تجربه كره جنوبي در مقررات‌زدايي
روزنامه دنياي اقتصاد- 18 فروردين 1395-نوشت: مرکز پژوهش هاي مجلس در گزارشي با ارائه 8 پيشنهاد براي کاهش بار مقررات، به معماي مقررات گذاري در عصر مقررات زدايي با بررسي تجربه کره جنوبي پاسخ داد. کره جنوبي طي نزديک به سه دهه (1960 تا 1990) با طراحي مجموعه منسجمي از مقررات صنعتي و تجاري، توانست استراتژي صنعتي شدن را با موفقيت اجرا کند. در اين گزارش بر اين نکته تاکيد شده که با آموختن از مهم ترين تجربيات کشورهايي مانند کره جنوبي، بايد نظام مقررات گذاري در کشور را با دو هدف تقويت انسجام ميان مقررات و تمرکز بر جهت گيري توسعه گرايانه اين مقررات (و بالطبع، حذف مقررات مانع توسعه) مورد بازنگري قرار داد. اتخاذ رويکرد يکپارچه براي اصلاح مقررات و تبديل قوانين و مقررات پراکنده به يک نظام هماهنگ، از جمله پيشنهادهاي مطرح شده در اين گزارش است.
گروه صنعت و معدن: بازوي پژوهشي مجلس در سلسله گزارش هاي بررسي روند توسعه صنعتي در کشور کره جنوبي و مقايسه آن با ايران، به معماي مقررات گذاري توسعه گرا در عصر مقررات زدايي پاسخ داده و 8 پيشنهاد را براي کاهش بار مقررات ارائه کرده است. با حرکت دولت براي رفع مناقشه هسته اي، شرکت هاي بسياري آماده ورود به بازار ايران هستند؛ مي توان از اين خبر خوشحال بود اما پيش از استقبال از چنين امري، تامل در چگونگي مديريت اقتصاد ايران در شرايط جديد، اقدامي حياتي است. معاونت پژوهش هاي اقتصادي مرکز پژوهش هاي مجلس تجربه نظام مقررات گذاري توسعه گرا در کره جنوبي و درس هايي که براي ايران خواهد داشت را در گزارشي بررسي کرده است. براساس اين گزارش در ميان همه کشورهاي تازه صنعتي شده، کره جنوبي يکي از مهم ترين کشورهايي است که طي نزديک به سه دهه (1960 تا 1990) با طراحي مجموعه منسجمي از مقررات صنعتي و تجاري توانست استراتژي صنعتي شدن از طريق توسعه صادرات را با موفقيت اجرا کند. بررسي ها نشان مي دهد که مقررات گذاري توسعه گرا در کره جنوبي داراي دو مرحله مقررات گذاري سخت براي جهش اقتصادي (1993- 1962) و مقررات گذاري نرم براي تقويت رقابت اقتصادي (1993- تاکنون) بوده است. در مرحله اول، تاکيد اصلي نظام مقررات گذاري بر مقررات منع کننده و مقررات تجويزي بود. هرچند در مرحله دوم از آنچه بار مقررات گذاري ناميده مي شود، کاسته شد اما دولت کره جنوبي پس از نزديک به يک دهه آزمون و خطا (2002-1993) و افتادن در تله مقررات زدايي، نظام مقررات گذاري توسعه گرا را با برخي تعديلات و اهميت دادن به بعد آزادسازي حفظ کرد. در اين مرحله نظام مقررات گذاري توسعه گرا شامل ترکيبي از مقررات منع کننده، مقررات تجويزي و آزادسازي بوده است. ظرفيت نهادي دولت برقراري اين ترکيب موثر از مقررات گذاري را در هر دو مرحله ممکن کرد. بدين معنا، ظرفيت نهادي دولت کره جنوبي، استقرار و استمرار نظام مقررات گذاري توسعه گرا را تضمين کرده است.
نظام مقررات گذاري؛ آري يا نه؟
حال سوال اين است که آيا در دنياي در حال جهاني شدن، در حالي که کشور ما نيازمند پيوستن به سازمان هاي مدافع اين الگو همچون سازمان تجارت جهاني است، مي توان از نظام مقررات گذاري توسعه گرا دفاع کرد؟ براساس اين گزارش، در يک نگاه که نگاه غالب نيز هست، پاسخ منفي است. مخالفت با سياست صنعتي و بالطبع مخالفت با تاسيس نظام مقررات گذاري توسعه گرا که به معناي مديريت سياست هاي پولي، مالي و تجاري، برقراري تسهيلات و وضع تعرفه هاي گمرکي است، پايه اصلي بسياري از شروطي است که نهادهاي بين المللي وام دهنده (مانند صندوق بين المللي پول) و سازمان هاي فعال در حوزه تجارت (مانند سازمان تجارت جهاني) براي کشورها قائل مي شوند. استدلال آنها اين است که با آزادسازي اقتصاد از بار قوانين و مقررات، فساد کاهش يافته و توسعه اقتصادي ممکن مي شود. به رغم اين موج گريز از مقررات گذاري، مقررات گذاري در اغلب کشورهاي توسعه يافته نيز امري پذيرفته شده است. برخي تحقيقات نشان مي دهد که در سطح جهاني، گرايش به مقررات گذاري دولتي در حوزه هاي مهم براي اقتصاد ملي و مقررات گذاري براي تداوم رشد اقتصادي همزمان با گرايش به خصوصي سازي افزايش يافته است. به نظر آنها، در برخي از کشورهاي پيشرفته، دامنه گسترش خصوصي سازي همزمان با تاسيس سازمان هايي براي تدوين و اجراي مقررات و گسترش دامنه مقررات گذاري دولتي براي تقويت رشد اقتصادي، بسيار فراتر از ادعاهايي است که در مورد خصوصي سازي همه جانبه مطرح مي شود. تجربه نظام مقررات گذاري توسعه گراي کره جنوبي نشان مي دهد که استقرار نظام مقررات گذاري يا جهت گيري توسعه گرايانه بيش از آنکه به معناي افزايش ميزان مقررات گذاري باشد، به معناي وجود مجموعه اي نظام مند از مقررات با هدف تداوم رشد اقتصادي در کنار پاسخگويي سريع به تحولات اقتصادي است. نظام مقررات گذاري توسعه گرا (حداقل در تجربه کره جنوبي) نظامي استوار بر همکاري دولت و صنايع پيشرو و متکي به بخش هاي مولد جامعه بود.
اين نظام پيچيده، در همکاري ميان دولت و بخش هاي مولد جامعه (که در برخي مواقع، با تنش هاي مستمر نيز همراه بوده است)، دستور کار توسعه اقتصادي را مشخص و به مرحله اجرا درمي آوردند. با اين حال، نظام مقررات گذاري دولتي را نبايد نوشداروي همه دردها دانست. اجراي کارآمد نظام مقررات گذاري توسعه گرا مستلزم دشواري هاي بسياري است؛ به ويژه اينکه تجربه مقررات گذاري در کشور ما چندان کارساز نبوده است. نتايج اين گزارش نشان داد که فوايد اين نظام بيشتر از مضراتي است که مي توان براي آن تصور کرد. شايد دانش بومي، يادگيري از ديگران و نوآوري هاي نهادي بتواند مسير ناهموار پيش رو را کم هزينه تر کند. علاوه بر اين، مقررات زدايي هرگز به معناي رهايي از فساد نبوده است. تجربه خصوصي سازي و آزادسازي اقتصاد کشورهاي تازه استقلال يافته (به ويژه روسيه و ساير کشورهايي که پس از فروپاشي شوروي سابق تشکيل شدند) نشان مي دهد که در اغلب اين کشورها، مقررات زدايي به تشديد فساد انجاميده است. با اين حال، فرض کنيد که استدلال پيش گفته درست باشد و استقرار نظام مقررات گذاري توسعه گرا، هم خارج از جريان فکري مسلط بر نهادهاي بين المللي باشد و هم مخاطرات زيادي به همراه بياورد. آيا بايد از تاسيس نظام مقررات گذاري توسعه منصرف شد و ايده تحقق توسعه ملي با کمک نهادهاي دولتي را به کناري نهاد؟ چه به لحاظ استمرار خواست توسعه در يک سده اخير و چه به لحاظ کمکي که توسعه به استمرار نظام سياسي و ثبات کشور مي کند، افتادن به دام چنين الگوهاي به اصطلاح جهاني، پيامدهاي ناگواري براي آينده اقتصاد ايران خواهد داشت.
از اين رو، با توجه به موقعيت کنوني کشور از منظر اقتصادي، به نظر مي رسد بهتر است به جاي تاکيد بر مفهوم بار مقررات و مفاهيم متناظر با آن، از جمله مقررات دست و پاگير و حجيم و متورم، از مفهوم ناتوسعه گرا بودن مقررات استفاده کرد. اصلاح مقررات ناتوسعه گرا و تصويب يا تقويت مقررات توسعه گرا، اقدام ضروري براي ايجاد يک نظام مقررات گذاري توسعه گرا است. براساس اين گزارش، معماي وضعيت کنوني ايران دقيقا به دليل ناهمگوني بين مرحله اي است که کشور ما در آن قرار دارد و عصري است که ما در آن زندگي مي کنيم. کره جنوبي زماني نظام مقررات گذاري توسعه گرا را تاسيس کرد که عصر دولت هاي توسعه گرا بود. هنوز نظام تجارت جهاني متکي بر قواعد تجارت آزاد به محکمي امروز نبود. يکي از درس هاي کره جنوبي براي ايران، استمرار در مقررات گذاري توسعه گرا با وجود مخالفت ها است. بي شک، ايران براي اجرايي کردن سياست هاي توسعه گرا، با مشکلاتي بسيار بيشتر از مشکلاتي مواجه است که کره جنوبي براي مدت بيش از پنج دهه با آن مواجه بود. با اين حال، مي توان از تجربه مقررات گذاري توسعه کره جنوبي درس هايي آموخت. دانش بومي ما نيز مي تواند با اين تجربه (و ساير تجربه ها) به شکلي فعالانه مواجه شود. دانش بومي همراه با استفاده گزينشي از تجربيات ديگران، امکان هايي هستند براي کشوري که در معرض امواج متعارض قرار گرفته است. نظام مقررات گذاري توسعه گرا در کره جنوبي، در شرايط مساعد جهاني استقرار يافت. بي شک اين بزنگاه تاريخي براي کشور ما قابل تکرار نيست، اما مي توان از مزيت عقب ماندگي مقررات گذاري کشور استفاده کرد و با آموختن از مهم ترين تجربيات کشورهايي مانند کره جنوبي، نظام مقررات گذاري در کشور را با دو هدف تقويت انسجام ميان مقررات و تمرکز بر جهت گيري توسعه گرايانه اين مقررات (و بالطبع، حذف مقررات مانع توسعه) مورد بازنگري قرار داد. چنانچه حل مناقشه هسته اي با تقويت کمربند مقررات گذاري توسعه گرا همراه شود، مي توان اميدوار بود که اقتصاد کشور مرحله جديد تحول ملي را آغاز خواهد کرد.
براساس اين گزارش، کره جنوبي يکي از نمونه هاي موفق در اقتصادهاي نوظهور محسوب مي شود. اين کشور به پشتوانه برخورداري از قوانين و مقررات و به طور کلي، نظام مقررات گذاري توسعه گرا تبديل به يکي از قطب هاي صنعتي جهان شده است. نظام مقررات گذاري اين کشور، مجموعه اي دقيق، شفاف و موثر از مقرراتي بود که با هدف تسريع در توسعه اقتصادي طراحي و به مرحله اجرا درآمد. اين نظام، داراي سه بعد اصلي منع کننده، تجويزي و آزادسازي بود که بسته به مرحله توسعه اقتصادي کشور و شرايط متحول اقتصاد جهاني، ترکيب متفاوتي از اين سه بعد برقرار مي شد. در واقع مرحله توسعه کشور مشخص مي کرد که کدام ترکيب بايد غلبه داشته باشد.
درس هايي که مي توان آموخت
درس گرفتن از تجربه کره جنوبي به معناي تطبيق کامل آن با وضعيت ايران نيست. کره جنوبي نيز خود هرگز تجربيات ديگر کشورها (به ويژه ژاپن) را به طور کامل در کشور خود پياده نکرد. بخش هايي از تجربيات ساير کشورها، با نيازهاي جامعه کره جنوبي انطباق نداشت. راهکار کره جنوبي اين بود که بايد از تجربه هاي ديگران صرفا به ميزاني که قابل انطباق با شرايط کشور باشد، درس آموخت. در ادامه اين گزارش درس هايي که از تجربه کره جنوبي به تفکيک مي توان آموخت آمده است:
1- ضرورت اجماع نظر درخصوص مرحله کنوني توسعه کشور: تجربه مقررات گذاري توسعه گرا در کره جنوبي نشان داد پاسخ به اين سوال که بايد از کدام ترکيب از اجزاي سه گانه نظام مقررات گذاري توسعه گرا استفاده شود، بستگي به مرحله کنوني توسعه کشور دارد. هر چند در مورد اينکه ما در کدام مرحله کنوني توسعه هستيم، اختلاف نظر وجود دارد، اما در مجموع مي توان با فراهم کردن چارچوب هاي لازم براي هم انديشي به اجماع نظر کلي رسيد.
2- بسترسازي قانوني براي استقرار ترکيب مناسب نظام مقررات گذاري توسعه گرا: استقرار يکي از ترکيب هاي نظام مقررات گذاري توسعه گرا، امري دشوار و زمان بر است؛ به ويژه اگر اين تغييرات نيازمند مداخله مقامات در سطوح ملي يا تغيير قوانين پايه اي باشد. چنين تغييراتي نيازمند بده بستان هاي متعدد و البته پيچيده سياسي است. بهبود مقررات گذاري توسعه گرا در ايران امري سياسي با پيامدهاي اقتصادي است و نيازمند تعامل نظام مند قواي سه گانه و ساير سازمان هاي سياست گذار کشور است.
3- اتخاذ رويکرد يکپارچه براي اصلاح مقررات: دولت ها براي اصلاح مقررات گذاري نيازمند رويکردي يکپارچه و جامع هستند تا در نهايت، تغييرات مقررات گذاري بتواند هدف مورد نظر را تامين کند. تجربه کره جنوبي نشان داد که تابع هدف دولت بايد يکسان باشد. اين به معناي استقرار دولتي است که تمام نهادهاي آن براي تحقق يک هدف ملي، بسيج مي شوند. نظام مقررات گذاري مناسب براي هر کشور، نظامي پيچيده است و ارتباط و سازگاري ميان اجزاي مختلف آن و حرکت در مسير واحد توسعه، مسائلي بومي محسوب مي شوند.
4- شيب دار کردن رقابت به نفع صنايع داخلي: با توجه به فشارهاي داخلي و خارجي براي آزادسازي تجارت (به ويژه تجارت خارجي)، مقررات گذاري در اين حوزه داراي اولويت زماني است. تجربه کره جنوبي نشان داد که توسعه بدون غلبه بخش صادرات (صادرات صنعتي)، نمي تواند آينده اقتصاد کشور را تضمين کند. براي تحقق اين هدف، حمايت از صنايع داخلي در اولويت خواهد بود. در اين ميان، مجلس شوراي اسلامي حداقل از يک نظر، مي توان زمين رقابت صنايع ايران (به ويژه صنايع اولويت دار و پيشرو) با رقباي خارجي را به نفع صنايع داخلي شيب دار کند. اگر چه اين شيب دار کردن مي تواند رفتارهاي رانت جويانه را تقويت کند و دسته اي از کسب و کارها را به طمع رسيدن به رانت به فعاليت هاي سوداگرايانه بکشاند، اما با شيب دار کردن زمين رقابت به نفع فعاليت هاي توسعه گرايانه، فعاليت هاي سوداگرايانه نيز از طريق مجموعه تمهيدات در زمينه مبارزه با فساد قابل کنترل خواهند بود. در شرايطي که صنايع توليدي داخلي گرفتار فناوري هاي قديمي، مهارت پايين نيروي کار و ضعف شديد سازماني هستند، ترس از رفتارهاي رانت جويانه، افتادن به دام مقررات زدايي افراطي و فاقد ارزيابي هاي دقيق را توجيه نمي کند. تجربه نشان داده باز کردن کمربندهاي مقرراتي، در بهترين حالت، صنايع داخلي را به انجام کارهايي وا مي دارد که در آن پيش از آزاد شدن اقتصاد مهارت داشته اند. اين رقابت نابهنگام صنايع داخلي با همتايان خارجي شان، نتيجه اي جز رفاه کوتاه مدت مصرف کنندگان، ورشکستگي ميان مدت توليدکنندگان و فروپاشي بلندمدت اقتصاد نخواهد داشت. چنانچه گلوگاه هاي اصلي و مشکلات محوري در حمايت از صنايع پيشرو داخلي شناسايي شوند، تغييرات مورد نظر مي تواند تاثيري جدي بر رونق بخشي به اقتصاد ملي و بهبود شاخص هاي توسعه در کشور داشته باشد. از آنجا که بسياري از قوانين موجود، بر يکديگر تاثير گذاشته و از يکديگر تاثير مي پذيرند، اصلاح مقررات گذاري توسعه گرا با تاکيد بر حمايت از صنايع پيشرو داخلي، تاثير تصاعدي و هم افزا در ساير بخش هاي اقتصادي خواهد داشت؛ هر چند وقوع اين نتايج زمانبر خواهد بود.
5- تقويت نظام مقررات گذاري توسعه گرا بدون ترس از تشديد فساد: استدلال نهادهاي اقتصادي بين المللي اين است که با افزايش بار مقررات، تمايل افراد به انتخاب رشوه دهي و در کل، فساد افزايش پيدا مي کند. از اين رو، توصيه مي شود که دولت با کاهش بار مقررات و در نتيجه کاهش فساد، رشد اقتصادي را افزايش دهد. مي توان با اين قبيل توصيه ها تا آنجا همراهي کرد که به کاهش مقررات اضافي و زايد منجر شود؛ اما بايد توجه داشت که مقررات زدايي به معناي کاهش کمي مقررات موجود (حتي آن دسته از مقرراتي که مشوق سرمايه گذاري داخلي و توسعه صادرات کالاهاي داخلي هستند) مي تواند به افزايش فساد نيز بينجامد. تجربه مقررات زدايي بي ضابطه در بسياري از کشورهاي در حال توسعه نيز نشان مي دهد که فساد در اين کشورها به جاي کاهش، افزايش يافته است. دست کشيدن از مقررات گذاري توسعه گرا به دليل به ظاهر موجه ترس از گسترش فساد، نه تنها فساد را مهار نمي کند؛ بلکه رشد و توسعه اقتصادي کشور را به مخاطره خواهد انداخت.
6- وضع قوانين شفاف: ويژگي مهم مقررات به معناي دقيق کلمه مشخص و شفاف بودن است؛ به طوري که براي فهم آن نياز به تفسير نباشد. مقرراتي که در طول دهه هاي مختلف توسط حکومت و مجلس ملي کره جنوبي تدوين و اجرا شدند، داراي هدفي روشن و ماهيتي شفاف بودند به شکلي که مديران کسب و کارها در هر کدام از مراحل توسعه و در مواجهه با هر ترکيب از نظام مقررات گذاري، دچار نااطميناني ناشي از وجود تعابير و تفاسير متنوع از مقررات نمي شدند.
7- تبديل قوانين و مقررات پراکنده به يک نظام هماهنگ: قانون برنامه توسعه، يکي از ابزارهاي دولت براي تحقق توسعه است. تجربه کره جنوبي نشان مي دهد که نهادهاي مسوول در دولت در اين کشور، قانون برنامه توسعه را هماهنگ با ساير مقررات توسعه تدوين مي کردند. به عبارت ديگر، مقررات گذاري در زمينه توسعه عبارت است از قانون برنامه توسعه و ساير قوانين و مقررات تجاري-صنعتي، زماني تبديل به نظام مقررات گذاري توسعه گرا مي شود که همه اين قوانين و مقررات داراي ارتباطي منسجم با يکديگر و داراي ماهيتي همگون با هدف تحقق توسعه ملي باشند. ناهمساني برنامه هاي توسعه با ساير مقررات يکي از مشکلات مهم مقررات گذاري توسعه در ايران است. براي ارتقاي اين مجموعه قوانين و مقررات به يک نظام هماهنگ، نياز به بازطراحي و تدوين مجدد همه آنها در ذيل برنامه کلان توسعه ملي است. سازمان مديريت و برنامه ريزي به کمک کميسيون هاي تخصصي مجلس شوراي اسلامي مي توانند در تاسيس يک نظام مقررات گذاري توسعه گرا پيشگام شوند.
8- استفاده از قاعده حذف يک مقرره در قبال تصويب يک مقرره: دولت کره جنوبي در دوره اصلاح نظام مقررات گذاري خود از قاعده حذف يک مقرره در قبال تصويب يک مقرره استفاده مي کرد. بر مبناي اين قاعده دولت بايد در قبال تصويب هر يک مقرره جديد، يک مقرره موجود و قديمي را حذف کند. براي اين کار نياز به تاسيس کميسيوني براي بررسي و بازنگري مقررات موجود و دسته بندي آنها براساس حوزه اعمال، زمان تصويب، نظر فعالان خصوصي در مورد اثربخشي آن و در نهايت ميزان انطباق آن با شرايط موجود کشور است. اثربخشي اين فرآيند به مشارکت دولت و مجلس، طبق نظام حقوق اساسي بازمي گردد. لغو مقرراتي داراي ويژگي هايي همچون قديمي بودن، داراي اثربخشي پايين و عدم انطباق با شرايط کنوني اقتصاد کشور، اولين اقدام در اين مسير خواهد بود.