بازنگری دو قانون مرجع بانک مرکزی؛ شورای پول و اعتبار متحول می‌شود

تغییر معماری سیاست پولی

کارشناسان بانکی در یک نشست کارشناسی با بررسی پیش‌نویس دو لایحه قانون بانک مرکزی و قانون بانکداری، سازگاری آن را با الزامات هدف‌گذاری تورمی مورد بررسی قرار دادند. در این نشست، بر ضرورت «اصلاح ساختار بانک مرکزی در بازه زمانی بلندمدت» و «اصلاح سیاست‌گذاری و تغییر ابزارها توسط سیاست‌گذار پولی در یک دوره کوتاه‌مدت» تاکید شد. به اعتقاد کارشناسان، «بهبود استقلال بانک مرکزی و نحوه عزل و نصب رئیس‌کل بانک مرکزی»، «اولویت‌بندی هدف‌گذاری بانک مرکزی»، «تاکید بر ثبات مالی به‌جای ثبات پولی»، «اصلاح و به‌کارگیری ابزار مناسب» و «حذف ناسازگاری زمانی در سیاست‌گذاری» از جمله مواردی است که برای حصول هدف‌گذاری تورمی باید در لایحه قانون بانک مرکزی مورد توجه قرار گیرد. علاوه‌بر این، کارشناسان از انحلال شورای پول و اعتبار در پیش‌نویس قانون بانک مرکزی خبر داده و تاکید کردند که دو نهاد «شورای سیاست‌گذاری» و «شورای نظارت» جایگزین شورای پول و اعتبار در بانک مرکزی خواهند شد. به گفته آنها، در شوراهای جدید با هدف افزایش استقلال بانک مرکزی،‌ تنها یک عضو دولت حضور دارد که وظیفه هماهنگی سیاست‌های پولی و مالی را برعهده خواهد داشت. نشست «بررسی سازگاری پیش‌نویس قانون بانک مرکزی با الزام‌های هدف‌گذاری تورم» روز گذشته در پژوهشکده پولی و بانکی برگزار شد.

کارشناسان با بررسی پیش‌نویس قانون بانک مرکزی و سازگاری آن با الزام‌های هدف‌گذاری تورمی، بر ضرورت اصلاح معماری سیاست پولی تاکید کردند. این کارشناسان از ضرورت تغییر قوانین بانکی متناسب با تحولات کنونی اقتصاد، بر استقلال بانک مرکزی در راستای هدف‌گذاری تورمی تاکید کردند. «تغییر در ساختار شورای پول واعتبار»، «تغییر رویکرد از هدف‌گذاری ثبات پولی به هدف‌گذاری مالی»، «تعیین رژیم ارزی مناسب» و «نحوه عزل و نصب رئیس کل بانک مرکزی» از جمله مواردی بود که در این میزگرد مورد بحث قرار گرفت.

نظام پولی و بانکی کشور بر مبنای دو قانون «بانک مرکزی (مصوب سال 1352)» و «قانون بانکداری بدون ربا (مصوب سال 1362)» فعالیت و اداره می‌شود. درک ضرورت اصلاح در مواد قانونی به تناسب تغییر در ارکان سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری در کشور و کاستی در رفع نیازمندی‌ها به تناسب تحولات جمعیتی و تکنولوژی براساس اصل «سازگاری و کارآمدی قانون به تناسب زمان» باعث شد دولت به‌عنوان مجری و در راس آن بانک مرکزی در قامت سیاست‌گذار به دنبال اصلاح قوانین نظام بانکی برآید. براساس همین گزاره و مقدمات، بانک مرکزی پیش‌نویسی را با عنوان «پیش‌نویس قانون بانک مرکزی» آماده و در اختیار دولت قرار داد تا پس از بررسی در کمیسیون‌های کارشناسی وزارت اقتصاد و طرح در هیات وزیران به تصویب برسد. پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی نیز به موازات همین ضرورت‌ها در قامت بازوی فکری و پژوهشی سیاست‌گذار پولی نشستی را با عنوان «بررسی سازگاری پیش‌نویس قانون بانک مرکزی با الزام‌های هدف‌گذاری تورم» روز گذشته در پژوهشکده برگزار کرد که در پایان نشست بر «ضرورت اصلاح ساختار بانک مرکزی در یک بازه زمانی بلندمدت» و «اصلاح سیاست‌گذاری و تغییر ابزارها ازسوی سیاست‌گذار پولی در یک دوره کوتاه‌مدت» در راستای کارآمدی و تعیین‌کننده بودن تصمیم سیاست‌گذار پولی تاکید شد. در این نشست محمدمهدی مهدویان مدیر کل اسبق بررسی‌های اقتصادی بانک مرکزی، یدالله اثنی‌عشری معاون اسبق اداری و مالی بانک مرکزی، محمدحسین حسین‌زاده‌بحرینی نماینده شواری اسلامی و حمید قنبری، رئیس گروه پژوهش دعاوی و قراردادهای بانک مرکزی حضور داشتند. محمدهادی مهدویان، صاحب‌نظر در امور پولی و بانکی با مروری بر بحران مالی سال 2008 و دیدگاه‌های نظری در این خصوص بر ضرورت اصلاح در ساختار سیاست‌گذار پولی تاکید کرد. مهدویان اعلام کرد: در نظام مالی و بانکی همانند سایر نظام‌های اقتصادی باید به‌طور مرتب با جداسازی و تقسیم‌بندی، سالم‌بودن و ناسالم‌بودن اجزای نظام مشخص و ترمیم یا اصلاح و تغییر یابد. به گفته وی، اقتصاد ایران همواره درگیر 3 مساله بوده است؛ اول اینکه «قوانین کهنه و قدیمی هستند»، دوم اینکه «اصلاح قوانین به هیچ‌وجه تجدید نشده» و سومین مورد این است که «مفاهیم ناهنجار هستند» مهدویان بحران فعلی اقتصاد را تنها ناشی از ضعف سیاست‌های داخلی نمی‌داند بلکه بخشی از آن را هم ناشی از بحران بین‌الملل قلمداد می‌کند.

این صاحب‌نظر پولی و بانکی اظهار کرد: اصلاح ساختار در کوتاه‌مدت امکان ندارد و بنابراین برای اینکه آثار اصلاح و تغییر را مشاهده و درک کنیم بهتر است تغییر در ابزارها و سیاست‌ها را در کوتاه‌مدت و میان‌مدت به پیش‌برد و در بلندمدت به فکر اصلاح ساختار بود. محمد‌هادی مهدویان با اشاره به جزئیات لایحه اصلاح قانون بانک مرکزی بیان کرد: سیاست‌ها باید در قالب ساختارها تعریف شود و معمولا سازمان‌ها دارای چند هدف هستند و اینکه آیا ظرفیت اجرای آن در سازمان وجود دارد یا خیر مقوله دیگری است. او افزود: حوزه سیاست‌های پولی، ارزی، نظارت، پرداخت و تسویه از جمله وظایف بانک مرکزی است و متناسب با این وظایف سازمان و تشکیلات بانک مرکزی باید تعریف شوند. مهدویان با اشاره به ارکان بانک مرکزی در پیش‌نویس قانون بانک مرکزی گفت: در این لایحه ارکان بانک مرکزی به 7 رکن افزایش یافته که شامل مجمع عمومی، رئیس کل، هیات عامل، هیات سیاست‌گذاری پولی، هیات نظارت و هیات نظارت اندوخته اسکناس در نظر گرفته شده است. مسوول سابق بانک مرکزی با بیان اینکه هیات سیاست‌های پولی و هیات نظارت، جایگزین شورای پول و اعتبار می‌شود، تصریح کرد: در این پیش‌نویس تلاش شده وظیفه سیاست‌گذاری پولی از حوزه نظارت تفکیک شود و به همین دلیل دو ساختار متفاوت تعیین شده است. این تفکیک به این دلیل صورت گرفته که دیگر شاهد افزایش شدید نقدینگی از محل رشد بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی نباشیم. مهدویان افزود: آن‌گونه که مرسوم است قوانین در ایران به‌صورت خلاصه نوشته می‌شود و از اضافه‌گویی و تدوین وسیع قانون پرهیز می‌شود، زیرا تجربه نشان داده تدوین وسیع قانون ممکن است در فرآیند بررسی و تصویب در سایر بخش‌ها از جمله مجلس دچار تغییراتی شود که جامعیت لایحه و قانون را از بین ببرد البته باید این نکته را هم ذکر کنیم که در بسیاری از کشورها قوانین بانکی بسیار وسیع است. وی درباره نظام ارزی کشور در قانون بانک مرکزی گفت: مقرر شده است رژیم ارزی کشور ازسوی بانک مرکزی تدوین و به هیات دولت فرستاده شود. عوامل متعدد بیرونی و درونی بر شرایط ارزی تاثیر می‌گذارد، بنابراین نظام ارزی را نمی‌توان ثابت نگه داشت و تغییر داد. مهدویان ادامه داد: در شرایطی که به‌عنوان مثال درآمدهای ارزی کاهش می‌یابد یابد یا تولید با مشکلاتی روبه‌رو می‌شود نیاز به بازنگری در نظام ارزی وجود دارد، به همین دلیل در شرایط مختلف باید نظام ارزی تغییر کند.

کاهش سهم دولت در سیاست‌گذاری بانک مرکزی

یدالله اثنی‌‌عشری (کارشناس، حقوقدان و از اعضای تدوین‌کننده لایحه قانون بانک مرکزی) به‌عنوان سخنران بعدی با بیان اینکه برای نیل به یک هدف باید به امکان دستیابی به آن توجه کرد، گفت: قانون بانکداری، یک قانون وارداتی است و بانک مرکزی ما نیز با الگوبرداری از کشورهای موفق، از این قوانین استفاده می‌کند. او افزود: در کشور ما بانک مرکزی برای اجرای سیاست‌ها باید با نهادهای متفاوتی هماهنگ باشد، به همین منظور باید موفقیت در ثبات قیمت‌ها به شکل نسبی را مورد بررسی قرار دهیم. او درخصوص هدف اصلی بانک مرکزی در این لایحه که حفظ ارزش پولی است، گفت: یکی از نکات مهم، توجه به استقلال بانک مرکزی است، زیرا این موضوع باعث افزایش قدرت تصمیم‌گیری این نهاد، در مقابل تقاضا (از سوی بخش دولتی و غیردولتی) برای عرضه پول خواهد بود. به گفته وی، نحوه عزل و نصب رئیس کل و دوام مدیریت یکی دیگر از نکاتی است که در استقلال بانک مرکزی موثر خواهد بود. اثنی‌عشری در این خصوص اعلام کرد: باید در بانک مرکزی دوام مدیریت از سایر بخش‌ها بیشتر باشد و طول دوره ریاست بانک مرکزی، متفاوت از مدت رئیس‌جمهور باشد که با تغییر دولت، سیاست‌های بانک مرکزی تغییر نکند. به گفته این کارشناس، زمانی در شورای پول و اعتبار معاونان وزارتخانه‌ها که به واقع تسلط بیشتری بر امور وزارتخانه مربوطه داشتند، در شورای پول و اعتبار شرکت می‌کردند، اما به تدریج مقام‌های ارشد هر سازمان جایگزین آنها شدند که این نمی‌توانست تغییر مناسبی باشد. وی ادامه داد: از سوی دیگر ترکیب فعلی شورای پول و اعتبار به‌گونه‌ای است که اکثریت اعضا دولتی هستند و این می‌تواند موجب بروز مشکلاتی ناشی از مداخله دولت در سیاست‌های بانک مرکزی از طریق شورای پول و اعتبار در اقتصاد شود. این کارشناس پولی و بانکی تاکید کرد: در لایحه جدید، تعداد افراد دولتی در شورای پول و اعتبار به یک نفر کاهش یافته که این فرد نیز به دلیل هماهنگی سیاست‌های پولی، با سیاست‌های مالی و بازار سرمایه حضور دارد. بنابراین از این حیث استقلال بانک مرکزی در مقابل تصمیم‌های دولتی افزایش یافته است.

هدف‌گذاری کاهش تورم با رژیم ارزی شناور

محمدحسین حسین‌زاده‌بحرینی، به‌عنوان نماینده مجلس شورای اسلامی با بیان اینکه استقلال بانک مرکزی لزوما منجر به ثبات قیمت‌ها نخواهد بود، گفت: در گذشته تسلط سیاست‌های مالی بر سیاست‌های پولی باعث شده بود که استقلال بانک مرکزی زیر سوال رود. به گفته او، یکی از دلایلی که سیاست‌های پولی به لحاظ نظری قربانی می‌شوند، «بحث ناسازگاری نظری» است به این معنی که سیاست‌گذار با اعلام یک سیاست، باعث عکس‌العمل بنگاه‌ها شده، اما در مرحله بعد، این سیاست از سوی سیاست‌گذار اجرا نشده و بنگاه‌های اقتصادی و سایر نهاد‌ها متحمل هزینه شده‌اند. او با بیان اینکه در بسیاری از کشورها سیاست پولی تحت‌الشعاع قرار می‌گیرد، تصریح کرد: این موضوع توجه اقتصاددانان را به خود جلب کرد و در توضیح منحنی فیلیپس، این قید منظور شد که در کوتاه‌ مدت تورم موجب افزایش اشتغال می‌شود اما در بلندمدت چنین اتفاقی نمی‌افتد و فقط تورم رشد می‌کند. به گفته این کارشناس، بانک مرکزی در وهله نخست برای هدف‌گذاری باید تعدد اهداف را کنار بگذارد زیرا در تعدد اهداف برخی از هدف‌ها قربانی دیگری خواهد شدو معمولا به دلیل تسط سیاست مالی بر سیاست‌های پولی، سیاست‌های به نفع دولت، غلبه خواهند کرد. حسین‌زاده بحرینی با اشاره به تعیین وظیفه حفظ ارزش پول ملی در قانون ملی و بانکی برای بانک مرکزی گفت: دو استنباط از این جمله می‌توان داشت؛ اول حفظ ارزش‌ پول ملی در برابر سایر ارزها، دوم ثبات در سطح عمومی قیمت‌ها و کنترل تورم. این نماینده مجلس با بیان اینکه این دو هدف با هم سازگار نیستند، افزود: در شرایط عادی ممکن است این دو هدف همسو باشند اما در شرایط غیرعادی لزوما سازگار نبوده و اگر نظام نرخ ارز ثابت را در نظر بگیریم،

ثبات قیمت‌ها معنا نخواهد شد و برای ثبات قیمت‌ها، باید به دنبال رژیم ارزی شناور باشیم. او گفت: در کنار این مساله باید این سوال را پرسید که آیا هدف‌گذاری تورم برای اقتصاد ایران در شرایط فعلی مفید است؟ آیا اجرای آن ممکن است؟ آیا پیش‌نویس فعلی با تاکید بر کنترل تورم زمینه تحقق این هدف را به‌وجود می‌آورد؟ پاسخ نه منفی است و نه مثبت، زیرا نقاط مثبتی هم در لایحه وجود دارد. حسین‌زاده بحرینی با اشاره به بحث نرخ ارز و وظایف بانک مرکزی در حوزه ارز گفت: فرض کنیم مجموعه دولت و نظام نسبت به نرخ ارز بی‌تفاوت است و تنها بانک مرکزی می‌تواند نرخ ارز را تعیین کنند زیرا که از زمینه‌های تحقق هدف کنترل تورم بی‌تفاوت شدن سایر بخش‌ها به نرخ ارز است.وی ادامه داد: شکل مطلوب ثبات نرخ ارز نزدیک بودن نرخ آن به نرخ شناور است، اما این هدف ناقض هدف ثبات قیمت‌ها است.رئیس کارگروه اصلاح قانون بانکداری بدون ربا مجلس با ذکر مثالی در این مورد گفت: فرض کنیم درآمد ارزی دولت 5 برابر شود، آیا بانک مرکزی حق دارد بگوید من ارز دولت را نمی‌خرم؟ اگر بانک مرکزی موظف به خرید ارز شود در واقع باید در بازار دخالت کند و این مغایر با هدف ثبات نرخ ارز است. حسین‌زاده بحرینی تاکید کرد: هدف‌گذاری نرخ تورم یعنی داشتن ترازنامه فعال اما در پیش‌نویس قانون بانک مرکزی این موضوع مغفول است.

وی تصریح کرد: استقلال سیاسی بانک مرکزی مطلقا در لایحه پیش‌نویس نشده اما مهم‌تر از استقلال سیاسی، استقلال رفتاری است به‌طوری که بانک مرکزی ترازنامه خود را مدیریت کند و در مقابل تقاضای دولت بتواند جواب منفی بدهد‌؛ باید به این مساله توجه داشت استقلال بانک مرکزی باید همزاد با پاسخگویی و شفافیت باشد، زیرا اگر پاسخگویی حذف شود دیگر استقلال معنایی نخواهد داشت.

تمرکز بر «ثبات مالی» به‌جای «ثبات پولی»

حمید قنبری، رئیس گروه پژوهش دعاوی و قراردادهای بانک مرکزی نیز به‌عنوان آخرین سخنران این میزگرد با بیان اینکه باید بین «هدف قانون بانک مرکزی» از «هدف بانک مرکزی» تفاوت قائل بود، تاکید کرد: ظاهرا کسانی که پیشنهاد لایحه را تنظیم کردند یا این دو موضوع را یکی تلقی کرده یا هدف قانون را مهم در نظر نگرفته‌اند. در صورتی این دو مقوله را می‌توان یکسان در نظر گرفت که بگوییم، این قانون چیزی نیست جز اساسنامه بانک مرکزی، حال آنکه قانون بانک مرکزی فراتر از اساسنامه بانک مرکزی است.» به گفته او، یک نقد دیگر این موضوع است که «قانون بانکداری» و «قانون بانک مرکزی» اگرچه به‌صورت همزمان در حال تدوین بوده، اما باید به این دو قانون به شکل مستقل و دارای اهداف جداگانه نگاه کرد. او با بیان اینکه هدف‌گذاری در قانون (به شکل یکجانبه)، ساده‌ترین کار محسوب می‌شود، گفت: «اما مهم این موضوع است که ساختار باید به نحوی باشد که هدف را تامین کند و هدف نیز به‌گونه‌ای انتخاب شود که با ساختار موجود قابل دستیابی باشد.» این کارشناس با تاکید بر «تک هدفی» یا «چند هدفی» بودن سیاست‌گذاری در قانون گفت: در صورت اتخاذ اهداف چندگانه باید تعارضات میان آنها را نیز در نظر بگیریم که این موضوع در لایحه کنونی به شکلی است که در صورت تعارض، ثبات قیمت‌ها باید اولویت اصلی باشد.

او با طرح این پرسش که آیا باید «ثبات قیمت‌ها» مورد نظر قرار بگیرد یا «ثبات مالی» گفت: ثبات قیمت‌ها با شاخص بهای مصرف‌کننده سنجیده می‌شود و در آن قیمت دارایی‌های مالی منعکس نمی‌شود، بنابراین هدف‌گذاری روی ثبات قیمت‌ها، اهداف بازار سرمایه را در نظر نمی‌گیرد. او افزود: «به همین منظور پس از بحران اقتصادی سال 2008 مقرر شد «ثبات مالی» را عنوان هدف‌گذاری انتخاب کنند و انتخاب این گزینه برای هدف‌گذاری داخل کشور تدوین ساختار متناسب نیاز دارد. به گفته قنبری باید برای هدف‌گذاری ثبات مالی، یک نهاد فرابخشی بالاتر از «بانک مرکزی»، «بازار سرمایه» و «وزارت اقتصاد» در نظر گرفت و انتخاب رئیس و اهداف آن نیز چالش‌های جدیدی را ایجاد خواهد کرد و شاید به دلیل کم اهمیت بودن بازار سرمایه در ذهن برخی سیاست‌گذاران، نیازی به ورود بحث ثبات مالی را احساس نکنند. او باتاکید بر تغییر هدف‌گذاری از ثبات قیمت‌ها به ثبات مالی گفت: صرف تغییر لغوی این کلمه نمی‌تواند مهم باشد و برای این تغییر باید ساختار قانون تغییر کند که این با حذف و اضافه و تغییر اختیارات ارکان امکان‌پذیر خواهد بود. این کارشناس بانکی با بیان برای هدف‌گذاری تورمی نیز نباید بر تعیین یک عدد مشخص برای تورم تمرکز کرد، گفت: «هدف‌گذاری تورم باید به‌گونه‌ای باشد که بانک مرکزی مقید باشد سیاست‌های خود را در یک راستا تنظیم کند، اما نه به شکلی که اختیارات و استقلال بانک مرکزی زیر سوال رود و این هدف‌گذاری نیز با توجه به ساختار هر کشور می‌تواند توسط نهادهای به غیراز بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار تعیین شود.» او درخصوص تعارض «هیات سیاستی» و «هیات نظارتی» در پیش نویس لایحه جدید گفت:‌ «می‌توان حدس زد که رئیس این دو هیات رئیس کل بانک مرکزی انتخاب شده که در نتیجه تصمیمات با هم تعارض پیدا نخواهد کرد، اما با این رویه قدرت تصمیم‌گیری این دو هیات در مقابل رئیس کل بانک مرکزی با چالش روبه‌رو خواهد بود.»

منبع: روزنامه دنیای اقتصاد - شماره ۳۶۰۳