مركز پژوهش‌هاي مجلس شكست برنامه‌هاي توسعه را رمزگشايي كرد

بررسي‌ها نشان مي‌دهد، نظام اداري ايران طي يك فرآيند چندده‌ساله كه از زمان شكل‌گيري آن مي‌گذرد با آسيب‌ها و مشكلات متعددي مواجه شده است. به عقيده برخي از پژوهشگران و صاحبنظران، ساختار بروكراسي ايران وارداتي و تقليدي بوده و به لحاظ وجود تفاوت ماهوي در جامعه ميزبان (ايران) با جوامع غربي كه منشأ و خاستگاه اصلي الگوي بروكراسي بودند، آثار مثبت و سازنده الگوي مزبور آنطور كه بايد و شايد نصيب كشور ايران نشد، ولي اكثر تبعات منفي آن بر جا ماند و متاسفانه در سازمان اداري و اجرايي كشور نهادينه شد. اكنون ما با نظام اداري در كشور روبه‌رو هستيم كه گرفتار 3معضل اساسي است. يك نظام اداري فربه، معلول يك دولت متكي به نفت است. يك نظام اداري قانون‌زده، معلول يك نظام قانونگذاري ناكارآمد و يك نظام بودجه‌يي سنتي و مبتني ‌بر هزينه است و يك نظام اداري كه از ضعف در بدنه كارشناسي و مديريتي خود رنج مي‌برد معلول يك نظام آموزشي ناكارآمد و فاقد سازوكارهاي شايسته‌گزيني است.

مركز پژوهش‌هاي مجلس در گزارشي با توجه به نقش نظام اداري، موفقيت و شكست طرح‌ها و برنامه‌هاي ساير حوزه‌هاي كلان كشور را تحليل كرده است. در اين گزارش آمده است كه وضعيت نظام اداري و تلاش جهت شناسايي مسائل و مشكلات آن و در عين حال ضرورت اصلاح اين نظام موجب شده تا قانونگذاران در بسياري از مواقع، قوانيني با محوريت اصلاح و بهبود نظام اداري كشور تدوين كنند. آخرين مورد آن قانون مديريت خدمات كشوري است كه در قالب 15 فصل و 128 ماده در مهرماه 1386 به تصويب رسيد و البته هنوز دوره آزمايشي خود را سپري مي‌كند. در قوانين توسعه نيز با تاكيد بر اهميت نظام اداري و تاثيرگذاري آن بر نحوه اجراي برنامه‌هاي اصلاح و بهبود ساير نظامات، همواره در سرفصلي جداگانه احكامي پيرامون اصلاح و بهبود اين نظام تدوين شده است. توجه به مشكلات نظام اداري در قالب برنامه‌هاي توسعه و ساير قوانين مربوطه نشان از آن دارد كه مسوولان كشور آگاه به وجود مساله و مشكل در نظام اداري و بروكراسي حاكم هستند. بررسي‌ها نيز نشان مي‌دهد كه نظامداري ايران با مسائل و مشكلات متعددي مواجه است كه هر كدام از اين مشكلات تحت تاثير عوامل دروني نظام اداري يا عواملي كه از محيط بيروني و پيراموني بر آن تاثير مي‌گذارند، شكل گرفته‌اند.

ارزيابي عملكرد برنامه‌هاي توسعه در كشور نشان مي‌دهد دستگاه‌هاي اجرايي كشور آنگونه كه شايسته است، نتوانسته‌اند اهداف برنامه را محقق كنند كه اين امر بيش از اينكه ناشي از ضعف در قوانين و عدم حاكميت قانون در كشور باشد، ناشي از مشكلات ساختاري نظام اداري كشور است. هنگامي كه با يك بروكراسي ناكارآمد و فاقد ظرفيت‌هاي لازم مواجه هستيم، نبايد انتظار توسعه در ساير نظامات كشور را داشته باشيم. لذا در تدوين برنامه‌هاي توسعه، توجه به 3نكته حائز اهميت اساسي است. اول اينكه بسياري از مشكلات نظام اداري كشور در يك رابطه تعاملي و علت و معلولي با يكديگر قرار دارند. برخي از مشكلات حوزه نظام اداري به سبب گستردگي و دامنه تاثيرگذاري‌شان، خود زمينه‌ساز شكل‌گيري بسياري ديگر از آسيب‌هاي اين نظام هستند. لذا  هنگام تدوين و اجراي برنامه‌هاي اصلاح نظام اداري آنچه بايد در اولويت قرار گيرد، شناسايي و حل و فصل مسائل و مشكلات كليدي اين نظام است. با حل مشكلات اصلي و كليدي نظام اداري كشور، زمينه برطرف كردن مشكلات جزئي‌تر نيز فراهم خواهد شد. دوم آنكه بدون يك نظام اداري كارآمد نمي‌توان به اهداف توسعه‌يي رسيد چون نارسايي‌ها و آسيب‌هاي موجود در نظام اداري به عنوان بستر فعاليت ساير نظامات كشور بر عملكرد آنها تاثير مستقيم داشته و مانع جدي در مسير نيل به اهداف اين نظامات مي‌شود. سوم اينكه، نظام اداري هر كشور علاوه‌بر تاثيري كه بر ساير نظامات كشور دارد، از آنها نيز متاثر است. يك نظام اداري فربه، معلول يك دولت متكي به نفت است. يك نظام اداري قانون‌زده، معلول يك نظام قانونگذاري ناكارآمد و يك نظام بودجه‌يي سنتي و مبتني ‌بر هزينه است و يك نظام اداري كه از ضعف در بدنه كارشناسي و مديريتي خود رنج مي‌برد، معلول يك نظام آموزشي ناكارآمد و فاقد سازوكارهاي شايسته‌گزيني است.
بنابراين گام بر داشتن در مسير توسعه و پيش از آن اصلاح بخش عمومي، نيازمند يك نگاه سيستمي است كه همه عناصر آن بر هم تاثير مي‌گذارند و متاثر از محيط و عوامل بيروني هستند. بدون شك عدم توجه به ظرفيت و توانايي‌هاي نظام اداري در تدوين برنامه‌هاي توسعه، به جز بزرگ‌تر شدن دولت و افزايش هزينه‌هاي عمومي، نتيجه‌يي در بر نخواهد داشت.

با عنايت به مباحث فوق، توجه به نكات زير در تدوين برنامههاي توسعه ضروري است:

1-  توجه به ظرفيت قوانين برنامه

هر برنامه توسعه از ظرفيتهاي محدودي در ابعاد مختلف برخوردار است. در نتيجه منطقي است كه نميتوان در قالب يک برنامه توسعه پنجساله كه علاوه بر اصلاح نظام اداري بايد به اصلاح و بهبود ساير نظامات كشور هم توجه داشته باشد، تمامي معضلات نظام اداري را مطرح نموده و انتظار داشت تا همه اين معضلات در اين دوره زماني محدود، حل و فصل شوند. مضافاً آنكه مسائل و مشكلات نظام اداري كشور از دامنه بسيار وسيعي برخوردارند و طي يک روند تاريخي طولاني ايجاد شده و رشد كرده اند و حل و فصل كامل و اصولي آنها هم يک روند چندساله را ميطلبد. بر اين اساس و با توجه به آنكه انتظار ميرود يک برنامه توسعه بهصورت كاملاً عملياتي و اجرايي تدوين شود، منطقي است راهكارهايي كه ارائه ميشوند در راستاي تحقق اسناد بالادستي همچون سياستهاي كلي نظام اداري و قانون مديريت خدمات كشوري قرار داشته و كاملاً اجرايي و عملياتي تدوين شوند. مراحل اجرايي اين راهكارها نيز فازبندي شده و در قالب هر برنامه توسعه پنج ساله، اجراي يک يا چند فاز آن پيشبيني شود. به اين ترتيب با تدوين مواد قانوني واقعبينانه و عملياتي براي نظام اداري كشور در قالب برنامه توسعه، ميتوان به تحقق آنها اميدوار بود.

2- توجه به ظرفيتهاي فعلي نظام اداري و بوروكراسي كشور

نظام اداري به عنوان ابزار و موتور محركه توسعه در ساير نظامات اقتصادي، سياسي، اجتماعي، فرهنگي و ... حائز اهميت اساسي است. طبيعتاً حجم تكاليفي كه براي ساير حوزهها و نظامات بر دولت تحميل ميشود بايد متناسب با ظرفيت بوروكراسي و نظام اداري حاكم باشد. يک نظام ناكارآمد كه با مشكلات زيادي مواجه است و تحت تأثير عوامل بيروني بر اساس آنچه در گزارش به تفصيل به آن پرداخته شد قرار دارد و هر روز بر مشكلات آن افزوده ميشود، عملاً نمي تواند بهعنوان موتور محركه توسعه عمل كند. به اعتقاد اكثر كارشناسان، در حال حاضر با يك نظام اداري مواجه هستيم كه از مشكلات ساختاري كه طي حيات يكصد ساله در ايران به وجود آمده است رنج مي‌برد، لذا دولت و مجلس شوراي اسلامي در تدوين برنامه‌هاي توسعه بايد با واقع‌بيني، تكاليفي را روي دوش دستگاه‌هاي اجرايي بار كنند كه تاب و تحمل آن را داشته باشد. در غير اينصورت صرفا با مجموعه‌يي از احكام قانوني مواجه خواهيم بود كه بر حجم قوانين قبلي افزوده خواهد شد و اين احكام قانوني در موارد متعددي سبب تفاسير غلط شده و زمينه سوء‌برداشت‌هاي سليقه‌يي را فراهم خواهد كرد.

3- عدم اصلاح قوانين موضوعه در قالب برنامه هاي توسعه

قوه مجريه و قوه مقننه بايد توجه داشته باشند كه اصلاح قوانين موضوعه در قالب احكام برنامه عملاً زمينه سوءبرداشت و تفاسير مختلف و زمينه ساز نابساماني در قوانين كشور را به همراه خواهد داشت.  بنابراین نكته ديگري كه در تدوين احكام برنامه‌هاي توسعه بايد مورد توجه قرار گيرد، عدم اصلاح قوانين موضوعه در قالب احكام برنامه است. براي مثال اگر قانون مديريت خدمات كشوري به عنوان قانون مادر در زمينه نظام اداري نيازمند اصلاح است، اين اصلاح بايد در خود آن قانون صورت پذيرد. اصلاح اين قانون در قوانين برنامه توسعه علاوه بر اينكه منجر به از دست دادن انسجام و يكپارچگي قانون مديريت خدمات كشوري خواهد شد، قوانين توسعه را نيز از ماهيت اصلي خود تهي خواهد كرد و آنگاه به جاي «قانون برنامه توسعه» با «مجموعه قانون اصلاح قوانين» مواجه خواهيم بود كه قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380، قانون الحاق موادي به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1384 و قانون الحاق موادي به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1394 زاييده همين پديده است. بسياري از مشكلاتي كه در حوزه نظام پرداخت در سطح مديران عالي كشور به وجود آمده است نيز از همين موضوع نشأت مي‌گيرد.

بند الف و ح ماده50 و بند ب ماده 20 قانون برنامه پنجم توسعه كه در گزارش به تفصيل مورد بررسي قرار گرفت، عملاً زمينه را براي پرداختهاي سليقهاي و خارج از عرف در بسياري از دستگاههاي اجرايي كشور ازجمله شركتهاي دولتي، بيمه ها و بانکها با استناد به بند ح ماده50  و برخي وزارتخانه ها و نهادها و سازمانها و مؤسسات تابعه آنان با استناد به بند الف ماده 50 فراهم كرد.

4- توجه به قوانين مادر در حوزه نظام اداري كشور

بدون شک اصلاح و اجراي صحيح و كامل قانون مديريت خدمات كشوري بهعنوان قانون مادر در حوزه نظام اداري بايد مورد توجه جدي مسئولين و مديران عالي كشور قرار گيرد تا به مدد آن و استفاده از ظرفيتهاي قوانين برنامه توسعه شاهد بهبود و اصلاح در نظام اداري و ديوانسالاري كشور باشيم. در نهايت، از آنجاييكه مشكلات متعدد نظام اداري كشور در يک روند تاريخي شكل گرفته و به مرور زمان در لايههاي مختلف آن ريشه دوانده است، لذا نميتوان انتظار داشت تمامي اين مشكلات به يكباره و در يک دوره زماني پنج ساله حل و فصل شوند. مضافاً آنكه بسياري از اين مشكلات با يكديگر رابطه علت و معلولي دارند. بر اين اساس در اين مطالعه نسبت به شناسايي و اولويت بندي مؤلفه هاي  درونزا و برونزاي نظام اداري كشور اقدام شده است. در بين 11 مؤلفه درونزا، فساد اداري يكي از تأثيرگذارترين عوامل بر شكلگيري مشكلات فعلي نظام اداري كشور محسوب مي شود. از بين مؤلفه هاي برونزا نيز نظام قانوني كشور ازجمله تأثيرگذارترين مؤلفه در شكلگيري مشكلات فعلي نظام اداري است. البته نتايج نشان ميدهد كه تمامي مؤلفهها و آسيبهاي ذيل آنها نقش مهمي در نظام اداري كشور ايفا ميكنند. اما از آنجاييكه هر برنامه توسعه با محدوديتهاي متعددي در زمينه هاي مختلف برخوردار است، لذا رتبهبندي مؤلفههاي تأثيرگذار بر نظام اداري به سياستگذاران كشور كمک ميكند تا در برنامه توسعه و در قالب فصلي كه به نظام اداري اختصاص داده ميشود به موضوعات اصلي و كليدي مرتبط با اين نظام بپردازند.

بررسي لايحه برنامه ششم توسعه نشان ميدهد احكام مرتبط با نظام اداري در ماده10 اين لايحه متمركز است. علاوه بر آن دولت در سند برنامه نيز با اشاره به اهم چالشها و تنگناهاي نظام اداري كشور در قالب چند بخش كليدي نسبت به تدوين اهداف كلان، راهبردها، سياستها و اقدامات اساسي جهت حل مشكلات اين حوزه اقدام كرده است. بر اين اساس برنامه هاي اصلاح نظام اداري در سند برنامه ششم بايد از سه منظر كلي مورد بررسي قرار گيرند:

نحوه چارچوب بندي برنامههاي اصلاحي در هر بخش،

پيش بيني ميزان توفيق برنامه هاي اصلاحي در جهت حل مشكلات بخش مورد نظر،

ارائه برنامه ها و راهكارهايي كه جهت حل مشكلات مربوط به هر بخش حائز اهميت بوده و در سند برنامه مغفول مانده است.

متن کامل گزارش