1990.
[15] . See Jacquemin, 1984; Johnson, 1984; Norton, 1986; Thompson, 1989.
[16] .The palgrave Dictionary of Economics
[17] . مروري بر اقتصاد سياسي جايگاه ژاپن و كشورهاي تازه صنعتي شدة شرق آسيا را مي توان در كار Deyo, (1987) پيدا كرد. مقالات وايت White (1988) دربارة جايگاه دولت در كشورهاي تازه صنعتي شده شرق آسيا مفيد است. دربارة جايگاه دولت در دورة پس از جنگ جهاني – به ترتيب در ژاپن، تايوان و كره - به اين منابع رجوع كنيد:
Magaziner and Hout, 1980; Johnson, 1982; Dore, 1986; and Okimoto, 1989.
Amsden, 1985 and Wade, 1990.
Jones and Sakong, 1980; Amsden, 1989.
[18] . از كارهاي نمونه در اين حوزه ميتوان اينها را برشمرد:
Coase,1 937; Coase, 1960, Richardson, 1960; and Simon, 1983.
كار ويليامسون (1975) به عنوان نمونهاي از كارهاي جديدتر در اين حوزه شناخته مي شود. براي آشنايي با تحولات نظري جديدتر در اين زمينه به مقالات زير رجوع كنيد:
Pagano, 1985; Williamson, 1985; Matthews, 1986; Langlois, 1986; Putterman, 1986; Aoki, 1990.
[19] . كار شومپيتر (1987) در اين زمينه نمونه است. برخي ديگر از آثار برجستة معاصر از اين قرارند:
Rosenberg, 1976; Nelson and Winter, 1982; Fransman, 1986; Dosi et al, 1988; Johnson and Lundwall, 1989.
[20] . براي آشنايي با نوشتههاي اين حوزه به اين مقالات و نيز به فصول 1 و 2 از اين كتاب رجوع كنيد:
Mueller, 1979; Schott, 1984; and Cullis and Jones, 1987.
[21] -contractarian literature