دکترمحمد کردبچه
مشاور رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور
با شروع اقدامات مربوط به تهيه برنامه ششم توسعه، يكي از بحث‌هاي مهم كه به آن پرداخته مي‌شود آسيب‌شناسي برنامه‌هاي گذشته است. براساس قانون برنامه و بودجه (مصوب اسفند 1351)، نظام بودجه‌ريزي ايران يك نظام «بودجه برنامه‌اي» است.
به اين‌ترتيب كه بودجه‌هاي سالانه بايد برمبناي برنامه‌هاي سالانه، برنامه‌هاي سالانه بر مبناي برنامه‌هاي پنج‌ساله و برنامه‌هاي پنج‌ساله براساس برنامه‌هاي بلندمدت تهيه شوند. اگرچه پس از تصويب قانون مزبور كشور داراي 10 برنامه مصوب بوده است، ليكن اجراي حكم فوق هيچ‌گاه به‌طور كامل به اجرا در نيامده است و بحث مغايرت بودجه‌هاي سالانه با برنامه‌هاي ميان‌مدت همواره مطرح بوده و هست. عوامل متعددي در اين امر موثر بوده‌اند كه مهم‌ترين آنها عبارتند از:
الف) مشكلات فني و ساختاري: مانند غيرقابل انعطاف بودن احكام، نبود جداول مبنا، نبود اولويت‌ها و شاخص‌هاي بخشي
ب) مشكلات ناشي از ساختار و رفتارهاي سياسي: با توجه به اينكه دوره‌هاي برنامه‌هاي پنج‌ساله با دوره‌هاي رياست‌جمهوري و با دوره‌های مجلس شوراي اسلامي منطبق نبوده است، همواره دولت‌ها يا نمايندگان ادوار مختلف مجلس نسبت به برنامه‌هاي تصويب شده ملاحظاتي داشته‌اند كه همين امر مانعي در اجراي موفقيت‌آميز برنامه‌ها به‌شمار مي‌رفته است.
براي اجراي نظام بودجه‌ريزي برمبناي عملكرد (كه قرار است مبناي تهيه بودجه‌هاي سالانه قرار گيرد)، با توجه به اينكه تحقق شاخص‌هاي عملكرد به زمان طولاني‌تر از يك‌سال نياز دارد، لازم است چارچوب‌هايي يا افق زماني بلندمدت‌تر پيش‌بيني شود. اين چارچوب‌ها بايد هماهنگ با برنامه‌هاي توسعه ميان‌مدت و بلندمدت و در جهت تحقق اهداف پيش‌بيني شده در آنها باشند.
از طرف ديگر، انعطاف‌پذير نبودن برنامه‌هاي ميان‌مدت ممكن است موانع زيادي را در اجراي بودجه‌هاي سالانه ايجاد كند. براي رفع اين مشكل در كشورهاي پيشرفته دنيا و برخي از كشورهاي در حال توسعه در سال‌هاي اخير از چارچوب‌هاي ميان‌مدت مخارج دولت استفاده شده است. دوره زماني اين چارچوب‌ها بين 2 تا 5 سال و هدف‌هاي كمي و كيفي استفاده شده در آنها منطبق و براساس هدف‌هاي پيش‌بيني شده در برنامه‌هاي توسعه آنها است.
چارچوب ميان مدت مخارج دولتي ارتباط بين تخصيص منابع بودجه مبتني بر اولويت‌های سياستي و انضباط مالي مورد نياز بودجه را برقرار مي‌سازد. مفاهيم چارچوب مذكور ارتباط نزديكي با مفاهيم بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد دارد و از طريق تخصيص بهينه منابع به برنامه‌ها و بودجه‌ريزي فراتر از افق سالانه، موجب بهبود عملكرد برنامه‌ها مي‌شود.
تهيه و اجراي يك چارچوب ميان‌مدت مخارج دولتي در يك فرآيند يكپارچه از بالا به پايين و از پايين به بالاي برنامه‌ريزي راهبردي 6 مرحله‌اي انجام مي‌گيرد كه نتيجه هر مرحله در مرحله بعدي مورد استفاده قرار مي‌گيرد.
مرحله اول
در مرحله اول چارچوب كلان اقتصادي تهيه مي‌شود. از اين چارچوب براي پيش‌بيني منابع و مصارف بودجه در دوره مورد نظر (2 يا 3 ساله) استفاده مي‌شود. فعاليت اصلي و كليدي اين مرحله تجزيه و تحليل كلان و الگوسازي است، كه در دستيابي به انضباط مالي ضروري است. داشتن چارچوبي از آنچه از نظر مالي استحكام كافي براي اتخاذ تصميم در شرايط متفاوت را داشته باشد، ضرورت دارد. به اين منظور، «مرتبط ساختن پيش‌بيني‌هاي اقتصادي با اهدف‌هاي مالي» و همچنين «الزامات ساختن و استفاده از الگوها» از اهميت ويژه‌اي برخوردار است.
حركت از برنامه‌ريزي به سوي بودجه‌ريزي غالبا با ناسازگاري‌هايي از جمله تعهدات اضافي روبه‌رو است و دليل اين ناسازگاري اين است كه در تصميمات متخذه محدوديت‌هاي منابع و هزينه‌هاي مربوطه مورد توجه قرار نمي‌گيرد. الگوها از طريق كنترل سازگاري داخلي و انجام پيش‌بيني‌هاي دقيق مي‌توانند به تشخيص مشكلات كمك كنند. همچنين الگوها مي‌توانند بده‌بستان‌هاي بين شقوق مختلف استفاده از منابع را تعيين كرده و نتايج فرضيات مربوط به روابط و اولويت‌ها را آشكار سازند. الگوسازي تفاوت نتايج حاصل از فرضيات يا اولويت‌ها را مشخص مي‌كند و نارسايي‌هاي مربوط به آمار و اطلاعات را روشن مي‌سازد.
ارزش الگوسازي در مشاركت دادن تصميم‌گيران در بررسي آمار و اطلاعات، بحث در خصوص روابط مناسب شاخص‌ها و تشخيص نيازهاي آماري است. كارگروه مسوول تهيه الگوي كلان اقتصادي و مالي بايد متشكل از متخصصان مالي، برنامه‌ريزي و آماري باشد. تجميع اين متخصصان مي‌تواند مبنايي براي يك هماهنگي نظام‌مند در آينده محسوب شود. نكته ديگر اين است كه الگوي مورد نظر در اين زمينه الگوي مناسب براي پيش‌بيني‌هاي كوتاه‌مدت تا 3سال است. بنابراين استفاده از نتايج حاصل از الگوهاي ميان‌مدت موجود براي هدف مورد نظر نمي‌تواند كارآيي داشته باشد و از نتايج آنها نبايد در بودجه‌هاي دوسالانه و سه سالانه استفاده كرد.
مرحله دوم
در مرحله دوم، سه مرحله از مراحل چهارگانه بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد به اجرا در مي‌آيد شامل: بازبيني و احصاي برنامه‌هاي اجرايي و فعاليت‌هاي دستگاه‌هاي اجرايي، تعيين شاخص‌هاي عملكرد و اهداف كمي مربوط به هريك، هزينه‌يابي برنامه‌ها و فعاليت‌ها و تعيين هزينه تمام شده كالاها و خدمات ارائه شده از سوي دستگاه‌هاي اجرايي.
مهم‌ترين عامل نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد «برنامه» است. «برنامه» مجموعه‌اي از فعاليت‌ها يا پروژه‌هاي تحت‌نظر دستگاه يا واحد اجرايي خاص است كه با استفاده از منابع موجود به دستيابي به اهداف و نتايج موردنظر كمك مي‌كند. اهداف عملياتي برنامه بايد قابل برآورد باشد. براين اساس بودجه‌ريزي و حسابداري بايد به‌نحوي انجام گيرد كه هزينه‌ها و درآمدهاي هر برنامه يا فعاليت براي تصميم‌گيران مشخص باشد. با توجه به ويژگي‌هاي ياد شده، نظام بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد مطلوب بايد داراي سه مشخصه اساسي باشد: اول، ساختار برنامه در يك چارچوب راهبردي وسيع‌تر تعريف شود. دوم، چارچوب برنامه به نحوي تعريف شود كه تصميم‌گيري و اولويت‌بندي را تسهيل كند. سوم، ساختار آن به گونه‌اي باشد كه پاسخگويي را تقويت كند.
ا
در حالي كه ساختار برنامه عامل ارتباط بودجه با اهداف راهبردي به شمار مي‌آيد، سوالي كه مطرح مي‌شود اين است كه چگونه برنامه‌ها بايد طراحي شوند كه دسترسي به اهداف با سهولت بيشتري انجام گيرد؟ براي اين منظور دو روش كلي وجود دارد: روش اول تعريف برنامه‌هاي خاص براي هر وزارتخانه يا دستگاه‌هاي اجرايي است. روش دوم تعريف يك چارچوب وسيع سياستي و تشخيص برنامه‌ها در اين چارچوب است و در واقع هر دستگاه اجرايي بخشي از برنامه كلي را به اجرا در مي‌آورد. در روش اول پاسخگويي ساده‌تر بوده و نظارت و ارزشيابي با سهولت بيشتري انجام مي‌گيرد. روش دوم نياز به نظام حسابداري در سطح پيشرفته براي تشخيص داده‌هاي مربوط به هر برنامه بدون توجه به ماخذ آن دارد.نقطه شروع مناسب در تعيين چارچوب سياستي در طراحي برنامه استفاده از طبقه‌بندي عملياتي هزينه‌هاي دولت است. مناسب‌ترين شكل اين طبقه‌بندي نظام طبقه‌بندي استاندارد پيشنهادي سازمان ملل متحد(COFOG) است. با توجه به اينكه در طبقه‌بندي عملياتي اطلاعات مربوط به دستگاه‌هاي اجرايي مجري فعاليت‌ها و برنامه‌هاي مشابه جمع مي‌شود، تصوير جامعي از هزينه‌هاي دولت در سرفصل‌هاي مختلف قابل ارائه خواهد بود، در نتيجه چارچوب مناسبي براي طراحي برنامه به دست مي‌دهد. در اين نظام طبقه‌هاي عملياتي به برنامه‌ها تفكيك مي‌شوند كه هر يك به سياست خاصي مربوط است.وقتي برنامه‌ها به طور مشترك توسط چند دستگاه اجرايي به اجرا درمي‌آيد، مسووليت نيز به همين ترتيب تقسيم مي‌شود، به‌گونه‌اي كه فعاليت‌هاي مشخص و محصولات نهايي مربوط به هر دستگاه معلوم باشد.
مرحله سوم
در این مرحله با در دست داشتن چارچوب كلان اقتصادي و نتيجه هزينه‌يابي پيشنهادي دستگاه‌هاي اجرايي، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور اقدام به تهيه يك چارچوب هزينه‌اي راهبردي مي‌کند. اين چارچوب، تجزيه و تحليل و تصميم‌گيري براي توزيع اعتبارات درون بخشي و بين بخشي را امكان‌پذير کرده ضمن اينكه مبناي تعيين سقف اعتبارات براي بودجه سال اول و سال‌هاي بعد خواهد بود. چارچوب هزينه‌اي راهبردي در واقع راهنماي مباحثي است كه در هيات دولت انجام مي‌گيرد و به اتخاذ تصميمات راهبردي در زمينه تخصيص منابع كمك مي‌كند. سياست‌هاي اتخاذ شده در اين مرحله اگر با توافق كلي صورت پذيرد موجب ارتقاي انضباط مالي خواهد شد. اين تفاهم ضروري است؛ زيرا نشان مي‌دهد در سقف‌هاي هزينه‌اي و روش‌هاي توافق شده انضباط كافي وجود دارد. چارچوب ياد شده بايد دوره زماني چارچوب ميان مدت (2 يا 3 سال) را پوشش داده و حاوي ملاحظات مهمی مانند «هدف‌ها و سياست‌هاي ناظر بر نقش دولت در اقتصاد»، «ضرورت رعايت انضباط در مديريت اقتصادي»، «هدف‌هاي مربوط به منابع و مصارف بودجه» و«روش‌هاي تعيين و تجديدنظر در چارچوب مخارج» در نظر گرفته شود.همان‌طور كه ملاحظه مي‌شود بسته‌هاي تفاهم شده هم شامل جنبه‌هاي سياستي و هم جنبه‌هاي فني است. بنابراين براي اينكه بهبود روند بودجه‌ريزي تداوم داشته باشد، تعهد مراجع سياسي و اقتصادي در اجراي آن ضرورت كامل دارد.
مرحله چهارم
مرحله چهارم مرحله حساس نظام چارچوب ميان مدت مخارج دولتي است. در اين مرحله هيات وزيران براساس نتايج مرحله سوم نسبت به تخصيص منابع بر مبناي اولويت‌ها تصميم مي‌گيرد. اين تصميم شامل تعيين سقف اعتبارات دستگاه‌هاي اجرايي در 2 تا 3 سال آينده است. به هر ميزان که اطمينان نسبت به منابع و اجراي سياست‌ها بيشتر باشد، اعتماد نسبت به سقف‌هاي پيشنهادي سال‌هاي آينده بيشتر خواهد بود. از طرف ديگر ضعيف بودن و نبود اطمينان نسبت منابع پيش‌بيني شده اعتبار چارچوب‌هاي هزينه‌اي سال‌هاي بعد را به شدت كاهش مي‌دهد. به بيان ديگر بسته مخارج سال‌هاي بعد از بودجه سال اول كه در ابتدا به صورت يك راهنما تلقي مي‌شوند، در صورت استحكام منابع پيش‌بيني شده، مبناي مطمئن‌تري براي بودجه سال‌هاي مزبور خواهد بود.بسته‌هاي مخارج دستگاهي با افق 2 تا 3 ساله مبنايي براي قابليت پيش‌بيني آنها است و به اتخاذ تصميمات مناسب براي اجراي آنها كمك مي‌كند. وجود انضباط در تعريف بسته‌هاي مخارج دستگاهي، قابليت پيش‌بيني جريانات درآمدي را افزايش مي‌دهد و از اين طريق كارآيي عملياتي افزايش مي‌يابد و انعطاف بيشتري در مديريت منابع حاصل خواهد شد. براي تعيين بسته‌هاي مخارج دستگاه‌هاي اجرايي مي‌توان ابتدا يك تصوير كلان پايدار از سقف‌هاي مخارج براي دوره مورد نظر تعيين کرد و سپس بر اساس اولويت‌ها و نتايج حاصل از مرحله 3 رقم كلان را به جزئيات تقسيم کرد. همچنين تفكيكي نيز بين مخارج قطعي (مانند جبران خدمت كاركنان) و مخارج غير قطعي بايد صورت گيرد. انجام پيش‌بيني‌هاي لازم براي مخارج اضطراري و نيز قابل پيش‌بيني نيز ضروري است. رسيدن به تفاهم در خصوص ضوابط تخصيص منابع بسيار مهم است. وجود يك مجموعه از ضوابط مورد تفاهم، راهنماي خوبي براي تخصيص منابع جديد يا اصلاح و تجديدنظر تخصيص‌هاي قبلي است و موجب ارتقاي انضباط مالي مي‌شود. بسته‌هاي مخارج دستگاه‌هاي اجرايي منعكس‌كننده سياست‌هاي فعلي و پويايي تغيير اولويت‌هاي اقتصادي، سياسي و اجتماعي دولت است. اين بسته‌ها بايد به گونه‌اي تعيين شوند كه انگيزه لازم را براي بده بستان‌ها بين برنامه‌هاي اجرايي ذيل دستگاه‌هاي اجرايي فراهم آورند. بسته مخارج هر دستگاه بايد از جامعيت كافي در خصوص دربرگيري مخارج هزينه‌اي و سرمايه اي برخوردار باشد.
مرحله پنجم
در اين مرحله، دستگاه‌هاي اجرايي بر مبناي سقف‌هاي ابلاغي در برآورد اهداف كمي و اعتبارات ذي‌ربط اوليه خود تجديدنظر لازم را به عمل مي‌آورند و نتيجه را به سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور اعلام مي‌کنند.
مرحله ششم
بودجه‌هاي دستگاه‌هاي اجرايي ارسال شده از سوي دستگاه‌هاي اجرايي در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور جمع‌بندي شده و پس از تصويب در هيات وزيران، لايحه بودجه براي تصويب به مجلس ارائه مي‌شود. همان‌طور كه در بالا اشاره شد، اجراي چارچوب ميان مدت مخارج دولتي كار نسبتا پيچيده‌اي است و نيازمند انجام اصلاحات گسترده در فرآيندهاي موجود است. موفقيت در اين زمينه به عوامل متعددي وابسته است از جمله:پذيرش و تعهد بالاترين مراجع سياسي و اقتصادي نسبت به انجام اصلاحات مورد نياز. شايد لازم باشد براي تامين منابع مورد نياز بعضي از فعاليت‌هاي يك دستگاه، بخشي از فعاليت‌هاي دستگاه يا دستگاه‌هاي ديگر حذف شود.