نویسندگان: احمد میدری، جعفر خیرخواهان
تعداد صفحات: 727 صفحه
معرفی کتاب:
مرکز پژوهش‌های مجلس در سال ۱۳۸۳ کتاب حکمرانی خوب را منتشر کرد. این کتاب از یک مقدمه و چهارده مقاله تشکیل شده و ۷۲۷ صفحه دارد. مقالات توسط احمد میدری و جعفر خیرخواهان انتخاب و ترجمه شده و چند پژوهشگر دیگر مقالاتی را ترجمه یا تألیف کرده‌اند. در همین راستا بود که از آقای دکتر احمد میدری خواستیم تا انگیزه خود را از ترجمه و تدوین این کتاب و این‌که چه مشکلی از جهان و بویژه از ایران حل می‌کند، بنویسند.
اصطلاح “حکمرانی خوب” در برگردان Good Governance گذاشته شده است. برخی همچون بایزید مردوخی این اصطلاح را “نظام شایسته تدبیر” و برخی دیگر “حکمروایی خوب” ترجمه کرده‌اند. به هر حال منظور از این اصطلاح شیوه اعمال قدرت و رابطه شهروندان با حکومت در یک کشور است. اگر این اعمال قدرت مبتنی بر حاکمیت قانون (در برابر حاکمیت فرد) مشارکت شهروندان و پاسخگویی حاکمان باشد، این نظام صفت حکمرانی خوب می‌یابد.
حکمرانی خوب بنابر اعتقاد نویسندگان کتاب، فصل تازه‌ای در اندیشه توسعه اقتصادی به‌شمار می‌آید. نظرات مطرح در توسعه را می‌توان به سه دوره تقسیم کرد: دوره نخست، دوره دولت‌های بزرگ است؛ این دوره از پایان جنگ جهانی دوم شروع و تا اواسط دهه ۱۹۷۰ ادامه می‌یابد. در این دوره نظریه‌پردازان توسعه، دولت را محور توسعه می‌دانستند و معتقد بودند شکاف تاریخی توسعه می‌تواند و باید توسط دولت پر شود. دوره دوم، با روی کار آمدن مارگارت تاچر و رونالد ریگان آغاز و تا اواخر دهه ۱۹۹۰ ادامه می‌یابد. در این دوره مداخله دولت در اقتصاد مانع توسعه به‌شمار می‌آید و باید جای خود را به بازار و بخش خصوصی واگذار می‌کرد. در این دوره بازار و بخش خصوصی اسطوره و درمان همه مشکلات اقتصادی است. دوره سوم، با بحران شرق آسیا و شکست اروپای شرقی و شوروی سابق در گذر به اقتصاد بازار آغاز می‌شود و همچنان ادامه دارد. در این دوره همانطور که پل استریتن (Paul Streeten) در مقاله خود باعنوان «حکمرانی خوب: پیشینه و تکوین مفهوم» توضیح داده از دولت، بازار و حتی جامعه مدنی اسطوره‌زدایی می‌شود. دولت، بازار، جامعه مدنی هر سه نهادهایی اجتماعی هستند که بر پیشانی آنها خوب یا بد بودن حک نشده و کارکرد آنها در هر جامعه و شرایطی متفاوت است. در این دوره دیگر بحث بر سر جانشینی بازار به جای دولت یا دولت به جای بازار نیست، بلکه مسئله اصلی بازار بد و حکمرانی بد و تبدیل آنها به بازار خوب و حکمرانی خوب است. مسئله اصلی نظریه حکمرانی خوب توضیح رفتار متفاوت دولت‌ها و ارائه پیشنهاد برای دگرگونی رفتار دولت است. چرا برخی از دولت‌ها مانع توسعه و برخی دیگر تسهیل‌کننده آن هستند و چگونه می‌توان رابطه قدرت را در جامعه به شکلی تغییر داد که حکومتی مبتنی بر قانون، شفافیت و پاسخگویی تحقق یابد؟
مباحثی که در مقالات این کتاب آمده مشکلات امروز ایران هستند. تقویت شاخص‌های حکمرانی خوب و شکل‌گیری حکومت مبتنی بر قانون، مسئله دیروز و امروز ایران است. در کنار این مسئله نویسندگان کتاب می‌خواهند دیدگاهی که از پایان جنگ تحمیلی بر اقتصاد ایران حاکم شده را نقد کنند. در ایران با پایان جنگ تحمیلی، عصر تازه‌ای در سیاستگذاری اقتصادی آغاز شد. در این دوره واگذاری فعالیت‌های دولتی به بخش خصوصی و آزادسازی قیمت‌ها همچون دوره دوم در تاریخ اندیشه توسعه راهکار برون‌رفت از معضلات اقتصادی معرفی شد. در دو دهه گذشته یکی از نظرات رایج در اقتصاد ایران که مورد استقبال قرار گرفت و عموم سیاستگذاران حمایت خود را از آن اظهار کرده‌اند دولت حداقل است. دولت حداقل همان نظریه دوره دوم در اندیشه توسعه اقتصادی است که نقد آن از محورهای نظریه حکمرانی خوب است.
نظریه حکمرانی خوب اعتقاد ندارد کوچک‌سازی دولت، نقطه شروع اصلاحات اقتصادی در ایران است. شکل‌گیری اقتصاد بازار با عدم مداخله دولت در اقتصاد آغاز نمی‌شود، بلکه مبنای اقتصاد بازار، حاکمیت قانون است و بدون حکمرانی خوب، اقتصاد بازار سرابی بیش نیست. این نظریه برتری اقتصاد بازار بر اقتصاد دولتی را رد نمی‌کند، اما نظم بازار و آثار مترتب بر آن را ناشی از شرایط سیاسی و اجتماعی خاصی می‌داند. به زبان ساده در شرایطی‌که آزادی‌های سیاسی و حاکمیت قانون به‌رسمیت شناخته نشده است خصوصی‌سازی و آزادسازی قیمت‌ها نمی‌تواند به پیدایش اقتصاد بازار بینجامد. همچنان که استیگلیتز در مقاله “اصلاحات به کجا میرود” نشان می‌دهد در فقدان حکمرانی خوب در روسیه سیاست‌های خصوصی‌سازی و آزادسازی و آنچه او اجماع واشنگتنی می‌نامد به فاجعه‌ای تمام عیار در اقتصاد میانجامد. به تعبیر او در فقدان حکمرانی خوب، مافیای دولتی بازار را قبضه می‌کند و خصوصی‌سازی به بزرگترین دزدی قرن تبدیل می‌شود و آزادسازی قیمت‌ها به هرج و مرج میانجامد.
آیا در شرایط سیاسی و اجتماعی کنونی ایران، خصوصی‌سازی سیاستی درست است؟ آیا واگذاری نیروگاه‌ها، بانک‌ها، شرکت ملی حفاری و سایر شرکت‌های شبه انحصاری دولتی به بخش خصوصی می‌تواند عملکرد اقتصادی ایران را بهبود بخشد؟ هر چند کتاب به‌طور مستقیم به این پرسش در مورد ایران پاسخ نمی‌دهد، اما با استدلال‌های نظری که ارائه می‌دهد می‌توان پاسخ منفی را حدس زد. تجربیاتی که در دو مقاله استیگلیتز و همچنین مقاله نگارنده این سطور بررسی شده است شکست سیاست خصوصی سازی و آزادسازی قیمت ها را نشان می‌دهد.
چرا بدون حکمرانی خوب خصوصی‌سازی و آزادسازی قیمت‌ها شکست می‌خورد؟ بدون حکمرانی خوب، مثلاً در غیاب آزادی مطبوعات، واگذاری عادلانه دارایی‌ها و شرکت‌های دولتی بعید به نظر می‌رسد. آنها که از آزادی مطبوعات واهمه دارند اجازه نمی‌دهند بخش خصوصی مستقل شکل یابد. مخالفان آزادی می‌خواهند منابع قدرت اقتصادی ازجمله دارایی‌های دولت را در اختیار گیرند تا مخالفان را سرکوب کنند. از همین رو خصوصی‌سازی در این کشورها انتقال اموال مردم به سیاسیون است. مردان سیاست شرکت‌های دولتی را به گروه یا جناح خود انتقال می‌دهند، آنها از شکل‌گیری هر قدرت مستقلی بویژه قدرت مستقل بخش خصوصی می‌ترسند. آنها می‌دانند با شکل‌گیری بخش خصوصی مستقل پایه‌های قدرت سیاسی‌شان متزلزل می‌شود. در این فضا با خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی که قلب اقتصاد به‌شمار می‌آید، منافع مصرف‌کنندگان بیش از پیش به خطر می‌افتد، زیرا انحصارهای دولتی به انحصاری خصوصی تبدیل می‌شود که انگیزه و ابزار بیشتری برای افزایش قیمت و کاهش کیفیت محصولات خود دارند. خصوصی‌سازی در این قبیل کشورها یکپارچگی قدرت سیاسی و قدرت اقتصادی را تقویت می‌کند. اقتصاد و سیاست به انحصار مردان پشت پرده سیاست درمی‌آید و آنها اصلاحات سیاسی و اقتصادی را سد میکنند.
آزادسازی قیمت‌ها نیز در فقدان حکمرانی خوب راه به جایی نمی‌برد. آزادسازی قیمت‌ها مانند حذف یارانه‌ها در زمانی مؤثر است که تولیدکننده نیز در معرض رقابت باشد. آزادسازی قیمت در کنار آزادی مطبوعات به مصرف‌کنندگان قدرت می‌دهد تا از منافع خود دفاع کنند. مصرف‌کنندگان دولت را وادار میکنند تا از شکل‌گیری انحصارات جلوگیری کند. در غیاب فضای باز سیاسی تولیدکنندگان انحصاری بویژه انحصارات خصوصی از آزادی قیمت‌ها سود می‌برند و مصرف‌کنندگان قربانی تورم می‌شوند.
با وجود تأکید این نظریه بر تأثیر قطعی شرایط سیاسی بر شرایط اقتصادی، طرفداران این نظریه اعتقاد ندارند تا زمان تحقق حکمرانی خوب باید سیاست‌های اقتصادی را تعطیل کرد. براساس این نظریه باید سیاست‌هایی را تعقیب نمود که به شفافیت بیشتر و پاسخگویی بیشتر دولت و سایر شروط حکمرانی خوب میانجامد، برای نمونه شفاف‌سازی بودجه، شفاف‌سازی قراردادهای خارجی، برگزاری شفاف معاملات دولتی، برقراری انضباط بر خزانه‌داری دولت، تمرکززدایی در ساختار تصمیم‌گیری، شایسته‌سالاری و روان‌سازی نظام اداری همگی اصلاحاتی اقتصادی هستند که تأثیری عمیق بر اقتصاد و معیشت مردم به‌جای می‌گذارد و به بهبود حکمرانی در ایران میانجامد. توصیه‌های اقتصادی نظریه حکمرانی خوب به‌جای خصوصی‌سازی و آزادسازی قیمت‌ها، اصلاح همین امور (نظام بودجه‌ریزی، قراردادهای خارجی، معاملات دولتی، شایسته‌سالاری و…) است. اگر دولتی به اصلاحاتی از این قبیل تن ندهد نمی‌تواند عامل خصوصی‌سازی شفاف و آزادسازی درست قیمت‌ها باشد.
مقالات این کتاب، چگونگی تحقق حکمرانی خوب و مصادیق آن را در اجزای مختلف زندگی اداری، اجتماعی و اقتصادی را نشان می‌دهد و از این نظر برای اصلاح‌طلبان ایران دارای اهمیت است. عموم روشنفکران ایرانی مانند طراحان نظریه حکمرانی خوب، حاکمیت قانون، آزادی و مردمسالاری را نقطه آغاز اصلاحات می‌دانند، اما تفاوتی مهم میان این دو وجود دارد. اصلاح‌طلبان ایرانی بر این باورند که برای تحقق حاکمیت قانون و سایر شاخص‌های حکمرانی خوب باید به اصلاح شرایط کلان سیاسی پرداخت، اما از حوزه‌های متعدد اجتماعی و اقتصادی غافل هستند. آنها درک کاملی از اهمیت شفاف‌سازی معاملات دولتی یا بودجه ریزی مشارکتی و سایر اصلاحاتی که حاکمیت قانون و مردمسالاری را در یک حوزه از زندگی اجتماعی و اداری تحقق می‌بخشد ندارند. بدون تردید شرایط کلان سیاسی مانند استقلال قوه‌قضاییه، رسانه‌های آزاد و مستقل و همچنین انتخابات آزاد تأثیر مستقیم بر رابطه شهروندان و حاکمان دارند و از لوازم حکمرانی خوب است. اما نباید تنها به اصلاحات در حوزه کلان پرداخت، باید برای هر حوزه از حیات اقتصادی و اجتماعی برنامه‌ریزی کرد و در هر حوزه که می‌توانیم باید پروژه مردمسالاری را پیش ببریم. استبداد در جای جای زندگی مردم ایران ریشه دوانده و هر بخش از زندگی را که بتوان از استبداد زدود، قدمی به پیش به‌شمار میرود. نباید «تنها» برای انتخابات آزاد مبارزه کرد. مشارکت مردم در محله، شهر، مدرسه، و بودجه نیز بسیار مهم است و تأثیری مثبت بر آزادی‌های کلان دارد. جامعه‌ای می‌تواند به آزادی پایدار سیاسی دست یابد که حاکمیت قانون و آزادی در مناسبات روزمره خود را تجربه کند. این کتاب ضمن پذیرش اهمیت حکمرانی خوب در شرایط کلان سیاسی به حوزه‌های مختلف زندگی اجتماعی اشاره می‌کند که می‌تواند بر اساس حاکمیت قانون، آزادی و مشارکت شهروندان بازسازی شود.
معرفی مقالات کتاب می‌تواند فضای کلی کتاب را نشان دهد. همانطور که گفته شد این کتاب از چهارده مقاله تشکیل شده است. مقاله نخست از جان ویلیامسون است. او از طراحان اصلی نظریه سیاست های تعدیل یا همان اجماع واشنگتنی است. در مقاله ویلیامسون که عنوان آن تاریخچه اجماع واشنگتنی(Washingon Consensus) و پیشنهاداتی برای برنامه کار اصلاحات است سیاست تعدیل را نقد می‌کند. نقد های او در واقع اعترافی است آشکار بر کاستی‌های این نظریه و لزوم اتخاذ سیاست‌های جدید.
عنوان مقاله دوم ” ابزار بیشتر و اهداف گسترده تر، حرکت به سوی اجماع پساواشنگتنی (Post Washington Consensus )” است که ترجمه ای است از سخنرانی جوزف استیگلیتز. او در این مقاله سیاست‌های اجماع واشنگتنی را با پساواشنگتنی مقایسه می‌کند. از نظر استیگلیتز سیاست‌های اجماع واشنگتنی که توسط نهادهای مستقر در آمریکا یعنی صندوق بین المللی پول، بانک جهانی و خرانه داری آمریکا طراحی شده بود از حیث اهداف و ابزارهای سیاستگذاری ناقص و نادرست بوده است و کشورهای درحال توسعه باید به جای تکیه بر نظریات برخاسته از این نهادها بر مجموعه جدیدی تکیه کنند که در کشورهای در حال توسعه و توسط کارشناسان همین کشورها طراحی شده باشد. از نظر او هدف از سیاست‌های اقتصادی باید تأمین رشد اقتصادی، برابری، مردمسالاری و حفظ محیط‌زیست باشد و برای تحقق این اهداف نمی‌توان بر ابزارهای رایج اقتصادی تکیه نمود.
مقاله سوم نیز ترجمه مقاله دیگری از استیگلیتز با عنوان ” اصلاحات به کجا می رود: ده سال تجربه گذر” است. این مقاله اصلاحات اقتصادی در روسیه و چین را با یکدیگر مقایسه می‌کند و علت شکست روسیه و موفقیت چین را توضیح می‌دهد. استیگلیتز می‌گوید تولید ناخالص داخلی چین در فاصله سال‌های ۱۹۸۹ تا ۱۹۹۹ دو برابر، اما تولید ناخالص داخلی روسیه نصف شده و تعداد فقرای روسیه از ۲ میلیون به ۶۰ میلیون نفر افزایش یافته است. او فهم نادرست از بازار و توصیه‌های نادرست اقتصاددانان را علت شکست روسیه، می‌داند. اقتصاددانان بدون توجه به واقعیت‌های سیاسی روسیه سیاست‌هایی را پیشنهاد کردند که فروپاشی اقتصادی این کشور را تسریع و تشدید کرد.
مقاله پل استریتن “حکمرانی خوب: پیشینه و تکوین مفهوم” با ارائه شواهد تجربی و استدلال‌های نظری نشان می‌دهد بازار و دولت هر دو می‌توانند ویرانگر باشند و کارکرد مطلوب آنها مشروط به شرایط خاصی است که باید آنها را شناخت و در جهت تحقق آنها تلاش کرد. استریتن نظریات اقتصاددانان را در باب دولت و بازار مرور می‌کند و استدلال‌هایی برای برتری نظری حکمرانی خوب ارائه می‌دهد.
عنوان مقاله پنجم “تغییر در سیاست‌های بانک جهانی و پیدایش نظریه حکمرانی خوب” است که توسط نگارنده نوشته شده. ازجمله مباحث این مقاله بحران‌های اقتصادی و آزادسازی بازارهای مالی است. با آزادسازی مالی، بسیاری از کشورهای جهان از سال ۱۹۸۰ تاکنون دچار بحران‌های مختلف پولی و بانکی شده‌اند. این بحران ناشی از ضعف و عدم مداخله دولت در بازارهای مالی بوده است. رهاسازی بازارهای مالی در دو دهه گذشته آثار ویرانگری بر اقتصاد جهانی به‌جای گذاشته است. بحران مالی بزرگ در دو سال گذشته صحت این نظریه را بیش از پیش آشکار ساخت. تجارب مختلفی که در این مقاله و سه مقاله پیشین ارائه شده نشان می‌دهد به‌جای دولت، دست‌کم باید به‌دنبال جست‌وجوی دولت منظم و حکمرانی خوب بود.
بخش دوم کتاب به معرفی توصیه‌های سیاستی سیاست‌های حکمرانی خوب می‌پردازد. مقاله نخست از وینود توماس (Vinod Thomas ) با عنوان “حکمرانی خوب و مبارزه با فساد” است که از شاخص‌ها و پیامدهای فساد و راه‌های مبارزه با آن در این مقاله بحث می‌شود. شفافیت، آزادی اطلاعات و استقلال قوه‌قضاییه مهمترین ابزارهای مبارزه با فساد هستند که در این مقاله به آنها پرداخته می‌شود.
“حکمرانی مردم‌سالار: عنصر اصلی اصلاحات سیاسی و اقتصادی” عنوان مقاله هفتم کتاب است که توسط مرکز بین‌المللی کسب و کارهای خصوصی (Center for International Private Enterprise) تهیه شده است. محور این مقاله ارائه راهکارهایی برای تقویت تشکل‌های صنفی و نقشی است که این تشکل‌ها می‌توانند برای بهبود حکمرانی داشته باشند. در این مقاله ۹ مطالعه موردی ارائه می‌شود که همگی تجارب موفق تشکل‌های صنفی در بهبود حکمرانی در کشورهای در حال توسعه را نشان می‌دهد.
مقاله نهم توسط محمد مالجو باعنوان درآمدی بر نظریه خروج و اعتراض نوشته شده است. این مقاله با استفاده از نظرات اقتصاددان مشهور آلبرت هیرشمن نشان می‌دهد که اعتراض از ابزارهای اصلی افزایش کارایی است و در کنار رقابت (خروج) می‌تواند به بهبود نظام‌های اجتماعی بینجامد. تأکید بیش از اندازه اقتصاددانان بر رقابت و فراموش‌‌کردن نقش صدا ( Voice) ضربه اساسی بر فهم آنها از دنیای مدرن و علل توفیق آن داشته است. زدودن این خطای فکری می‌تواند راه را برای سیاستگذاری متنوع اقتصادی و اجتماعی باز کند.
مقاله بعد باعنوان “اصلاح نهادهای عمومی و تقویت حکمرانی: راهبرد اصلی” ترجمه یکی از گزارش‌های پایه بانک جهانی در مورد حکمرانی خوب است. موضوع این گزارش اصلاح نهادهای عمومی بر پایه اصول حکمرانی خوب (شفافیت، پاسخگویی، مشارکت، مردمسالاری و..) است و چگونگی اعمال این اصول را در نهادهای مختلف عمومی ازجمله اصلاح نظام قضایی، نظام مالیاتی، شرکت‌های دولتی و… نشان می‌دهد. مقاله بعدی که در کتاب آمده ترجمه فصل پنجم کتاب نهادسازی برای بازار (Building Institution for Market) است که در سال ۲۰۰۲ از سوی بانک جهانی منتشر شده است. این کتاب به توضیح نهادهای زیرین اقتصاد بازار می‌پردازد و ایده اصلی آن ضرورت اصلاح دولت برای حرکت به‌سوی اقتصاد بازار است. بازار بر دوش دولت منظم و قانونگرا بنا می‌شود. در این کتاب توصیه‌های مختلفی برای اصلاح نهادهای عمومی و دولتی ارائه شده است.
بخش سوم کتاب شامل چند موضوع مختلف است: مقاله نخست آن بررسی تطبیقی نظریه حکمرانی خوب با آموزه‌ها و سیره حکومت امام علی(ع) است. این مقاله که توسط حجت‌الاسلام دکتر محمد حسین حسین‌زاده بحرینی نوشته شده است، انطباق اصول پاسخگویی، مردمسالاری و شفافیت را با اسلام و در سیره حکومت حضرت علی(ع) نشان می‌دهد.
مقاله دیگر “کارت گزارش: راهکاری برای بهبود عملکرد مؤسسات دولتی” است که دکتر سعید عیسی‌زاده آن را نوشته‌اند. این مقاله به ارائه یکی از راهکارهای تقویت پاسخگویی و مبارزه با فساد می‌پردازد. کارت گزارش، ابتکاری است که در هندوستان برای کنترل فساد توسط سازمان‌های غیر دولتی این کشور طراحی شد و نتایج مثبتی به همراه داشته است. آخرین مقاله نیز ترجمه‌ای است از یک پرسشنامه برای سنجش فساد. به کمک این پرسشنامه می‌توان تلقی مردم از میزان فساد و علل آن در دستگاه‌های دولتی را شناسایی کرد.