نگاه مجلس و دولت به برنامه ها ومنابع از نظر عضو ستاد تدوین برنامه ششم در گفت و گو با جماران

معاون مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی گفت: اگر قانون اساسی را به عنوان محور اندیشه های حضرت امام خمینی (س) در نظر بگیریم، حقیقت این است که در برخی حوزه های مهم اقتصادی برنامه ها کارنامه مناسبی در زمینه پرداختن به آرمان های امام خمینی (س) و قانون اساسی نداشته اند و نتوانسته اند در آن چهار چوب ها حرکت کنند.

دکتر محمد قاسمی، معاون پژوهش های اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در گفت و گو با خبرنگار پایگاه اطلاع رسانی و خبری جماران گفت: در مورد ضرورت برنامه ریزی برای آینده کشور چند دیدگاه وجود دارد. عده ای معتقدند که دوران برنامه ریزی تمام شده است و عده دیگری اعتقاد دارند ما به دلیل دسترسی به منابع نفتی به یک حداقل از دستور کار نیاز داریم که تاکنون در قالب برنامه‌های میان مدت ظهور پیدا کرده است. این عده معتقدند اگر همین برنامه هایی که شاید به 90 درصد از اهداف خود نرسیده است وجود نداشت همین مقدار پولی که صرف طرح های عمرانی و موضوعات بلند مدت شده هم صرف نمایش و همایش و افزایش هزینه‌های جاری می شد.

وی ضمن بیان اینکه کسی طرفدار برنامه ای که شامل مجموعه ای از احکام قانونی راجع به همه چیز باشد نیست، گفت: برنامه را می توان به دو بخش تقسیم کرد که بخش اول ویژه دولت زیرا این بخش نیازمند مجموعه ای از اولویت‌گذاری‌ها است. بخش دوم حوزه های فعالیت بخش خصوصی را دربر می گیرد که می تواند جنبه ارشادی برای بخش خصوصی داشته باشد. در حال حاضر طرفداران وجود برنامه ریزی هم مدعی نیستند که برنامه جامع می خواهیم. می توان این نظر را با دلایل علمی اثبات کرد که حتی یک نمونه موفق هم از برنامه جامع در دنیا وجود ندارد. از سوی دیگر ما به دلیل داشتن بخش دولتی بزرگ، کامل نبودن زیر ساخت های کشور و نیاز به اصلاحات ساختاری به سندی نیاز داریم که یک سری بایدها و نبایدها را مشخص کند و این چیزی است که کشورهای پیشرفته نیازی به آن ندارند.

معاون مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در پاسخ به پرسشی در مورد اینکه چند درصد از 5 برنامه توسعه ای که پشت سر گذاشته ایم اجرا شده است، گفت: حداکثر کاری که بعضی افراد می کنند این است که تعداد مواد را بشمارند و بگویند موادی که اجرا شده چند درصد از کل برنامه بوده ولی در عمل امکان پذیر نیست که کسی پاسخ علمی بدهد. اگر هم ارقامی اعلام شده است صرفا یکسری اعداد کمی است که با هیچ عدد دیگری قابل مقایسه نیست. اما می شود راجع به بعضی از شاخص های هدفگذاری شده صحبت کرد. مثلا بگوییم آیا به آن نرخ رشد اقتصادی که هدفگذاری کرده بودیم رسیدیم؟ آیا به آن نرخ تورمی که پیش بینی کرده بودیم رسیدیم؟ و الی آخر. واقعیت این است که اگر فقط همین جنبه های کمیت پذیر و متغیرهای کلان را که در این برنامه ها بوده در نظر بگیریم می توانیم بگوییم که متأسفانه ما در عمل فاصله زیادی با اهداف داشته ایم.

وی به تجربه ناموفق اجرای برنامه پنجم اشاره و با بیان دلایل این موضوع از جمله تحریم ها و افزایش نرخ ارز، گفت: حقیقت این است که باید بپذیریم از دیدگاه فنی نه برنامه ای تهیه شد و نه ضمانت اجرایی وجود داشت. در عمل تجربه موفقی در اجرای برنامه ها نداشته ایم و در دستیابی به اهدافشان هم خیلی فاصله ها زیاد است.

قاسمی در پاسخ به این پرسش که قوای سه گانه چه قدر الزام دارند که بر اساس برنامه کار کنند و خلاف آن کاری انجام ندهند، گفت: در موارد مهم که مثال روشنش بحث ایجاد محدودیت در استفاده از درآمدهای نفتی است که از برنامه های سوم، چهارم و پنجم به شکل تشکیل حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی ظاهر شده است هم قوه مجریه و هم قوه مقننه مکررا آن را نقض کردند. بنابر این می توان گفت که عملا پایبندی به موارد مهم و محدودیت زای برنامه وجود نداشته است. به طور مثال از زمانی که در برنامه سوم و چهارم حساب ذخیره ارزی و بعد از آن در برنامه پنجم صندوق توسعه ملی به وجود آمد، قرار شد که عددی در بودجه به عنوان سقف استفاده از منابع نفتی تعیین شود. این موضوع که ماده (60) قانون برنامه سوم و ماده یک برنامه چهارم بود در طول این برنامه ها 19 بار در مجلس شورای اسلامی اصلاح شد. در طول برنامه پنجم هم در عمل قیود رعایت نشده است. به لحاظ کارشناسی این سؤال ها مطرح است که آیا واقعا در برآوردها قیمت نفت اشتباه کرده بودیم؟ آیا نیازهای کشور بیش از آن چیزی بود که نوشته بودیم و بعد مجبور شدیم نقضش کنیم؟ آیا خود برنامه نمی توانست ساز و کاری بگذارد که نیاز به نقض نباشد؟ واقعیت این بوده که هرجا مواد برنامه قیود مؤثری راجع به رفتارها گذاشته بودند عملا مکرر نقض شده است و پایبندی نه در سطح مجلس شورای اسلامی و نه در سطح دولت در مورد این موضوع وجود نداشته است.

وی در مورد علل عدم اجرای برنامه های توسعه در کشور نیز گفت: به هر دلیلی دولت ها تمایل دارند که منابع بیشتری در اختیارشان قرار بگیرد و این منابع بیشتر را به حوزه هایی که اولویت می دانند تزریق کنند (مثلا طرح های عمرانی). از طرف دیگر مجلس شورای اسلامی به طور طبیعی تمایل دارد که دولت محدودیت مالی کمتری داشته باشد تا بتواند در حوزه های انتخابیه طرح های بیشتری اجرا کند و رضایتمندی افراد را بالا ببرد. لذا اساسا الزام دولت به رعایت انضباط مالی اولویت اول مجلس نیست. سطح دیگر بحث ها بر سر این است که بعضی از نمایندگان مجلس اعتقاد دارند وقتی اختیار منابع در دست هیأت امنای حساب ذخیره ارزی یا صندوق توسعه ملی قرار بگیرد دیگر مجلس نمی تواند در مورد آن منابع تصمیم بگیرد، بنابر این خودشان در بودجه سالانه، برنامه را اصلاح می‌کنند و معتقدند حداقل ثمری که این کار دارد این است که منابع بر اساس نظر قانون گذار مصرف می شود. متأسفانه زمانی که به تجربه حساب ذخیره ارزی نگاه می کنیم و مشاهده می شود که حدود 50 درصد از تسهیلات داده شده بازپرداخت نشده است، می بینید که این اعتقاد نمایندگان که اگر خارج از بودجه منابع را در اختیار اینگونه نهادها قرار دهید تضمینی وجود ندارد که آنها بهتر تصمیم بگیرند، قرین صحت است.

عضو ستاد تدوین برنامه ششم توسعه در پاسخ به این پرسش که در برنامه های اول تا ششم توسعه کشور چه قدر سعی شده که برنامه ها با دیدگاه ها و آرمان های امام خمینی (س) و نظام جمهوری اسلامی ایران تطبیق داشته باشد، گفت: بعضی افراد ممکن است نگاه شکلی کنند و به طور مثال بگویند که در موادی از هر کدام از این برنامه می شود نشانه هایی از این دیدگاه ها و اندیشه ها پیدا کرد و معمولا هم جواب های شکلی زیاد داده می شود، اما یک بحث این است که ما اگر قانون اساسی را به عنوان محور اندیشه های حضرت امام در نظر بگیریم، که در آنجا بحث عدالت اجتماعی،  تأمین اجتماعی (اصل 29 قانون اساسی)، آموزش و پرورش (اصل 30 قانون اساسی)، تأمین مسکن (اصل 31)، رفع تبعیض بین مناطق (اصل 48 قانون اساسی)، حفظ و صیانت از منابع عمومی کشور و موارد مشابه دیگر مطرح است، باید بر اساس شاخص های دقیق بگوییم که آیا این برنامه ها توانسته است کشور را به آن اهداف نزدیک کند یا خیر؟

وی ادامه داد: نکته مهم آن است که قانون اساسی چهارچوب میثاق ملی است و طبعا هیچ کس انتظار ندارد که در یک تاریخ مشخص به همه آرمان های قانون اساسی برسیم زیرا چنین چیزی بستگی به پیش نیازهایی دارد که به عوامل درون زا و برون زای بسیاری ربط دارد. اگر فرض کنیم برنامه ها یک چهارچوب زماندار برای نزدیک شدن به هرکدام از این اهداف است و به لحاظ اینکه نیاز به سازگاری در اهداف داریم در افق بلند مدت باید به این سؤال پاسخ داد. بلند مدت یعنی افق 5 برنامه اگر به این موضوع نگاه کنیم و حال می توان پرسید آیا کشور به اهداف مطرح شده در قانون اساسی (در ابعاد اقتصادی) نزدیک شده است یا حداقل از آنها دور نشده است؟ اینجا قضاوت سخت است و این سؤال شما می تواند محور خیلی از مطالعات باشد. حقیقت این است که در برخی حوزه های مهم اقتصادی برنامه ها کارنامه مناسبی در این زمینه نداشتند و نتوانستند در آن چهار چوب ها حرکت کنند. علاوه بر این با توجه به ساختار حقوقی کشور و ابلاغ سیاست های کلی درباره عمده این برنامه ها و اینکه در سیاست های کلی هم حرکت به سمت اصول قانون اساسی مورد تأکید قرار می گیرد شاید بتوان یک نتیجه فرعی هم گرفت که از دیدگاه اجرای سیاست های کلی هم این برنامه ها موفقیت چندانی نداشته است (نمونه خیلی روشن موضوع کاهش وابستگی به نفت است).

معاون پژوهش های اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس به بایدها و نبایدهای برنامه ششم توسعه نیز اشاره کرد و گفت: نبایدهای اصلی برنامه ششم مبتنی بر تجربه ها این است. اولا برنامه سند بیان آرزوها نیست. اینکه انتظار داشته باشیم به آرزوهای چند 10 ساله کشور در یک دوره زمانی 5 ساله برسیم و در نتیجه برنامه تبدیل به سند همه چیز خواهی شود شکست خواهد خورد. تجربه برنامه های کشور ما و کشورهای دیگر بوده است که برنامه سند همه چیز خواهی و یا سند آرزو نیست و نباید باشد. ثانیا برنامه سندی برای تعیین وظایف جدید برای دستگاه های اجرایی هم نباید باشد. ما بر اساس منطق قانون اساسی وظایفی را برای دولت تعیین کرده ایم و در اساسنامه یا قانون تأسیس وزارتخانه ها و سازمان ها محدوده آنها را تعیین کرده‌ایم لذا نباید ذیل برنامه وظایف دیگری بر عهده این دستگاه ها گذاشته شود، کاری که متأسفانه دائم هم انجام می‌گیرد. ثالثا برنامه توسعه سند سهم خواهی دستگاه ها از منابع ملی هم نیست یا نباید باشد. الآن همه دستگاه ها اصرار دارند که اسمشان در برنامه بیاید چون بعدا با استناد به همین  مواد برنامه می آیند و می گویند سهم ما را بدهید.

وی با بیان اینکه مسایل و اولویت های زیادی  در کشور ما وجود دارد، افزود: برنامه باید سند اولویت بندی اولویت ها باشد. یعنی از هر دستگاهی بپرسید می تواند دهها مسأله را برای شما بگوید که همه آنها را اولویت می دانند. اما خود این اولویت ها نیاز به اولویت بندی دارد نه اینکه همه آنها را در برنامه توسعه بیاوریم و برنامه را به سند آرزوها تبدیل کنیم. نکته مهم دیگر این است که برنامه باید حداکثر منابعی که امکان تجهیز آن در دوره 5 ساله وجود دارد را مد نظر قرار بدهد. موضوعی که نباید از آن غفلت کرد آن است که ما در سقف حداکثر منابع قابل تصمیم گیری مجاز به ایجاد تعهدات جدید هستیم. این نکته ظریف و مهمی است و نقطه شکست خیلی از برنامه های ما بوده است. موضوع آخر این است که با توجه به این تحولات سریع سیاسی، اقتصادی، تکنولوژیک و غیره عملا نیاز به یک سناریو و نه یک برنامه با ساختار متصلب و غیر قابل انعطاف وجود دارد.

قاسمی اجرا کننده برنامه را عامل مهمی دانست و تصریح کرد: نوشتن یک برنامه با عالی ترین سطح تحلیل اقتصادی شرط لازم است اما فرض کنید که بهترین توان فنی را به کار ببریم، اما یک نکته معمولا جزو نکات مغفول است و به آن توجه نمی شود که چه کسانی و با چه ساز و کاری می خواهند این برنامه را اجرا کنند؟ واقعیت این است که در کشور همواره تحلیل هایی از وضعیت های کلان و روندها وجود دارد. یک نمونه آن تحلیلی است که در سال 1376 تحت عنوان «راهبردها و سیاست های مطلوب اقتصادی برای آینده» توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است یا نمونه اخیر گزارشی که دولت تحت عنوان خروج از رکود ارائه داد. همواره بر افزایش صادرات غیر نفتی، بهبود فضای کسب و کار، ضرورت تغییر نحوه ورود منابع حاصل از نفت به اقتصاد و غیره توسط کارشناسان تأکید شده است. ولی تا به حال در اجرا موفقیت های چندانی حاصل نشده است. این مسأله بر می گردد به اینکه نظام تصمیم سازی و تصمیم گیری ما و آنچه که به عنوان نظام تدبیر از آن یاد می کنند نیازمند اصلاح است. بنابر این باید از وضعیت اقتصادی و اجتماعی و روندهای کلان تحلیل هایی داشته باشیم که یکی از این تحلیل ها در نظر گرفتن ظرفیت های اجرایی کشور است. این یکی از اولویت هایی است که برنامه ششم باید در نظر بگیرد که شاید بشود اسمش را نوسازی نظام تدبیر در کشور گذاشت.

وی تأکید کرد: با همان سازوکارهای پیشین اگر بهترین برنامه را هم بنویسیم نتیجه ای چندان متفاوت نسبت به همان نتایجی که قبلا گرفتیم حاصل نمی شود. در طول این 5 برنامه رویکردهای سیاسی مختلفی هم در قوه مجریه و هم در مجالس حاکم بوده است اما الآن که داریم قضاوت می کنیم واقعا نتایج آنها تفاوت معناداری نسبت به همدیگر نداشته است. پس ماشین (طراحی و اجرای برنامه نظام اجرایی کشور) مناسب این کار نیست. لذا بخشی از برنامه باید صرف نوسازی نظام تدبیر در کشور شود.

معاون مرکز پژوهش های مجلس در مورد اولویت ها نیز اعلام کرد: تقریبا همه کارشناسان بر این امر اجماع دارند که باید رشد اقتصادی را به عنوان یک محور مهم مد نظر قرار داد. اما کیفیت این رشد اقتصادی نسبت به قبل باید متفاوت باشد. یک واقعیت آشکار شده این است که فقط زمانی رشد اقتصادی داشتیم که درآمد نفتی ما خوب بوده و هر وقت منابع حاصل از نفت افت داشته رشد اقتصادی ایران افت کرده یا منفی شده است. واقعیت دوم هم این بوده که تازه زمانی که نفت داشتیم و رشد اقتصادی داشتیم این رشد اقتصادی اشتغال ایجاد نکرده است. پس کیفیت رشد هم باید در برنامه ششم فرق داشته باشد.

وی اشتغال را یکی از اصلی ترین مشکلات اقتصاد ایران دانست و گفت: به نظر کارشناسان مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی «رشد پایدار اقتصادی غیر وابسته به نفت و اشتغال زا» می تواند محور برنامه باشد. دستیابی به این هدف بسیار کار سختی است و حتما هم در 5 سال محقق نمی شود و در برنامه های بعدی هم باید پیگیری شود. شرط موفقیت این است که سازوکارهایی که تا به حال اقتصاد بر آنها می چرخیده عوض شود. مثلا حضور پر رنگ دولت در عرصه هایی که واقعا به صلاح نیست کاهش یابد. بخش خاکستری اقتصاد که مرز بین بخش خصوصی و عمومی را مخدوش کرده است و با عناوینی چون نهادهای عمومی غیر دولتی (به ویژه آنهایی که فعالیت اقتصادی دارند) فعالیت می‌کنند باید ساماندهی شود. طبق برخی مطالعات کمتر از 5 درصد شرکت هایی که از طریق بورس واگذار شده اند به بخش خصوصی واقعی فروخته شده است و حدود 35 درصد در اختیار چنین نهادهایی قرار دارد. ضمن آنکه یکی از دلایل مؤثر بودن تحریم ها، حجم عظیم دولت در بخش های مختلف اقتصاد است. علاوه بر این به یک بازآفرینی در دولت نیاز داریم که ما از آن به عنوان تحول در مدیریت بخش عمومی کشور یاد می کنیم. این تحول پایه های مختلفی از جمله بازسازی رابطه بین دستگاه های اجرایی و مردم، تجدیدنظر در نظام آماری کشور و غیره دارد.

عضو ستاد تدوین برنامه ششم توسعه در پاسخ به پرسشی در مورد جایگاه اقتصاد مقاومتی در برنامه ششم، گفت: اگر بپذیریم که اقتصاد مقاومتی به دنبال کاهش ضربه پذیری اقتصاد از هر ناحیه اعم از تحریم یا سیکل های تجاری است، از این جهت سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی می تواند راهنمای تنظیم راهبردهای اقتصادی برنامه ششم باشد یعنی شاید برنامه ششم چندان نیازی به سیاست های مستقلی در حوزه اقتصاد نداشته باشد و فقط می توان از دولت خواست برای دستیابی به اهداف سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی در برنامه شاخص گذاری هایی انجام دهد. این نظر به عنوان نظر مرکز پژوهش های مجلس به مقامات و ستاد تدوین برنامه ششم منعکس شد. البته به دلایل گوناگون هم در آن ستاد تصمیم دیگری گرفته شد هم در ادامه فرآیند ظاهرا مجموعه ای از سیاست ها در برنامه ششم توسعه دو مرتبه نوشته شده است. باید صبر کنیم و ببینیم در مرحله ابلاغ چه اتفاقی می افتد.

وی افزود: من فکر می کنم که نه فقط راجع به برنامه بلکه راجع به هر موضوع دیگر نیز باید این تعهد وجود داشته باشد که واقعیات موجود در عرصه اقتصادی، اجتماعی در اختیار آحاد مردم قرار بگیرد. مردم واقعیت موضوعات را در زندگی روزمره خودشان حس می کنند. بالأخره مجموعه مشکلات زیست محیطی، معیشتی، بیکاری، نابرابری و غیره موضوعاتی است که ممکن است آمارها به راحتی توان انعکاس آن را نداشته باشند، ولی یک قضاوت عمومی در مورد این مسائل وجود دارد. پس باید اطلاعات به صورت شفاف و قابل فهم در اختیار مردم قرار بگیرد. تبیین واقعیت های اقتصادی و اجتماعی نه تنها باعث ناامیدی و یأس نمی شود بلکه باعث می شود که مردم برای حل این مشکلات مشارکت کنند. به طور مثال اگر ما بگوییم که در طول برنامه فقط در حدودی که درآمدهای غیر نفتی افزایش پیدا می کند می توانیم حقوق ها را افزایش دهیم و درآمدهای نفتی را به صورت شفاف و کارا صرف فعالیت های عمرانی کنیم هم انتظارات مردم مدیریت می شود و هم اینکه مردم احساس می کنند که اگر در یک دوره 5 ساله سختی هایی را متحمل شوند در دوره 5 ساله بعد می توانند از فواید آن استفاده کنند.

معاون پژوهش های اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس یکی از مشکلات برنامه های پیشین را وعده های عمل نشده عنوان کرد و گفت: ما به ارتقای اعتماد مردم نسبت به قول سیاست گذاران  به شدت نیاز داریم. اگر هر کس از آحاد مردم برنامه سوم، چهارم و یا پنجم را بخواند مجموعه ای از وعده های حاکمیت به مردم را می بیند. این مجموعه ای از حقوق است که حاکمیت برای مردم قائل شده است ولی در عمل بخش مهمی از این وعده ها به دلایل مختلف محقق نشد. تداوم این موضوع در یک روند بلند مدت  موجب تضعیف اعتماد مردم به حاکمیت می شود. در حالی که به شکل واقع گرایانه برنامه ریزی کنیم  اعتماد مردم جلب می شود. آن موقع است که وقتی می گوییم 5 سال باید کمربندها را سفت ببندیم، بیشتر صادر کنیم، تعطیلات را کمتر کنیم و حقوق ها را با نرخ رشد کمتری افزایش دهیم و منابع را به جای اینکه صرف توزیع بدون هدف کنیم، صرف طرح هایی کنیم که مردم آثارش را در اشتغال، افزایش بهره‌وری، مهار نرخ تورم، بهبود محیط کسب و کار و غیره ببینند، شاید گوهر گمگشته ای که در همه برنامه ها بوده و همدلی و همزبانی که در شعار سال هم آمده است در برنامه ششم توسعه ظهور پیدا کند.

منبع: جماران