دکتر محمد قاسمی و پریسا مهاجر
رفتار دولت در بحث رعایت قواعد مالی و نحوه ورود منابع حاصل از صادرات نفت به بودجه دولت از مهم‌ترین چالش‌های اقتصاد کلان است که طی سال‌های گذشته به مانع جدی در زمینه کارکرد ثبات‌بخشی سیاست مالی تبدیل شده است. در سال‌های رونق، به پشتوانه درآمدهای هنگفت نفتی، هزینههای جاری و عمرانی افزایش یافته و به‌دلیل فقدان مدیریت در نظام مالی، منابع حاصل از فروش نفت صرف خرید کالاهای مصرفی، واسطه‌ای و سرمایه‌ای شده است که حاصل آن افزایش رشد اقتصادی به شکل ناپایدار بوده است. از سوی دیگر، با محدود شدن حصول درآمدهای نفتی، کسری بودجه پدیدار شده و کاهش پرداخت‌های عمرانی را در پی داشته است؛ بنابراین ضرورت طراحی قواعد مالی برای جلوگیری از افزایش بی‌ثباتی‌های مالی احساس می شود. «دنیای اقتصاد» با استناد به یک پژوهش، با بررسی قواعد مالی موجود و تجربه دیگر کشورها مختصات منطقه مجاز مخارج دولت را مشخص کرده است. در این پژوهش سه قاعده مالی «تعیین سقف کسری بودجه بدون نفت و کاهش سالانه آن»، «تعیین سقف استفاده ریالی از منابع حاصل از نفت در بودجه و میزان تغییر سالانه آن» و «مرتبط کردن میزان افزایش هزینه‌ها با رشد درآمدهای نفتی» برای کشور پیشنهاد شده است.
یک پژوهش در حوزه اقتصاد کلان پیشنهاد می‌دهد
یافته‌های یک پژوهش حاکی از آن است که در سال‌های گذشته قواعد مالی در ایران به دلیل شرایط نهادی بودجه‌ریزی مانند «نقص در قوانین بودجه» و «تناقض داشتن قواعد مالی» و همچنین کلی بودن قواعد مالی از کارآیی لازم برخوردار نیست.
پژوهش حاضر با ارائه ویژگی‌های سیاست مالی بهینه سه پیشنهاد را در این خصوص ارائه کرده است. پیشنهاد نخست تعیین سقف کسری بودجه بدون نفت و کاهش سالانه آن است. بر این اساس با در نظر گرفتن کسری بودجه بدون نفت، نقش اصلی ارزیابی سیاست مالی در مرحله سیاست‌گذاری توسط دولت و قانون‌گذاری توسط مجلس به تراز بودجه نفت اختصاص می‌یابد. پیشنهاد دوم این پژوهش، «تعیین سقف ریالی در منابع نفتی در بودجه است.» بر این اساس با توجه به هزینههای ریالی در بودجه دولت برای اینکه نرخ ارز ابزاری برای تصميمات مالي دولت قرار نگيرد، مي‌توان قاعده «تعيين سقف استفاده ريالي دولت از منابع ارزي در بودجه‌های سالانه» را مشخص كرد که در دوران رونق نفتی مانع از افزایش مخارج دولت می‌شود. پیشنهاد سوم نیز درخصوص «تنظیم رشد هزینه‌ها با درآمدهای غیر‌نفتی» است، در این قاعده هزینههای دولت با درآمدهای غیر‌نفتی تغییر می‌کند. پژوهش حاضر توسط محمد قاسمی و پریسا مهاجر ارائه شده است.
مخالف چرخه بودن مخارج دولت
این پژوهش در ابتدا به بررسی سیاست مالی در کشورهای نفتی پرداخته است. بر اساس نظریه نئوکلاسیکی سياست مالي، نسبت مخارج دولت به توليد ناخالص داخلي بايد رفتار مخالف چرخه‌اي داشته باشد؛ یعنی در دوران رونق سیاست مالی بايد كاهش يافته و هنگام مواجهه با ركود بايد افزايش يابد. این پژوهش با استفاده از مطالعات گذشته معتقد است در کشورهای در حال توسعه و صادر‌کننده نفت، مخارج دولت موافق چرخه‌ای است (با افزایش درآمد نفتی، مخارج رشد می‌کند). در ایران نیز بر اساس مطالعه قاسمی و مهاجری (1393) فرضیه مخالف چرخه‌ای بودن سیاست مالی پذیرفته نمی‌شود. پژوهش حاضر برای موافق چرخه‌ای بودن دلایلی را ارائه کرده است. بر این اساس «وجود محدوديت‌هايي در استقراض هنگام مواجهه با ركود اقتصادي»، «نظام‌هاي سياسي ناكارآمد»، «فساد سيستم اداري و سياسي»، «اقتصاد زيرزميني» و «نحوه ورود درآمد نفتی و میزان استفاده از آن» از دلایل موافق چرخه‌ای بودن سیاست مالی در کشورهای صادر‌کننده نفت است. بر اساس یافته‌های پژوهش منتشر شده، در زمان رونق درآمدهای نفتی، در کشورهای نفتی هزینههای جاری گسترش می‌یابد و طرح‌های جدید عمرانی آغاز می‌شود. در این زمان واردات کالاهای مصرفی، واسطه‌ای و سرمایه‌ای به دلیل فقدان مدیریت صحیح منابع ارزی افزایش می‌یابد، در نتیجه این رفتار باعث «رشد اقتصادی غیر‌مستمر و ناپایدار»، «تشدید وابستگی دولت به درآمدهای نفتی» و «وابستگی ساختار تولید به وارادات» می‌شود. علاوه‌بر این در زمان رکود نفتی نیز «افزایش نرخ ارز»، «افزایش قیمت حامل‌های انرژی»، «افزایش نرخ مالیات»، «کاهش هزینههای عمرانی» و «کاهش واردات واسطه‌ای و سرمایه‌ای» را در پی دارد، در نتیجه در این زمان کشورهای صادر‌کننده نفت با «تشدید کسری بودجه» و «رکود تورمی» مواجه هستند.
5 راهکار برای مقابله با رفتار چرخه‌ای
این پژوهش برای مقابله با رفتار چرخه‌ای سیاست مالی در کشورهای صادر‌کننده نفت 5 راهکار «تدوین سیاست مالی با استفاده از چارچوب میان مدت مخارج»، «استفاده از ابزار مالی احتیاطی مانند اختیارات، معاملات آتی و سوآپ»، «بودجه‌ریزی بر مبنای قیمت محافظه‌کارانه نفت»، «تاسیس صندوق‌های پس‌انداز (تثبیت)» و «معرفی قواعد مالی شفاف و واضح» را پیشنهاد می‌دهد. براساس بودجه‌ریزی بر مبنای قیمت‌های محافظه‌کار برخی از کشورها مانند الجزایر، نیجریه و روسیه تلاش می‌کنند تا بودجه‌ریزی خود را با این رویکرد انجام دهند تا در دوران رونق نفتی، درآمدهای حاصل از صادرات نفت، کمتر از حد بر آورد شود. همچنین این پژوهش درباره «تاسیس صندوق‌های ثبتی و پس‌انداز» بیان می‌کند: «تاسیس این صندوق‌ها یکی از راهکارهای اصلی بسیاری از کشورهای صادر‌کننده نفت برای مدیریت بخشی از دارایی‌های خارجی بوده است که موفقیت این صندوق‌ها در گرو کیفیت‌های نهاد عمومی و مدیریت مالی بخش عمومی است.»
طراحی قواعد مالی
اما یکی از مهم‌ترین موارد مطرح شده در این پژوهش طراحی یک قاعده مالی مناسب برای ایران است. بر اساس یافته‌های این پژوهش کشور نروژ قواعد مالی شفافی را با هدف محدود کردن کسری بدون نفت انجام داده است. نیجریه نیز از سال 2004 به بعد با استفاده از چارچوب میان‌مدت اقدام به قاعده‌گذاری مالی کرده است، اما مهم‌ترین قواعد مالی در برنامه سوم، چهارم و پنجم توسعه صورت گرفته است. «ایجاد حساب ذخیره ارزی در طول برنامه‌های سوم و چهارم توسعه اقتصادی»، «تشکیل صندوق توسعه ملی و حساب ارزی بر اساس قانون پنجم توسعه» و «تعیین سقف کسری تراز عملیاتی در برنامه چهارم توسعه» سه قاعده مهم مالی در ایران بوده است که بر اساس مطالعات قاسمی و مهاجری (1993) هیچ یک از این قواعد در عمل رعایت نشده است.
دلایل ناکارآیی قواعد مالی در ایران
این پژوهش در ادامه به بررسی دلایل ناکارآیی قواعد مالی پرداخته است. دلیل نخست ارائه شده «شرایط نهادی بودجه‌ریزی در ایران» عنوان شده است. به اعتقاد این پژوهش، در برنامه‌ها قواعد معینی با هدف تثبیت ورود منابع حاصل از نفت به بودجه دولت و کاهش وابستگی بودجه جاری به منابع نفتی تعیین شده، اما این قواعد در هر سال نقض شده است. دلیل دوم نیز به این موضوع اشاره می‌کند: «بودجه‌ریزی در ایران به لحاظ فنی دارای نقایص عمده‌ای است که موجب می‌شود قواعد فوق فاقد کارآیی باشد.» به عنوان مثال بخشی از منابع صادرات نفت به ردیف‌های متفرقه واریز می‌شود یا در سال‌هایی، مجوز استفاده بخشی از منابع حاصل از صادرات نفت به‌صورت ارزی و ریالی خارج از ردیف‌های بودجه‌ای به دولت داده می‌شود. به اعتقاد پژوهشگران این نقص‌ها باعث می‌شود در عمل هدفگذاری‌های انجام شده، قیود محدود‌کننده‌ای در میزان استفاده از منابع حاصل از صادرات نفت ایجاد نکنند. دلیل سوم نیز تعارض داشتن برخی قواعد مالی و داشتن اشکال فنی در آنها است. این پژوهش معتقد است علاوه‌بر دلایل نهادی، یکی از دلایل اصلي عدم توفیق قواعد مالي موجود ریشه در این موضوع دارد که قواعد مالي، بسیار کلي بوده و به‌صورت جداگانه یا به سمت درآمدهاي دولت دارد و یا سمت هزینه‌هاي بودجه را هدف‌گذاري کرده است.
سه پیشنهاد برای قواعد مالی
یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهد «قواعد مالی بهینه» باید سه ویژگی را به‌طور همزمان داشته باشند؛ نخست آنکه قواعد مالی کلی نباشند. دوم آنکه قواعد مالی باید به‌نحوی طراحی شوند که درباره سمت منابع و مصارف بودجه به‌طور همزمان تعیین تکلیف کنند. نکته سوم نیز آن است که قواعد مالي نبايد به‌صورت پراكنده و در بخش‌هاي گوناگون برنامه‌هاي ميان‌مدت ذكر شود يا در تعارض و تضاد با قواعد و قوانين ديگر قرار گيرند. بر اساس پیش‌شرط‌های مزبور در این پژوهش سه پیشنهاد ارائه شده است.
قاعده مالی یک: تعیین سقف کسری بودجه بدون نفت
این پژوهش قاعده مالی پیشنهادی نخست را «تعیین سقف کسری بودجه بدون نفت و کاهش سالانه آن» عنوان کرده است. به گفته پژوهشگران، در حال حاضر تصميم‌گيري درباره قيمت نفت و نرخ تسعير درآمدهاي حاصل از صادرات نفت به ريال و حتي حجم صادرات نفت به متغيرهاي سياستگذاري مالي تبديل شده است. در عمل مخارج دولت با اتكا به منابع حاصل از نفت (كه تحت‌تاثير متغيرهاي مزبور است) در طول زمان افزايش می‌یابد بدون آنكه كسري بودجه ظاهر شود. در حقيقت تراز کل بودجه و حتي کسري تراز عملیاتي نمي‌تواند چهره واقعي سیاست مالي را نشان دهد. با توجه به این مقدمه این پژوهش پیشنهاد می‌دهد: «با انتخاب قاعده مالی «کسري بودجه بدون نفت» می‌توان نقش اصلی در طراحي و ارزيابي سياست مالي را در مرحله سياستگذاري توسط دولت و تصويب بودجه سنواتي توسط مجلس شوراي اسلامي به تراز بودجه بدون نفت داد. برای اجرایی کردن این پیشنهاد پژوهشگران معتقدند: «مي‌توان تراز جديدي را تحت عنوان «کسری بودجه بدون نفت» ايجاد كرد. در اين تراز، كل كسري بودجه نمايش داده مي‌شود و روش‌هاي تامين آن ذكر می‌شود.»
به باور پژوهشگران، طبق اين قاعده مالي استفاده دولت از اين حساب كه ماهيت ريالي دارد، سالانه به ميزان معيني كه در قانون برنامه پنج ساله تعيين مي‌شود بايد كاهش يابد. طبق این پژوهش در صورتي كه بانک مركزي به دلايلي از قبيل كاهش قيمت نفت يا حجم صادرات نفت يا حتي كاهش نرخ تسعير ارز، قادر به تامين حساب ذخيره ريالي تا سقف تعيين شده در بودجه سنواتي نبود و دولت نتوانست با استفاده از ساز و كار تخصيص از هزينه‌هاي خود بكاهد، دولت لايحه اصلاحيه يا متمم بودجه را به مجلس شوراي اسلامي تقديم و نحوه تامين كسري بودجه را تعيين مي‌كند، اما در حالت عكس، بانک مركزي موظف مي‌شود تا مازاد منابع حاصل از صادرات نفت را به صندوق توسعه ملي واريز كند و حق تبديل آن به ريال را ندارد. در حالت حدي مي‌توان به اين موضوع نيز فكر كرد كه با رعايت ضرورت‌هاي علمي و ملاحظات كارشناسي درباره استفاده از منابع پايان پذير و الزامات بهره‌برداري صيانتي از آن، ميزان صادرات نفت تعيين شود.
قاعده مالی دو: تعیین سقف ریالی درمنابع نفتی در بودجه
پژوهش ارائه شده قاعده مالی پیشنهادی دوم را تعیین سقف استفاده ریالی از منابع حاصل از فروش نفت در بودجه دولت بیان کرده است. در حال حاضر بخش عمده‌اي از مخارج جاري و سرمايه‌اي دولت به‌صورت ريالي انجام مي‌شود؛ بنابراین براي اينكه نرخ ارز دستخوش تصميمات مالي دولت قرار نگيرد و طي زمان وابستگي بودجه به نفت كاهش يابد، مي‌توان قاعده «تعيين سقف استفاده ريالي دولت از منابع ارزي در بودجه‌های سالانه» را مشخص كرد. اين قاعده در دوران رونق نفتي مانع استفاده دولت از درآمدهاي بادآورده نفتي مي‌شود. همچنین اگر به هر دليلي سقف مزبور تامين نشود دولت در مرحله اول با ساز و كار تخصيص و در مرحله بعد با تقديم اصلاحيه يا متمم بودجه بايد روش‌هاي تامين كسري را تعيين كند.
قاعده مالی سه: رابطه افزایش هزینه‌ها با درآمدهای غیر‌نفتی
طبق اين قاعده دولت فقط مجاز مي‌شود تا به اندازه افزايش درآمدي غيرنفتي، هزينه‌هاي خود را افزايش دهد. اين قاعده حتي مي‌تواند جزئي‌تر نيز بيان شود مثلا دولت هر سال به اندازه‌اي مجاز باشد كه هزينه‌هاي حقوق و دستمزد را افزايش دهد كه درآمدهاي مالياتي افزايش يابد.
