مسعود نیلی، دستیار ویژه رئیس‌جمهور اثر کیفیت حکمرانی بر عملکرد اقتصادی را بررسی کرد
دنیای اقتصاد نوشت: دستیار ویژه رئیس‌جمهور در امور اقتصادی، رابطه کارآمد میان اقتصاد و سیاست را تحلیل کرد. مسعود نیلی با بررسی کیفیت حکمرانی و عملکرد اقتصادی تاکید کرد: رفتارهای خانوارها و بنگاه‌ها متناسب با فضای حکمرانی متفاوت است. اگر آنها ارزیابی مساعدی از چشم‌انداز اقتصاد داشته باشند، به افزایش بهره‌وری، ورود به بخش خصوصی و پس‌انداز برای سرمایه ملی روی می‌آوردند؛ اما در صورت عدم قطعیت، تمایل برای ورود به محیط دولتی، تغییر متوالی کسب‌وکار و مصرف کالاهای بادوام افزایش می‌یابد. این اقتصاددان از دو نوع حکمرانی اقتصادمحور و سیاست‌محور سخن گفت. به گفته او، در حکمرانی اقتصادمحور، «اقتصاد» به مثابه لکوموتیو است که سوخت آن از سیاست تغذیه می‌شود و در حکمرانی سیاست‌محور، جای این دو بخش تغییر می‌کند. نتایج حکمرانی نخست، تناسب اهداف با ابزار سیاست‌گذاری، شکل‌گیری سیاست‌گذاری بر مبنای تجارت بین‌المللی و تجارب گذشته، تصحیح خطاهای سیاست‌گذاری، رفاه پایدار و شکل‌گیری چشم‌انداز بلندمدت برای آحاد اقتصادی است؛ حال آنکه در حکمرانی سیاست‌محور، عدم تناسب اهداف با ابزار، محدود شدن فضا و عدم‌یادگیری در سیاست‌گذاری، همراه با رفاه نوسانی و نبود چشم‌انداز بلندمدت به‌وجود می‌آید.
مسعود نیلی در یک کنفرانس مدیریتی، به بررسی کیفیت حکمرانی و عملکرد اقتصادی پرداخت. او با معرفی دو طیف حدی در سطوح راهبردی فضای حکمرانی، یعنی سیاست خارجی، سیاست داخلی، حمایت‌های اجتماعی و سیاست‌های اقتصادی، دو نوع حکمرانی اقتصادمحور و سیاست‌محور تعریف کرد. دستیار اقتصادی رئیس‌جمهوری، در حالت اول، لکوموتیو اقتصاد بوده و سوخت آن سیاست تعریف می‌شود؛ اما در حالت دوم، سیاست به‌عنوان لکوموتیو معرفی می‌شود و سوخت آن از اقتصاد تغذیه شده است. او در این کنفرانس، با تشریح ویژگی‌های این دو نوع حکمرانی، شکوفایی اقتصادی بنگاه و خانوار و حمایت اجتماعی با هدف بهبود ساختار انگیزشی اقتصاد را در سایه حکمرانی اقتصاد محور دانست.
کیفیت حکمرانی و عملکرد اقتصادی
دستیار ویژه رئیس‌جمهوری در امور اقتصادی طی سخنانی در سیزدهمین کنفرانس بین‌المللی مدیریت پروژه، به بررسی کیفیت حکمرانی و عملکرد اقتصادی پرداخت. او در ابتدا دو پرسش مطرح کرد که آیا بین شیوه اداره یک کشور در حوزه عمومی (حکمرانی) و عملکرد اقتصادی آن ارتباط وجود دارد؟ و آیا می‌توان از مدل‌های مختلف حکمرانی انتظار عملکرد‌های اقتصادی یکسان داشته باشیم؟ به گفته او، پاسخ سوال اول مثبت و پاسخ سوال دوم منفی است. در واقع باید این موضوع مطرح شود که چه ارتباطی بین شیوه اداره کشور و عملکرد اقتصادی وجود دارد.
رابطه کیفیت حکمرانی و عملکرد اقتصادی
نیلی در این همایش، ابتدا کیفیت حکمرانی و عملکرد اقتصادی را تبیین کرده و به ارتباط مفهوم این دو پرداخت. به گفته او، از نظر علم اقتصاد آنچه به‌عنوان عملکرد اقتصاد مطرح می‌شود این است که در سطح خرد بازیگران اصلی اقتصاد چگونه تصمیم می‌گیرند و هم فزون کردن این مجموعه تصمیمات در برآیند کل عملکرد اقتصاد چگونه است. او با بیان این موضوع که به لحاظ متدولوژی علم اقتصاد، نقطه شروع، مباحث اقتصاد کلان، رفتار در سطح خرد است، توضیح داد: در واحدهای کوچک اقتصاد اگر به خانوار و بنگاه‌ها رجوع شود، مشاهده می‌شود در مقاطعی که اقتصاد اشتغال ایجاد نکرده و خانوارها تصمیم به ورود به بازار نگرفته‌اند، در نتیجه نرخ بیکاری هم افزایش نداشته است. بر عکس، سال‌هایی نیز وجود داشته که اقتصاد اشتغال‌زایی مناسبی داشته است، اما خانوارها تصمیم به ورود به بازار کار گرفته و نرخ مشارکت افزایش یافته است، بنابراین با افزایش اشتغال‌زایی، نرخ بیکاری نیز رشد کرده است، بنابراین باید تحلیل کرد که مبانی تصمیم رفتار درون خانوارها چیست؟ این تحلیل که پس‌انداز خانوارها به چه شکل نگهداری می‌شود، می‌تواند اثر متفاوتی در اقتصاد داشته باشد، موضوعی که در بنگاه‌ها نیز صدق می‌کند. نیلی با بیان اینکه نظام‌های حکمرانی مختلف به‌دلیل ساختارهای انگیزشی متفاوت را ایجاد می‌کند، تاکید کرد: کانال انتقال عملکرد حکمرانی این است که روی انگیزه‌ها چگونه اثر می‌گذارد و انگیزه‌ها چگونه روی عملکرد اقتصاد اثرگذار خواهند بود.
دو نگاه متفاوت در سطح خرد
او در این‌خصوص به یک مثال اشاره کرد و گفت: در یک حالت اگر خانوارها این ارزیابی را داشته باشند که بنگاه‌های اقتصادی تحرک خوبی داشته و شرایط مساعدی در اقتصاد وجود دارد و می‌توان با کسب آموزش و مهارت پیشرفت کرد، در نتیجه سعی می‌کنند، در بنگاه‌های خصوصی استخدام شوند. همچنین اگر تشخیص دهند که در پس‌انداز چشم‌انداز مثبتی در شرایط اقتصاد وجود دارد و این پس‌انداز به سرمایه ملی تبدیل می‌شود و بازدهی برای خود دارد، سعی می‌کنند سرمایه خود را به سرمایه ملی تبدیل کرده و هموارسازی در مصرف داشته باشند.
نیلی چشم‌انداز متفاوت از نسخه نخست را این‌طور تعریف کرد که اگر چشم‌انداز خانوار ریسک با عدم قطعیت باشد، تمایل به استخدام در محیط دولتی داشته و به‌جای سعی در آموزش و تلاش بیشتر، سعی می‌کند از کانال‌هایی که امکان دارد، وارد دولت شود. در رفتار پس‌انداز مردم نیز در صورت وجود عدم قطعیت، افراد سعی می‌کنند دارایی خود را به دارایی شخصی تبدیل کرده و پس‌انداز خرد نیز در این شرایط نمی‌تواند ظرفیتی برای یک سرمایه‌گذاری بزرگ در کشور به‌وجود بیاورد. در این شرایط، خانوارها تلاش می‌کنند مصرف کالاهای بادوام را افزایش داده و از آن طریق انتظارات خود را از دولت تعریف کنند. این شرایط در بنگاه‌ها نیز وجود دارد که اگر بنگاهی، یک قاعده تولیدی پایدار را در مقابل خود ببیند، سعی می‌کند سعی به آموزش نیروهای خود کرده و تقاضا برای نیروهای با مهارت و آموزش‌دیده افزایش می‌یابد. همچنین در نهاده‌های تولید به سمتی حرکت می‌کند که بهروه‌وری خود را رشد دهد، اما اگر بنگاه به شرایط خوش‌بین نباشد، به شکلی برنامه‌ریزی می‌کند که در لحظه کسب‌وکار خود را تغییر داده و سرمایه‌گذار بلندمدتی در نیروی انسانی خود ندارد. در این شرایط این بنگاه سعی می‌کند از نهاده‌های ارزان‌قیمت دولت استفاده کرده و در حوزه عرضه بازار کمتر به دنبال بازار پایدار برای محصول می‌گردد، زیرا ممکن است کسب‌وکار در هر لحظه تغییر کند. دستیار ویژه رئیس‌جمهوری در امور اقتصادی با این مثال توضیح داد که این دو الگوی رفتاری متفاوت، به دلیل علائم متفاوتی است که از ناحیه سیاست‌گذاران دریافت شده و بر مدل رفتاری بازیگران اقتصاد اثرگذار است و اثری کلی بر اقتصاد خواهد داشت.
عوامل شکل‌دهنده فضای حکمرانی
استاد دانشگاه صنعتی شریف، پس از این مقدمه درخصوص رفتار سطح خرد، به بررسی عوامل شکل‌دهنده فضای حکمرانی کشور پرداخت. اوسطح حکمرانی را در دو بخش «راهبردی» و «مدیریت و سیاست‌گذاری اجرایی در حوزه‌های تخصصی» تعریف کرد. سطح نخست، سطح تکنوکراسی و بوروکراسی که مجموعه دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها و سازمان‌های اداره‌کننده کشور را تشکیل می‌دهد و سطح دیگر سطح سیاسی متشکل از مقامات سیاسی کشور که تصمیمات راهبردی کشور را اتخاذ می‌کنند. او با بیان اینکه در میان سطح راهبردی و مدیریت و سیاست‌گذاری اجرایی، محدوده‌ای به‌عنوان محدوده سیاست‌گذاری(Policy Space) تعریف می‌شود، توضیح داد: باید بررسی کرد کارشناسانی که کار اجرایی انجام می‌دهند، چه میدانی در اختیار دارند، این فضا و مقررات حاکم بر بازی را در سطح راهبردی مشخص می‌کند.
به گفته او ممکن است اهداف در سطح راهبردی که تعیین می‌شوند، با ابزارهایی که در سطح اجرایی باشند، سازگاری نداشته و تناسبی بین اهداف و ابزار وجود نداشته باشد. نیلی با بیان این موضوع که در کشور ما کمتر بحث «تئوری سیاست‌گذاری» در سطح آکادمیک مطرح شده است، گفت: در این تئوری بحث ابزار هدفمندی (Target Instrument) بحث بسیار مهمی است، اینکه چه ارتباطی بین اهداف و ابزار برقرار است. اگر اهداف در جایی باشد و ابزار در جای دیگر، لزوما اینها با یکدیگر چفت و بست نمی‌شوند و باعث می‌شود اهدافی که مدنظر بوده تحقق پیدا نکند، اما چون این دو از هم جدا هستند آن سطحی که اهداف را مشخص می‌کند شاید خیلی نتواند این را سنجش کند که چرا اهداف تحقق پیدا نمی‌کند.
لزوم شناسایی و تصحیح خطا
نکته دیگری که این اقتصاددان مطرح کرد این است که همیشه در هر فعالیتی خطایی وجود دارد، اما اصل وجود خطا اشکال ندارد، ولی مشکل، عدم تصحیح این خطا است. به گفته او، نکته کلیدی این است که چگونه بین این سه لایه سطح خرد، سطح تکنوکراسی و بوروکراسی در سازمان‌ها و سطح عالی سیاست‌گذاری بازخورد گرفته شود. بنابراین اصلی‌ترین موضوع در حکمرانی یادگیری است. اینکه سیاست‌گذار متوجه شود، بعد از چند سال این اهداف، اهدافی نیستند که در کوتاه‌مدت امکان تحقق داشته باشند و این اهداف اهدافی نیستند که بتوانند با این ابزارها تحقق پیدا کنند یا آن چیزهایی که قابل دسترسی و قابل دستیابی هستند بتوانند شناسایی و هدف‌گذاری شوند، تا اینکه بخواهند تحقق پیدا کنند. او با تاکید بر اینکه جدا از ارتباط سلسله‌مراتبی از سطح مدیریت به سطح سیاست‌گذاری اجرایی، یک ارتباط مستقیم از سطح راهبردی روی سطح خرد وجود دارد، گفت: تمام آحاد اقتصادی در هر کشور یک چشم‌انداز اقتصادی تعریف می‌کنند که این چشم‌انداز، از حاکمیت دریافت می‌شود و با چشم‌اندازی که تبلیغ می‌شود، متفاوت است.
معرفی چهار سطح در فضای حکمرانی
رئیس موسسه آموزش و پژوهش، مدیریت و برنامه‌ریزی در ادامه به عوامل شکل‌دهنده فضای حکمرانی در چهار سطح، خطوط راهبردی سیاست خارجی، خطوط راهبردی سیاست داخلی، خطوط راهبردی حمایت‌های اجتماعی و خطوط راهبردی سیاست‌های اقتصادی پرداخت. نیلی افزود: در حوزه سیاست خارجی دو رویکرد حدی می‌توان در نظر گرفت؛ یکی اینکه سیاست خارجی رسالت خود را در این ببیند که به بازار‌های بیرونی، تکنولوژی و منابع مالی دسترسی پایدار فراهم کند. گزینه دیگر این است که سیاست خارجی مستقل از اقتصاد تعریف شود و اهدافی را دنبال کند که بر اساس تحقق اهداف مشخص اقتصاد نباشد.
نیلی در حوزه سیاست داخلی نیز، یک رویکرد را مبتنی بر سیاست داخلی بر انباشت سرمایه انسانی دانست تا اصطکاک را به حداقل برساند و این امکان فراهم شود که در نتیجه گفت‌وگوی مسالمت‌آمیز عامل روان‌سازی روابط بین فکرها و نگرش‌های مختلف قرار می‌گیرد و این مسیر را می‌تواند هموار کند. او گزینه دیگر را این موضوع عنوان کرد که به جای انباشت سرمایه انسانی، تجزیه سرمایه انسانی را داشته باشیم، به بیان دیگر، قسمت‌های کوچک‌تری از جامعه نقش ایفا کنند و اختلاف‌ها و گفت‌وگو‌های غیرمسالمت‌آمیز و سایر موارد و اصطکاک در داخل باعث شود سرمایه‌ها کمتر شود.
نیلی در حوزه راهبردهای اجتماعی نیز این دو طیف حدی را اینگونه تشریح کرد که یک حالت این است که حمایت‌های اجتماعی وجود داشته و در سطح راهبردی نسبت به فقر و نسبت به توزیع درآمد باید حساسیت جدی وجود داشته باشد و از ابزارها به نحو کارآ استفاده شود. درحالی‌که رویکرد دیگر، با یک کلید واژه مطرح می‌شود که معیشت به‌عنوان یک موضوع مطرح شده و از رفاه و رشد تعریفی وجود ندارد. اینکه یک سطحی از رفاه مدنظر است که در حد معیشت قرار می‌گیرد. همچنین در حوزه اقتصاد نیز رویکرد نخست، اقتصاد دولتی، دستوری و انحصاری باشد و رویکرد دوم اقتصاد رقابتی آزاد و خصوصی است.
لکوموتیو و سوخت اقتصاد کشور
دستیار ویژه رئیس‌جمهور در اموراقتصادی آرایش این چهار مولفه را مهم دانست و گفت: باید بررسی کرد که کدام نقش مسلط را ایفا می‌کند و کدام نتیجه است. او با تاکید بر این موضوع که هر قطار، یک لکوموتیو دارد، به دو رویکرد در آرایش این چهار مولفه پرداخت. رویکرد نخست اینکه لکوموتیو خطوط راهبردی اداره یک کشور این باشد که برآیند همه اینها بهبود وضعیت مردم باشد. برآیند این سیاست‌گذاری شرایطی را ایجاد می‌کند که منجر به رشد و شکوفایی اقتصادی در سطح خانوار و بنگاه‌ها، رفع فقر، بهبود شرایط اقتصادی و حمایت‌های اجتماعی و سیاست‌های خارجه می‌شود، این نوع رویکرد، حکمرانی اقتصاد محور است. در این شرایط همه چیز در راستای بهبود شرایط اقتصادی تعریف می‌شود.
او حالت دوم را این حالت می‌داند که لکوموتیو سیاست و سوخت آن اقتصاد باشد. او حالت دوم را برای کشوری امکان‌پذیر دانست که منابع طبیعی و منابع مالی داشته باشد که آن را خرج سیاست کند. در این اقتصاد معیشتی بیش از آنکه اقتصاد مبنا باشد حمایت‌های اجتماعی برای اینکه بتواند بخش سیاسی را تغذیه کند مبنا قرار می‌گیرد که به آن حکمرانی سیاست محور نامیده می‌شود. نیلی در ادامه به شاخص‌های این دو سیاست اشاره کرد: در حکمرانی سیاست‌محور اهداف معمولا متعدد و متضاد و بدون سازگاری با ابزارها طراحی می‌شوند اما در حالت حکمرانی اقتصادمحور تناسب بین اهداف تعیین شده با ابزارهای سیاست‌گذاری وجود دارد. در حکمرانی سیاست‌محور فضای سیاست‌گذاری نمی‌تواند از روال طبیعی خود حرکت کند بنابراین وقتی مسیر طبیعی انتخاب نمی‌شود، همه به‌دنبال واژه‌ای هستند به اسم ابتکارات که با یک ابتکار مساله را حل کنند. درحالی‌که راه‌حل‌های اصلی و اصولی تعریف شده است اما چون آنها پذیرفته نمی‌شود، بیشتر برون‌رفت از مشکلات را از طریق ابتکارات و چیزهایی که در ظاهر به نظر نوآوری می‌رسد می‌دانند. درحالی‌که در حکمرانی اقتصادمحور، حل مسائل مبتنی بر تجارب گذشته در کشور، تجارب بین‌المللی و اتخاذ رویکرد عملی مبنا قرار می‌گیرد.
او افزود: در حکمرانی سیاست‌محور یادگیری شکل نمی‌گیرد در نتیجه این پدیده‌ای که ممکن است سال‌ها خطایی تکرار شده و بازهم ادامه پیدا کند، به دلیل اینکه اهداف سنجش‌پذیر نیستند باعث می‌شود خطاهای سیستماتیک استمرار داشته باشد درحالی‌که در حالت حکمرانی اقتصادمحور خطای سیستماتیک در نتیجه یادگیری برطرف می‌شود. در حالت اول رفاه نوسانی و ناپایدار و مبتنی بر مصرف منابع تجدیدناپذیر طبیعی است اما در حالت دوم مبتنی بر مازادی است که در فرآیند اقتصاد ایجاد می‌شود. در حکمرانی سیاست محور چشم‌انداز بلندمدت در آحاد اقتصادی شکل نمی‌گیرد بلکه براساس چشم‌انداز‌های روزمره انتخاب‌ها انجام می‌شود درحالی‌که در حالت دوم اینگونه نیست. او در پایان با بیان اینکه کیفیت حکمرانی حتما بر عملکرد اقتصاد تاثیرگذار است و در آن تردیدی نیست، گفت: سطح راهبردی حکمرانی، فضای سیاست‌گذاری و خروجی سیاست‌گذاری را معین و مشخص می‌کند. عملکرد اقتصادی متفاوت، متاثر از چگونگی در اولویت قرار گرفتن اجزای مختلف سطح راهبردی خواهد بود که می‌تواند یک حکمرانی اقتصادمحور باشد و یک حکمرانی سیاست‌محور باشد.