تعدادی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی در نامه‌ای به رئیس مجلس، قراردادهای جدید نفتی را متعارض با اصل 44 قانون اساسی دانستند.

احمد امیرآبادی، احمد توکلی، محمد دهقان، الیاس نادران و حسین نجابت در نامه‌ای به علی لاریجانی رئیس مجلس شورای اسلامی، بخشی از اجزای مصوبه اخیر دولت تحت عنوان "شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز" را مغایر سیاست‌های کلی و قانون اصل 44 ارزیابی کردند که متن نامه به‌شرح زیر است:

برادر ارجمند جناب آقای دکتر لاریجانی
ریاست محترم مجلس شورای اسلامی                   

سلام علیکم

در جهت کمک به اجرای اصل یکصد و سی و هشتم، به اطلاع می‌رسانیم که برخی از اجزای مصوبه شماره 104089/ت52445ه مورخ 1394.8.11 هیأت محترم دولت تحت عنوان "شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز" با سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران موضوع ابلاغیه مورخ 1385.5.12 رهبر معظم انقلاب و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 مغایرت دارد. صرف نظر از تعارضاتی که این مصوبه با مصالح ملی دارد که موضوع این نامه نیست، شرح این تغایرها چنین است:

مفاد بند "ع" ماده 1 مصوبه شرکت عملیاتی مشترک یا موافقتنامه عملیاتی مشترک: شرکت و یا هر گونه مشارکت مجاز که بر اساس قوانین جمهوری اسلامی توسط طرف دوم قرارداد در ایران "با مشارکت شرکتهای صاحب صلاحیت ایرانی" به ثبت رسیده و یا منعقد می‌گردد و تحت نظارت و یا پشتیبانی کامل فنی و مالی طرف دوم قرارداد، مسئولیت انجام کلیه عملیات توسعه و  بهره برداری از تأسیساتی که به‌موجب قرارداد برای تولید نفت و گاز و دیگر فرآورده‌های جنبی احداث می‌شوند را بر عهده می‌گیرد. تشکیل این شرکت و واگذاری اجرای قرارداد به آن رافع هیچ یک از مسئولیتهای طرف دوم قرارداد نیست.

توضیح آنکه منظور از طرف دوم قرارداد شرکت خارجی طرف قرارداد است. همچنین این شرکت عملیاتی بین پیمانکار خارجی و یک شرکت خصوصی ایرانی مشترک است و کارفرما (وزارت نفت) نقشی در آن ندارد.

مفاد بند الف ماده 11 مصوبه "از زمان شروع بهره برداری در مورد طرح‌های جدید و یا به نتیجه رسیدن تولید اضافی ناشی از عملیات پیمانکار در طرح‌های بهبود و یا افزایش ضریب بازیافت، تولید و بهره برداری از تأسیسات نیز علاوه بر توسعه، به‌نحوی که در قرارداد توافق می‌شود، توسط شرکت ایرانی عملیاتی مشترک و یا شرکت ایرانی دیگری که توسط همین شرکت تشکیل می‌شود، با حفظ مسئولیتهای طرف دوم قرارداد انجام می‌گردد".

همچنان که در این دو بند کاملاً مشخص است فعالیت استخراج نفت و گاز (بهره برداری) به شرکت‌های خصوصی ایرانی که همکار شرکت‌های خارجی هستند واگذار شده است. هرچند در حال حاضر هیچ شرکت خصوصی ایرانی که سابقه و رزومه کاری در بهره‌برداری داشته باشد وجود ندارد و واگذاری مسئولیت کلیدی تولید نفت و گاز کشور از این منظر هم نیاز به بررسی جداگانه دارد، این امر با جزء 1 بند "ج" سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران موضوع ابلاغیه سابق الذکر تغایر آشکار دارد. این جزء مقرر می‌دارد:

"واگذاری 80 درصد از سهام بنگاه‌های دولتی مشمول صدر اصل 44 به بخش‌های خصوصی شرکت‌های تعاونی سهامی عام و بنگاه‌های عمومی غیردولتی به‌شرح ذیل مجاز است:

1ـ بنگاه‌های دولتی که در زمینه‌های معادن بزرگ، صنایع بزرگ و صنایع مادر (از جمله صنایع بزرگ پایین‌دستی نفت و گاز) فعال هستند به‌استثنای شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز" تعارض حکم مصوبه دولت با این قید رهبری بی‌نیاز از بیان است.

بر همین اساس واگذاری فعالیت استخراج نفت و گاز موضوع ردیف‌های 4 و 5 گروه 3 ماده 2 قانون اصل 44 است که طبق بند ج ماده 3 این  قانون صراحتاً‌ ممنوع شده و در انحصار نظام باقی مانده است. این مفاد قانونی عبارتند از:

قانون اصل 44

فصل دوم ــ قلمرو فعالیت‌های هر یک از بخش‌های دولتی، تعاونی و خصوصی

ماده3 ــ قلمرو فعالیتهای اقتصادی دولت به‌شرح زیر تعیین می‌‌شود:

ج ــ سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیتها و بنگاههای مشمول گروه سه ماده (2) این قانون منحصراً در اختیار دولت است.

گروه سه‌ ــ فعالیتها، مؤسسات و شرکت‌های مشمول این گروه عبارتند از:

4)     شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز،

5)     معادن نفت و گاز

موافقان واگذاری عملیات بهره‌برداری به بخش خصوصی ظاهراً به مواد قانونی ذیل استناد می‌کنند:

قانون نفت

ماده 3 ــ وظایف و اختیارات وزارت نفت به‌شرح زیر است:

ب ــ امور نظارتی

7 ــ نظارت و پایش مجوزها و پروانه‌های صادره در عملیات بالادستی و پایین‌دستی نفت

پ ــ امور اجرائی

4 ــ صدور مجوز فعالیت و پروانه بهره برداری برای اشخاص واجد شرایط بخشهای غیردولتی در عملیات پایین‌دستی صنعت نفت، گاز، پتروشیمی و پالایشی با رعایت قوانین و مقررات

5 ــ صدور مجوز فعالیت و پروانه بهره‌برداری برای اشخاص حقوقی واجد صلاحیت برای اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید از کلیه میادین نفت و گاز کشور

قانون برنامه توسعه (پنجم)

ماده129 ــ وزارت نفت موظف است:

ب ــ برای فعالیت‌های اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید نفت و گاز توسط شرکت‌های تابعه وزارت نفت و شرکت‌های صاحب صلاحیت، با اتخاذ ضوابط تولید صیانتی، پروانه بهره‌برداری بدون حق مالکیت نسبت به نفت و گاز تولیدی صادر و براساس طرح مصوب، بر عملیات اکتشاف، توسعه و تولید شرکت‌های فوق‌الذکر از نظر مقدار تولید و صیانت مخزن و معیارهای سلامتی ــ ایمنی و زیست‌محیطی نظارت نماید.

به نظر می‌رسد ذکر مواردی همچون صدور پروانه عملیات بالادستی (ردیف 7 بند ب ماده 3 قانون نفت) و نیز  صدور پروانه  بهره‌برداری برای اشخاص حقوقی واجد صلاحیت برای استخراج و تولید از کلیه میادین نفت و گاز (ردیف 5 بند پ ماده 3 قانون نفت) و همچنین صدور پروانه بهره‌برداری برای فعالیت‌های استخراج و تولید نفت و گاز توسط شرکت‌های صاحب صلاحیت (بند ب ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه) و عدم ذکر کلمه (ملی) در کنار شرکت‌های صاحب صلاحیت این تصور را به‌خطا ایجاد کرده که قانون‌گذار مجوز انجام فعالیت‌های استخراج و تولید از مخازن نفت و گاز را به شرکت‌های غیرملی و بخش خصوصی داخلی و خارجی داده است. چنین برداشتی از مواد قوانین اخیرالذکر چون با سیاست‌های کلی که ادامه قانون اساسی شناخته می‌شود [مغایرت دارد]، قطعاً مردود است.

باید توجه داشت بخش مهمی از قانون وظایف و اختیارت وزارت نفت و خصوصاً ماده 3 این قانون در صدد ترسیم ساختار کلی این وزارتخانه و تفکیک وظایف ستاد و صف درون این وزارتخانه است. بخش زیادی از وظایفی که در این قانون به وزارت نفت محول شده قبل از این توسط شرکت ملی نفت انجام می‌گرفته است. در این قانون صدور مجوز انجام فعالیت‌ها در حوزه‌های بالادستی و پائین‌دستی و نظارت بر عملکرد شرکت‌های تابعه به ستاد وزارت نفت محول شده است و به همین دلیل در تفسیر این قانون باید به این امر نیز توجه کرد.

فارغ از نکات فوق، آنچه در مفاد قانونی فوق کاملاً روشن است اینست که هیچ تصریحی در این قانون مبنی بر امکان واگذاری عملیات بهره‌برداری در بخش بالادستی به بخش خصوصی وجود ندارد. این تصریح ضروری است زیرا بر اساس قوانین پس از انقلاب اسلامی، عملیات بهره برداری صرفاً توسط شرکت‌های ملی تابعه شرکت ملی نفت ایران صورت گرفته و تغییر این وضعیت نیازمند قانونی کاملاً صریح است، که اگر چنین تصریحی هم صورت می‌گرفت بی‌شک با رد شورای محترم نگهبان روبه‌رو می‌شد. از طرف دیگر در ردیف 4 بند "پ" ماده 3 قانون نفت که در مورد فعالیت در بخش پائین‌دستی است و در حالی که ممنوعیتی برای فعالیت بخش خصوصی در این بخش وجود نداشته، بازهم قانون‌گذار صدور پروانه بهره برداری برای اشخاص واجد شرایط بخش غیردولتی در عملیات پائین‌دستی را تصریح کرده است. به‌عبارت دیگر در حالی که قانونگذار برای موضوعی که حساسیت یا ممنوعیت نداشته تصریح داشته آیا می‌توان قبول کرد برای موضوعی بسیار حساس و ممنوع نیازی به تصریح نبیند؟ بر این اساس با مقایسه دو ردیف 4 و 5 بند "پ" ماده 3 قانون نفت واضح است که نمی‌توان از این قانون موافقت با واگذاری عملیات بهره برداری را استنباط کرد.

اگر به‌رغم استدلال فوق مفاد ردیف 5 بند "پ" قانون نفت را مبهم فرض کنیم برای رفع ابهام باید به قوانین بالادستی رجوع کرد. قانون اصل 44 که نسبت به قانون نفت قانون بالادستی محسوب می‌گردد و در حقیقت روش اجرای اصل 44 قانون اساسی است، در مورد فعالیت استخراج نفت و گاز کاملاً صریح و روشن حکم صادر کرده است. بر اساس این قانون صراحتاً فعالیت استخراج نفت و گاز از شمول واگذاری مستثنی شده است. با توجه به توضیحات فوق، واگذاری عملیات بهره برداری به پیمانکاران داخلی و بین المللی در مصوبه دولت مغایر قانون اساسی (سیاست‌های کلی ابلاغی رهبری) و قوانین موجود است.

چون وزارت محترم نفت قصد دارد روزهای نخست هفته آینده از این مصوبه رونمایی کند، ضروری به نظر می‌رسد اصلاح امر به دستور فوق العاده جنابعالی محتاج است.

نمایندگان امضاکننده:

احمد امیرآبادی     احمد توکلی     محمد دهقان     الیاس نادران     حسین نجابت

منبع: تسنیم