نگاهي به 65 سال برنامه‌ريزي توسعه از زاويه‌اي ديگر
چرا ايران با وجود گذشت بيش از 50 سال از برنامه‌ريزي توسعه، باز هم توسعه نيافته است و در بهترين حالت درحال توسعه قلمداد مي‌شود؟ در اين مورد كارشناسان برنامه‌ريزي دلايل و توجيهات زيادي را بيان كرده‌اند اما مركز پژوهش‌هاي مجلس از زاويه‌يي ديگر به موضوع پرداخته، زاويه‌يي كه نشان مي‌دهد، نهادهاي توسعه‌يي چرا شكل نگرفته‌اند يا شكل نمي‌گيرند.
بنا بر گزارش مركز پژوهش‌ها به قلم ابوالفضل پاسبانی صومعه، تجربه تدوين 10برنامه توسعه در پيش و پس از انقلاب اسلامي و تصويب آنها در مجالس شورا و نتايجي عموما ناكافي كه از عملكرد اين برنامه‌ها حاصل شده است، هر فرد يا نهاد پژوهشي علاقه‌مند را بر آن مي‌دارد تا اين موضوع را مساله اصلي تحقيق خود بداند كه چرا هنوز خود را توسعه نيافته دانسته و اصولا با چه نوع نگرشي و با چه رويكردي مي‌توان برنامه‌هاي توسعه آتي را به سامان‌تر كرد؟ به بيان ديگر نگرش نوين به اصلي‌ترين اقتضائات برنامه توسعه آتي كشور از چه قراري باشد تا بتواند ضمن توجه به تجارب ديگران و توفيقات ملي حاصل از برنامه‌ريزي‌ها نسبت به كاستي‌ها و نواقص پيشين هوشيار و هشداردهنده بوده و حتي‌المقدور متناسب با رويكردهاي آينده‌پژوهانه مسيري استعلايي را پيش رو كشور باز كند به نوعي كه از اين طريق اميد و رفتار عقلايي در جامعه براي تحقق آرمان‌هاي انقلاب اسلامي و قانون اساسي كشور استمرار يابد.
اين گزارش حاكي است اكنون در ميانه سال 1395هجري خورشيدي و در آستانه تدوين مجدد و تصويب برنامه ششم توسعه اقتصادي اجتماعي كشور ايران هستيم. در اين شرايط و با عنايت به درس‌آموزي‌هاي صورت گرفته از تجارب برنامه‌ريزي توسعه در ايران قبل و بعد از انقلاب اسلامي لازم بود تا با نگرشي نوين به اصلي‌ترين اقتضائات لازم به سراغ تدوين، تصويب و اجراي برنامه مذكور رفت. در اين نگرش ابتدا دانستن اينكه چرا هنوز مردم ايران خواهان دستيابي به توسعه همه جانبه و بهتر شدن اوضاعشان هستند از اهميت درخور برخوردار است. اين مهم زمينه‌يي را فراهم مي‌آورد تا از تفرق امكانات مادي و معنوي كشور در سمت و سوهاي مختلف و بعضا متعارض جلوگيري شود. به علاوه با جهد بيشتر براي تدارك لوازم مورد نياز ضمن تلاش براي پاسخگويي به اين خواست بازمانده تاريخي، ريشه‌هاي شكاف ميان ملت و دولت را خشكانده و سرمايه‌هاي اجتماعي را تقويت كرد. پس از دستيابي به اين مهم در پاسخ به شبهاتي كه به صورت پراكنده در باب عدم ضرورت برنامه‌ريزي توسعه مطرح مي‌شودبايد پاسخي مستدل و مستحكم را تدارك ديد چراكه به اين ترتيب مقدمات لازم براي بسيج فراگيرتري از منابع انساني محدود كشور براي تدوين، تصويب، اجراي برنامه توسعه و نظارت بر آن فراهم مي‌شود. با تمهيد اين مقدمات واجب، چنانچه فهمي نسبتا درست و كامل از امر توسعه و برنامه‌ريزي در ميان تصميم‌گيران شكل نگيرد، مي‌تواند با وجود تمهيدات صورت گرفته، خسراني دوباره و افسوسي تكراري را در عدم دستيابي به اهداف مورد نظر ايجاد كند و بر مشكلات تاريخي توسعه ايران بيفزايد. بي‌ترديد اين فهم درست و همه جانبه، نظام تصميم‌گيري را بر آن مي‌دارد تا هم به لحاظ تئوريك به لوازم اجراي يك برنامه توسعه توجه كافي كند و هم با عنايت به شرايط معاصر ايران و جهان نسبت به اقتضائات و الزامات برنامه مورد نياز غفلت صورت نپذيرد. از سوي ديگر بصيرت‌هاي حاصل شده از رويكردهاي رقيب با رويكرد نئوكلاسيكي نظير رويكرد نهادگرايانه به اقتصاد اين اعتراف را زبانزد كرده است كه هر نوع اصلاح و اتخاذ رويه‌يي جديد براي رسيدن به توسعه در كشورهاي درحال توسعه مستلزم تمهيد مقدمات نهادي لازم است. در اين ميان نظام تدبير شايسته امور به عنوان يكي از كليدي‌ترين تنظيمات نهادي لازم كه اصلاح آن در دسترس‌تر نيز مي‌باشد، اين شايستگي را دارد كه در كانون توجهات قرار گيرد. در اين راستا طراحي مكانيسم‌هاي مورد نياز براي داشتن ارزيابي دايمي از مفاد برنامه‌هاي توسعه، قدرت يادگيري دايمي را روزافزون مي‌كند. از سوي ديگر توجه به ارتباط وثيق نظام انگيزشي همه آحاد مردم با اهداف استراتژيك اقتصاد ملي مي‌تواند مقدماتي باشد تا با درك پيچيدگي‌هاي سياست‌گذاري اقتصادي، اقتصاد ملي ايران دچار مشكلات و بيماري‌هاي تكراري و بعضا جديد نشده و اصطلاحا از چاله‌يي به چاله ديگر سقوط نكند.
اصل مقايسه‌پذيري
مركز پژوهش‌هاي مجلس با طرح پرسش به اين نكته كه براساس اصل مقايسه‌پذيري و در چارچوب مطالعات تطبيقي آن دسته از كشورهايي كه همزمان با ايران يا پس از ايران طي نيم قرن اخير حركت در مسير توسعه و پيشرفت را آغاز كردند (نظير كشورهاي كره جنوبي، سنگاپور، مالزي، تركيه، چين، برزيل و...)، اكنون وضعيتي به مراتب مناسب‌تر از ايران در شاخص‌هاي عمده توسعه يافتگي دارند، پاسخ داده است: مساله‌يي كه اين تحقيق در پي پاسخگويي به آن مي‌باشد، اين است كه چرا هنوز با وجود گذشت زمان طولاني، خواست دولت و ملت ايران در دستيابي به توسعه محقق نشده است؟ پاسخ غيرمسووليت‌پذيرانه به اين موضوع آن است كه علل و دلايل آن را فقط برونزا و خارج از اراده ملي تحليل كرد به اين معني كه بروز مسائلي نظير جنگ داخلي، كودتا، انقلاب، جنگ خارجي، بحران و تحريم‌ها را مانعي براي رسيدن به اهداف توسعه دانسته و بالعكس خواست و حمايت‌هاي كشورهاي غربي از كشورهايي نظير كره، سنگاپور، تركيه و... را باعث پيشرفت ايشان قلمداد مي‌كنند. اين نوع پاسخ كه حكايتي از نداشتن ويژگي‌هاي فرهنگي لازم براي توسعه است و نوعي فرار به سوي جلو محسوب مي‌شود حداكثر شايد به لحاظ روانشناختي ارضا كننده كساني باشد كه بدون تمهيد مقدمات فقط خواهان توسعه و پيشرفت هستند. حال آن كه به روشني در اكثر مواقع عمده‌ترين دليل عدم توسعه هر كشور مسائل درونزاي آن كشور هستند. براي مثال با توجه ويژه به رفع مشكلات دروني، پرنده توسعه و پيشرفت در برخي كشورها كه در گذشته شباهت‌هايي به ما داشته‌اند، پريدن گرفته است اما با وجود برخي دوره‌هاي تاريخي اين سرزمين حداقل در دو سه قرن اخير فضاي مناسب براي توسعه و سنت نوسازي در ايران مهيا نشده است. با اين وجود مي‌توان همصدا با گالبرايت كه بيان مي‌كرد«اين خوشبيني است كه كار پرزحمت انديشه‌ورزي و نويسندگي را تداوم مي‌بخشد» دليل تداوم خواست توسعه را كه در شعارهاي نمادين و سياست‌گذاري‌هاي جامعه ايران نيز متجلي شده‌اند، وجود نوعي خوشبيني نسبت به آينده دانست.
65 سال برنامه‌ريزي بي‌نتيجه
اين مركز در تحقيق خود آورده است: بيش از 65 سال از شروع تدوين و اجراي برنامه‌ريزي رسمي در ايران مي‌گذرد و در اين مدت 10برنامه عمراني و توسعه‌يي در فرآيند تصميم‌گيري سياسي تهيه و تصويب شده است كه ذيل سه نوع برنامه 1- عمراني(متكي بر طرح و پروژه) 2- جامع ملي(شكل سنتي و متعارف برنامه) و 3- ساختاري) شناخت چالش‌هاي اساسي فرآيند توسعه و سعي در تمهيد الزامات رفع آنها) طبقه‌بندي مي‌شوند. هر چند كه به دلايل نهادي و ساختاري اقتصاد ايران، روند تكاملي و پيشرفت مورد انتظار از اين برنامه‌ريزي‌ها مشاهده نمي‌شود اما با اين حال نشان داده مي‌شود آنچه در ايران اتفاق افتاده، نمي‌تواند شكست قطعي برنامه‌ريزي تلقي شود بلكه بيشتر اذعان به شكست برنامه‌ريزان است.
درحال حاضر ژاپني‌ها و امريكايي‌ها به عنوان دو نمونه از كشورهاي سرآمد توسعه يافته شرقي و غربي عصر فعلي كه بيش از سايرين در مظان سازه‌هاي ذهني فوق‌الذكر بوده‌اند هنوز براي تحقق آنچه محصول آينده‌پژوهي‌هاي كشورشان است، برنامه دارند. البته ترديدي نيست كه براي خود و مقتضاي شرايط‌شان تعريفي پويا از برنامه را به استخدام درآورده‌اند. بنابراين هيچ فرد و ملتي بدون برنامه نمي‌تواند رو به جلو برود و پيشرفت كند حتي اگر لكوموتيو برنامه‌يي كه كشور با آن مي‌خواهد به سوي جلو كشانده شود، واگن‌هايي داشته باشد كه دايما بر تعداد و سنگيني آنها افزوده شود يا حتي اگر موتور آن كشنده، مشكل داشته باشد يا عجالتا سوختش رو به اتمام باشد.
بنا بر گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس، بررسي قوانين اساسي كشور در دوران پس از پيروزي انقلاب اسلامي نيز نشان مي‌دهد كه نظام اقتصادي ايران نظامي متمايل به برنامه‌ريزي است. قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران (اصول چهل‌وسوم و چهل‌وچهارم) نظام اقتصادي كشور را نظامي مبتني بر برنامه‌ريزي عمومي، منظم و صحيح ترسيم كرده است. در اصول ديگري نيز وظايفي برعهده دولت قرار گرفته كه هر چند از مقولات اقتصادي نيست اما انجام موثر آنها بدون توسل به نوعي برنامه‌ريزي منظم و صحيح ممكن نيست. از جمله اين وظايف مي‌توان به توزيع منابع متناسب با نيازها و استعدادهاي مناطق(اصل چهل‌وهشتم) فراهم كردن خدمات و حمايت‌هاي تامين اجتماعي(اصل بيست ونهم)، تامين وسايل آموزش رايگان(اصل سي‌ام)، تامين مسكن متناسب با نياز (اصل سي‌ويكم) و ايجاد رفاه و رفع فقر و محروميت(اصل سوم) اشاره كرد. همچنين طبق اصل چهل‌وپنجم، معادن جزو انفال و ثروت‌هاي عمومي و در اختيار حكومت اسلامي است تا طبق مصالح عامه نسبت به آن عمل كند. به علاوه افق سند چشم‌انداز 20ساله كشور كه دستيابي به جايگاه نخست منطقه را براي ايران در سال 1404 ترسيم كرده است نيز مستلزم برنامه‌ريزي و تدوين و اجراي الگوي توسعه بومي است. اين برنامه‌ريزي مورد نظر از چنان اهميتي برخوردار است كه تنها در حيطه تصميم‌گيري دولت(قوه مجريه) نبوده و در تهيه و تنظيم و اجراي آن نه تنها قواي سه گانه بلكه مردم نيز از طريق شوراها مشاركت مي‌كنند البته علاوه بر قانوني بودن برنامه‌ريزي، خود برنامه‌هاي توسعه نيز بايد در راستاي قانون اساسي تهيه و اجرا شوند. پر واضح است كه تعريف مجموعه‌يي از شاخص‌ها مي‌تواند به گونه‌يي روش‌مند امكان بررسي سازگاري برنامه‌ها با قانون اساسي و اسناد فرادستي را فراهم كند همچنين لازم به توجه است كه با وجود فردگرايي روش شناختي كه هم راستايي اساسي ميان منافع فرد و جمع و هم راستايي ميان اقتضائات كوتاه‌مدت و بلندمدت را پيش‌فرض مي‌داند عملا در موارد قابل توجهي اين در يك راستا بودن وجود ندارد بنابراين براي ايجاد و تقويت هماهنگي‌هاي ذكر شده مي‌توان و بايد اقدام به برنامه‌ريزي كرد.
اين مركز با اشاره به اين نكته كه البته در عمل برنامه برنامه‌ريزان با اشكالاتي مواجه بوده است، دلايل اين اشكال را اينگونه بررسي كرده است: براي نمونه عموما جزيي‌نگري، بخشي‌نگري و نگاه محلي به جاي رويكردهاي فرامنطقه‌يي و ملي بر برنامه‌ها حاكم بوده است. حال آنكه اصولا ضرورت برنامه‌ريزي درست، فرآيند حركت به سمت توسعه‌يي است كه داراي وجوه متعدد و به هم پيوسته است بنابراين نمي‌تواند با رويكرد جزيي‌نگر و محدود به سرانجام مطلوب برسد. همچنين از تجربه تاريخي حاصل از برنامه‌ريزي در ايران برمي‌آيد كه عموما راهبردها و سياست‌هاي اتخاذ شده بدون تامل كارشناسي كافي و دقيق بوده و لاجرم اغلب هم كم فايده و بعضا بي‌فايده بوده يا به ضد خود تبديل شده‌اند. به اين ترتيب هم منابع محدود طي تخصيص‌هاي غيربهينه هدر رفته‌اند و هم رتبه بين‌المللي كشور و زمان از دست رفته و هم مشروعيت سيستم با چالش مواجه شده است بنابراين وقتي سخن از ضرورت برنامه‌ريزي توسعه به ميان مي‌آيد، مراد برنامه‌ريزي درست و مستظهر به توان كارشناسي و تجارب تاريخي است.
اجماع، ضرورت برنامه‌ريزي توسعه
محققان اين بازوي پژوهشي مجلس در ادامه گزارش خود آورده‌اند كه اگر «توسعه يافتن» بخواهد به صورت يك جريان به جلو برود بايد اجماعي بين‌الاذهاني و اتفاق نظر وجود داشته باشد. در اين زمينه (ضعف اجماع بين‌الاذهاني) مشكلاتي جدي وجود دارد. يكي از مهم‌ترين دلايل نبود چنين مشخصه‌يي را مي‌توان در فراهم نبودن زمينه‌هاي لازم براي تضارب آرا و امكان و جرات نقد علني دانست. به علاوه اين فكر بايد گسترش يابد كه براي دستيابي به اين امر ابتدا لازم است تا مسائل مربوط به هماهنگي را به نفع پذيرش وجود ديگران و تقويت صلح و آشتي در درون و بيرون از مرزها حل كرد و شكاف ملت - دولت را حتي‌المقدور تقليل داده و به مرور از بين برد. همچنين از سوي ديگر مي‌دانيم كه علي‌الاصول برنامه‌ريزي خوب، برآمده از مقدماتي نظير وجود دولت‌هاي يكپارچه است زيرا حكومت‌ها هر چه يكپارچه‌تر داراي اولويت‌بندي باثبات و با اهداف ملي مي‌باشند. اما در جوامعي كه جوهره دولت‌ها بيشتر از جنس نفوذهاي ناهمگن است، برنامه‌ريزي مي‌تواند فاقد معني و فقط هزينه‌بر تلقي شود.
همانطور كه پيش‌تر گفته شد، تشخيص اولويت‌ها و اتقان برنامه‌ها فقط از طريق اجماع‌سازي هر چه حداكثري‌تر، ممكن و مطلوب است بنابراين بايد توجه داشت كه حقيقتا چه كسي مشخص مي‌كند چه چيزي در برنامه‌هاي توسعه از اهميت برخوردار است؟ به بيان ديگر نظام تصميم‌گيري كشورها اهداف برنامه را از كجا مي‌گيرند؟ بنابراين اينكه چه كس يا كساني مي‌گويند«چه چيز در اولويت باشد» از اهميت راهبردي برخوردار است. عمده‌ترين و كم هزينه‌ترين روشي كه در جوامع توسعه يافته مورد استفاده قرار مي‌گيرد، نظرسنجي از طريق انواع رفراندوم است. نظر به اينكه ايجاد اجماع فرآيندي طولاني و هزينه‌بر است به اكثريت‌هاي مطلق يا حتي نسبي اكتفا مي‌شود. ترديدي نيست كه هزينه اين نوع روش‌ها از طريق جلوگيري از ضرر ساير روش‌هاي يكه‌سالارانه تامين مي‌شود. تشخيص اولويت اولويت‌ها در موضوعات پيچيده نيز از طريق نظرخواهي از نخبه‌هاي نخبگان و البته به خاطر پويايي‌هاي اجتماعي و علمي به صورت ادواري مي‌باشد.
به علاوه طي تجارب گرانقيمت مشخص شده كه ابزارهاي لازم براي تدوين، كنترل و هدايت موثر برنامه‌هاي توسعه از مركز كشورها و به وسيله مركزنشينان وجود ندارد. در اين ارتباط نگاهي به بيان مك لئود، كه خود از جمله كارشناسان خارجي فعال در نظام برنامه‌ريزي كشور به شمار مي‌رفت خالي از لطف نيست. وي دو ويژگي خاص كاركنان ايراني سازمان برنامه كه نشان‌دهنده شكاف عميق ميان برنامه‌ريزان و جامعه است را ذكر مي‌كند. اول اينكه عملا تمام تحصيلات عالي خود را در خارج از كشور گذرانده‌اند(عمدتا در امريكا) و دوم، تعلق داشتن به خانواده‌هاي مرفه در ايران. به اين ترتيب است كه برنامه به هر حال از منشأ ملي نمي‌جوشيده و مانند يك عضو پيوندي بوده است. به بيان ديگر برنامه از خارج مي‌آمد و مردم تماشاگر و حاشيه‌نشين بودند با اين وجود راهكارهاي فراواني شكل گرفته تا بدون هر نوع واهمه‌يي، برنامه‌ريزي‌هاي توسعه ملي با مشاركت اجزاي واحد ملي و اصطلاحا پيرامونيان سامان يابد. به علاوه همچنان كه قانون اساسي نيز متذكر شده در سطوح منطقه‌يي، محلي نيز با اتخاذ رويكردهاي مشاركت محور بسياري از امور مي‌تواند واگذار شود. بنابراين سازمان برنامه‌ريزي و مديريت بايد بپذيرد كه براي كمك به ايجاد اجماع، دبيرخانه تهيه برنامه باشد و نه تهيه‌كننده برنامه. به طور نمونه اگر سازمان برنامه‌ريزي كشور بخواهد مطالعات فضايي بخشي را در خود متمركز كند، سند آمايش سرزمين به لحاظ فني غيركارشناسي و به لحاظ مشاركتي ضعيف خواهد بود. همچنين دليل عمده ديگري كه نشان مي‌دهد ابزارهاي لازم براي كنترل و هدايت موثر برنامه‌هاي توسعه به وسيله مركزنشينان و بدون ايجاد اجماع ملي وجود ندارند، نگاهي به عملكرد است. در چارچوب علوم شناختي نگاهي به عملكردها مي‌تواند به لحاظ شناختي، بينش و ذهنيت استبدادزده مركزنشيني و نسخه‌پيچي براي واحد ملي را تصحيح كند. براي نمونه اقتصاد ايران نيازمند رشد شتابان، پايدار و اشتغالزا قلمداد شده است به طوري كه اگر رشد پايدار در اقتصاد كشور ايجاد شود آنگاه مي‌توان به ايجاد شغل در اقتصاد اميدوار بود.
نهادهاي ايجاد توسعه
جمع‌بندي مركز پژوهش‌ها درخصوص عدم توسعه ايران حاكي است: از آنجا كه رشد در كوتاه‌مدت و ميان‌مدت، تضمين‌كننده توفيق در بلندمدت نيست پس اصلاحات اوليه در اقتصاد ايران بايد از طريق تلاش‌هاي معطوف به تقويت پيشن‌نيازهاي نهادي دنبال شود. به بيان ديگر عامل اصلي در شكوفايي بلندمدت، پديد آوردن نهادهايي است كه پويايي توليدي را حفظ كرده و نظام اقتصادي را در برابر تكانه‌هاي بيروني، ترميم‌پذير كند. اما پرسش مهم اين است كه كدام نوع نهادها مهم هستند و چرا؟ جدول بالا نوعي سنخ‌شناسي از نهادهاي قوام‌دهنده به بازار را معرفي كرده و هر يك از انواع نهادها را با يك نياز خاص مربوط مي‌كند. اكنون ديگر روشن است كه بازارها به خودي خود ايجاد، تنظيم و توجيه و تثبيت نمي‌شوند و صرف وجود مبادلات بازار به معناي پيش‌فرض حقوق مالكيت و انواع ضمانت اجراي قراردادها نيست. زيرا مشكل اصلي آن است كه اگر دستگاه سياسي به اندازه كافي قدرتمند باشد تا حقوق مالكيت را برقرار كرده و اجراي قراردادها را تضمين كند همچنين آنقدر قدرتمند هست كه همان قواعد را براي حفظ منافع خود زير پا بگذارد، حال آنكه نهادهاي شايسته وظيفه دارند تا موازنه بين بي‌نظمي و استبداد را برقرار كنند.
به اين ترتيب با اصلاح نظام تدبير يعني پاسخگويي به نيازهاي مردم، بهبود در اوضاع اقتصادي و تقويت احترام بين‌المللي ايشان و تامين امنيت حل مي‌شود. يعني با تحقق هدف افزايش كارآمدي نظام تدبير، همه انواع سرمايه‌هاي كشور رو به فزوني مي‌گذارد. در اين نگاه جديد، نظير پزشكان كه براي سلامتي انسان، علايم و معيارهايي دارند، مهم‌ترين معيار توسعه يافتگي، پيشرفت، سالم‌سازي و نظام تدبير شايسته اين است كه خالص مهاجرت صفر شود همچنين در سايه توجه بيشتر نظام تدبير امور به ابعاد غيرنظامي امنيت زندگي امني براي ساكنان ايران نويد داده مي‌شود. به طور كلي نتيجه حاصل از اين تحقيق گوياي آن است كه دليل اصلي عدم تحقق خواست تاريخي دولت و ملت ايران در دستيابي به توسعه، سوءفهم از آن و بي‌توجهي به الزامات تحققش است.
منبع: تعادل
متن کامل گزارش مرکز پژوهشهای مجلس