دنیای اقتصاد نوشت: کارشناسان در هفتمین همایش سیاست‌های پولی و چالش‌های بانکداری و تولید، نقشه راه اصلاح ساختار بانک مرکزی را تشریح کردند. در یک بخش از این همایش رئیس مدلسازی پژوهشکده پولی و بانکی، نقشه راه اصلاح ساختار بانک مرکزی را بر اساس تجارب کشورهای موفق تشریح کرد و در بخش دیگر، مدیرکل پیشین مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی، با ارائه آخرین تحولات در ساختار سیاست‌گذار پولی، سیر تحول و تطول بانک مرکزی طی ۹ دهه گذشته را تشریح کرد. علی مدنی‌زاده، سخنرانی خود را درخصوص اصلاح ساختار بانک مرکزی، در سه سرفصل، ارائه کرد.

در بخش نخست، بیشتر به تحلیل وضعیت کنونی بانک مرکزی پرداخت و در دو بخش بعد، برنامه اصلاح ساختار بانک مرکزی و برنامه اصلاح ساختار اقتصاد کلان را بررسی کرد. به گفته او در دهه‌های گذشته، اکثر کشورهای دنیا توانسته‌اند تورم خود را کنترل کنند و به رشد اقتصادی معقولی برسند، این در حالی است که در سه دهه اخیر، اقتصاد ما علاوه‌بر داشتن نرخ تورم بالا، نوسانات نرخ تورم بالایی را نیز تجربه کرده است، همچنین در سه دهه گذشته رشد پایین و متلاطمی در اقتصاد کشور وجود داشته است. به گفته او، ما در گذشته برنامه‌هایی برای کنترل نرخ تورم داشتیم که عملا تمام این برنامه‌ها با شکست روبه‌رو شده است. مدنی‌زاده با تاکید بر اینکه در سال‌های گذشته دولت به شکل مستقیم و غیرمستقیم (از طریق بانک‌ها) از منابع بانک مرکزی استفاده کرده است، توضیح داد: بررسی‌ها نشان می‌دهد که بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و بدهی دولت به بانک‌ها همبستگی بالایی داشته است، در نتیجه افزایش بدهی دولت به بانک‌ها باعث استقراض بانک‌ها از بانک مرکزی شده است. او چالش‌های کنونی نظام بانکی را مواردی نظیر «دسترسی دشوار به تسهیلات و نرخ بالا»، «افزایش میزان مطالبات غیرجاری بانک‌ها»، «زیان‌دهی بانک‌ها»، «افزایش فزاینده اضافه‌برداشت‌ها»، «مشکلات موسسات اعتباری»، «بدهی دولت به بانک‌ها» و «بنگاه‌داری بانک‌ها» عنوان کرد که طی ۱۰ سال گذشته، روی هم انباشت شده است.رئیس مدلسازی پژوهشکده پولی و بانکی با طرح این سوال که چرا مشکلات بانک‌ها ایجاد شده، بحث نظارت بانک مرکزی را مطرح کرد که به‌دلیل برخی عوامل نظیر مداخلات دولت، نداشتن قدرت قانونی، ابزارها و مصونیت‌های قضایی، ساختار غلط حکمرانی، عدم پاسخگویی و تضاد منافع با چالش روبه‌رو شده است. برای عبور از چالش‌های موجود، مدنی‌زاده به تجارب دنیا در اصلاحات ساختاری اشاره کرد. کشورهایی نظیر ترکیه، شیلی، برزیل، سوئد و نیوزلند توانسته‌اند با اصلاحات ساختاری به یک نرخ تورم پایین و پایدار دست پیدا کنند. او پس از ارائه این مقدمه، به بحث اصلی، یعنی چگونگی اصلاح ساختار بانک مرکزی پرداخت. مدنی‌زاده در یک دیاگرام، رابطه بانک مرکزی با دولت، مجلس و شبکه بانکی را توضیح داد: دولت به‌دلیل هزینه صفر منابع بانک مرکزی، عملا برای کسری بودجه از منابع بانک مرکزی استفاده می‌کرده و عدم تعادل را به بانک مرکزی منتقل می‌کرده است، به همین دلیل باید یک استقلال ساختاری و ارتباط حاکمیتی مناسب در این خصوص تعریف شود، درخصوص رابطه بانک مرکزی با بانک‌ها نیز به‌دلیل اینکه بانک‌ها نماینده بانک مرکزی در خلق اعتبار هستند، باید مصونیت‌های قضایی برای کنترل شبکه بانکی به‌وجود آید و یک استقلال از شبکه بانکی وجود داشته باشد. همچنین رابطه بانک مرکزی با مجلس باید به شکلی باشد که درخصوص عملکرد خود شفاف بوده و عملا درخصوص عملکرد خود به قوه مقننه پاسخگو باشد.

اهداف سه‌گانه بانک‌های مرکزی دنیا

مدنی‌زاده در ادامه به سه هدف اصلی بانک‌های مرکزی دنیا اشاره کرد که مهم‌ترین هدف مشخص شده برای هر بانک مرکزی، ثبات قیمت‌ها است، هدف دوم ثبات و سلامت نظام بانکی است و هدف سوم، درصورتی‌که مغایرتی با دو هدف نخست نداشته باشد، حمایت از تولید، اشتغال و ثبات مالی است. او در این خصوص به برنامه‌های بانک مرکزی در بحران ۲۰۰۸ اشاره کرد که سیاست‌های تزریق نقدینگی، هیچ‌گاه باعث نشد ثبات قیمت‌ها به‌عنوان اصلی‌ترین هدف بانک مرکزی آمریکا نادیده گرفته شود. استاد دانشگاه صنعتی‌شریف در ادامه چارچوب کلی اصلاح ساختار را در سه بخش استقلال، پاسخگویی و شفافیت و حکمرانی خوب طبقه‌بندی کرد. در بخش نخست، استقلال به دو بخش استقلال ساختاری و استقلال عملیاتی و ابزاری طبقه‌بندی شده است. در بخش استقلال ساختاری مباحثی نظیر  فرآیند عزل و نصب، دوره تصدی، عدم تاثیرپذیری، فرآیند حل اختلاف، مصونیت پاداش و ممنوعیت‌ها مورد بحث قرار می‌گیرد. همچنین درخصوص استقلال مالی، به بحث رابطه بانک مرکزی با بودجه اشاره می‌کند. در بخش دوم یعنی استقلال عملیاتی و ابزاری نیز استقلال پولی و ارزی و نظارت بانکی مدنظر قرار می‌گیرد، به این شکل که بانک مرکزی باید در سیاست‌گذاری ارزی مستقل از ترجیحات کوتاه‌مدت دولت‌ها عمل کند، این در حالی است که در کشور عملا سیاست‌گذاری ارزی از سوی دولت صورت می‌گیرد.

بحث دوم درخصوص پاسخگویی و شفافیت است که در این‌خصوص مدنی‌زاده تاکید کرد بانک مرکزی علاوه‌بر گزارش عملکرد گذشته خود، باید چشم‌انداز و هدفگذاری آینده خود را به عموم گزارش‌دهی کند. در حقیقت باید در این گزارش، چشم‌انداز مشخصی درخصوص نرخ ارز یا نرخ بهره بانکی وجود داشته باشد.این اقتصاددان جوان، چهار ضلع حکمرانی خوب را الزامات صلاحیتی، ساختار مناسب، حل تضاد منافع و مصونیت قضایی عنوان کرد و توضیح داد:‌ درخصوص مصونیت قضایی، نباید افراد بانک مرکزی درخصوص عملکرد مواخذه شوند، در غیر این صورت بانک مرکزی نمی‌تواند سیاست‌های خود را به شکل شجاعانه انجام دهد.

نقد سارجنت به اظهارنظر فریدمن

مدنی‌زاده برای تاکید بر ضرورت وجود اصلاح قاعده مالی دولت، همزمان با اصلاح ساختار بانک مرکزی و بانک‌ها به یک مقاله از سارجنت اشاره کرد. به گفته او؛ در سال ۱۹۶۸ میلتون فریدمن در اتحادیه اقتصادی آمریکا این هشدار را می‌دهد که نباید از سیاست‌گذاری پولی انتظار داشت که بر سطح تولید، بیکاری و نرخ بازدهی دارایی‌ها اثرگذار باشد، اما فریدمن تاکید می‌کند که سیاست‌های پولی می‌تواند در کوتاه‌مدت و بلندمدت نرخ تورم را کنترل کند. سارجنت مقاله‌ای را ارائه داده که نشان می‌دهد، حتی می‌شود مساله کنترل نرخ تورم بلندمدت را به لیست فریدمن درخصوص کارهایی که بانک مرکزی نمی‌تواند انجام دهد، اضافه کرد.

مدنی‌زاده دلیل نقد سارجنت را رفتار بودجه‌ای و بدهی دولت دانست و توضیح داد: برای اصلاح ساختار اقتصاد کلان، قطعا اصلاح ساختار بانک مرکزی و اصلاح نظام بانکی لازم است، اما بدون اصلاح قاعده مالی دولت، یعنی حل مساله کسری بودجه و فرآیند تولید بدهی دولت، محال است که حاکمیت بتواند تورم را در بلندمدت کنترل کند. به بیان دیگر، سارجنت معتقد است که کسری پایدار بودجه دولت که در حقیقت بدهی دولت به مردم است، در بلندمدت انباشت می‌شود و نرخ‌ها در اقتصاد افزایش پیدا می‌کند. در نتیجه بانک مرکزی برای کنترل نرخ، تزریق منابع خواهد کرد و این رفتار باعث ایجاد تورم می‌شود.به گفته او، در کنار این موضوعات به‌دلیل اینکه ما یک کشور نفتی هستیم، باید به فکر بهره‌گیری از یک صندوق ثبات‌ساز باشیم تا نوسانات درآمدی نفت باعث بی‌ثباتی در اقتصاد نشود؛ بنابراین قاعده مالی معادل ایجاد یک صندوق ثبات‌ساز، مدیریت کسری بودجه و بدهی‌های دولت است.

 سیر تحول و تطور بانک مرکزی

سخنران دوم این بخش، امیر حسین امین آزاد بود که سیر تحول و تطور ساختار بانک مرکزی در سال‌های ۱۳۰۶ تا ۱۳۹۶ را مورد بررسی قرار داد. او ارائه خود را در هفت بخش از زمان ساختار بانک ملی ایران در سال ۱۳۰۶ آغاز کرد و پس از اشاره به لایحه قانون بانکداری در سال ۱۳۳۴، به دو بخش قانون بانکی و پولی در سال ۱۳۳۹ و قانون پولی و بانکی در سال ۱۳۵۱ اشاره کرد. این قانون پولی و بانکی، تاکنون به‌عنوان قانون مرجع مورد استناد قرار گرفته اما از سال ۱۳۷۸ تاکنون تلاش‌هایی برای طراحی یک ساختار جدید صورت گرفته که در سال ۱۳۹۵، به سفارش مرکز پژوهش‌ها، در سال ۱۳۹۶ طرحی توسط پژوهشکده پولی و بانکی و در همین سال ساختار جدید طراحی شده در طرح قانون بانک مرکزی صورت گرفته است.

 او با بیان اینکه نقطه ایجاد بانک مرکزی در سال ۱۳۰۶ با تاسیس بانک ملی ایران صورت گرفت، توضیح داد:‌ در این سال بانکداری تجاری و بانکداری دولتی با هم در نظر گرفته شده که یک نکته جالبی است. در سال ۱۳۱۰، قانون اجازه انتشار انحصاری اسکناس به بانک ملی داده می‌شود که هنوز رگه‌هایی از این قانون در شرایط کنونی نیز وجود دارد.امین آزاد در مرحله بعد به سال ۱۳۱۷ اشاره کرد که در این سال قانون اساسنامه بانک ملی ایران شکل گرفت، بر این اساس کل وظایف یک بانک مرکزی سنتی به بانک ملی منتقل شده بود، اما نکته جالب حفظ وظایف تجاری این بانک است. به گفته او، در سال ۱۳۱۷، ساختار بانک ملی، شامل مجمع عمومی، هیات اعتبارات، هیات نظار، شورای عالی، هیات نظارت اندوخته اسکناس و بازرس دولت بود. همچنین وظیفه اجرا بر عهده مدیرعامل و هیات عامل قرار داشت. امین آزاد نکته قابل‌توجه را این موضوع عنوان کرد که ساختار این بانک تقریبا طی ۸۰ سال گذشته کماکان حفظ شده است. اگرچه در ۸۰ سال پیش این ساختار یک ساختار مدرن محسوب می‌شد، اما اینکه کماکان در این فضا باقی مانده‌ایم نکته منفی محسوب می‌شود. همچنین به گفته او نکته قابل‌توجه دیگر این بود که در آن زمان مدیرعامل با پیشنهاد وزیر مالیه، تایید هیات وزیران و با فرمان همایونی انتخاب می‌شده است، این الگویی که هنوز برخی از کشورها با ساختار سلطنتی در اروپا از آن پیروی می‌کنند.

کلید خوردن لایحه بانکداری

این کارشناس بانکی، تحول بعدی را در سال ۱۳۳۲عنوان کرد که قانون لایحه بانکداری به تصویب می‌رسد، اما پس از سرنگونی دولت مصدق متوقف شد و این قانون دو سال بعد، با تصویب کمیسیون‌های تخصصی مجلس،به‌عنوان یک لایحه جدید اجرا شد. به بیان دیگر، از سال ۱۳۳۴ تا ۱۳۳۹ که قانون بانکی و پولی تصویب می‌شود، عملا دو قانون مستقل برای بانک مرکزی و بانک‌ها وجود داشت که یک الگوی مدرن امروزی محسوب می‌شود. همچنین هیات نظارت بر بانک‌ها از دادستان کل، معاون وزارت دارایی، مدیرکل بانک ملی، رئیس اتاق بازرگانی و یک نماینده از طرف بانک‌ها تشکیل می‌داده است.

نخستین ساختار بانک مرکزی

به گفته مدیرکل پیشین مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی، در سال ۱۳۳۹ قانون بانکی و پولی برای استقلال بانک مرکزی از بانک ملی تصویب می‌شود که تمام وظایف یک بانک مرکزی مبنی بر سیاست‌گذاری پولی و ارزی، چاپ اسکناس، بانکداری دولت، نظارت بر بانک‌ها، نگهداری خزانه جواهرات ملی و خرید و فروش اوراق قرضه دولتی را بر عهده دارد. نکته قابل‌توجه اینکه در این دوره شورای پول و اعتبار دارای یک ساختار مجزا از بانک مرکزی بوده که خود می‌تواند اقامه دعوی علیه اشخاص کند و به‌نظر می‌رسد این قانون حتی بهتر از قانون بعدی بانک مرکزی است و در برخی موارد اصلاحات قانونی یک حرکت رو به عقب بوده است. اما کماکان ارکان دولتی نیز در این ساختار دیده می‌شود و بحث استقلال بانک مرکزی به‌طور کامل مشاهده نمی‌شود. امین آزاد مرحله بعدی در تغییر قانون بانک مرکزی را در سال ۱۳۵۱ دانست که قانون پولی و بانکی تصویب می‌شود و این ساختار تاکنون نیز وجود داشته است. در این قانون، شورای پول و اعتبار به‌صورت بخشی از بانک مرکزی تعریف شده و دارای شخصیت مجزایی از بانک مرکزی نیست. در این سال، رئیس کل بانک مرکزی و هیات نظارت اندوخته اسکناس به‌عنوان یک رکن حذف شد. به گفته او، از سال ۱۳۷۸ تا ۱۳۹۵، بحث اصلاح قانون پولی و بانکی کلید خورد و پیشنهاداتی درخصوص اصلاح این قانون ارائه شد و نتیجه آن چشمگیر نبود، زیرا به‌دلیل ترس از تغییرات زیاد، این طرح با تغییر حداقلی صورت گرفت. تنها تفاوتی که در این طرح صورت گرفته این است که شورای پول و اعتبار، با توجه به اینکه وظایف دوگانه پولی و نظارتی داشت، به دو هیات سیاست‌گذاری پولی و بانکی و هیات نظارت بر موسسات اعتباری تفکیک شد. همچنین بر اساس دستوری که اتخاذ شد، شورای فقهی نیز زیرمجموعه هیات سیاست‌گذاری پولی و بانکی قرار گرفت. این کارشناس نظارت بانکی با بیان اینکه در سال ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵، نمایندگان مجلس به شدت پیگیر این موضوع بودند که قانون جدید بانکداری را تصویب کنند، گفت: به همین دلیل مجلس در انتظار لوایح دوقلوی بانک مرکزی و بانکداری بود، اما به‌دلیل طولانی شدن این فرآیند، مجلسیان یک طرح بانکداری ارائه کردند. او افزود: اما در زمان تصویب این مشکل وجود داشت که در تصویب قانون بانکداری بدون ربا  بانک مرکزی، به ارکانی اشاره شده بود که وجود خارجی نداشت. بنابراین مجلس، مجبور شد به فکر طراحی قانون بانک مرکزی باشد و در نتیجه لایحه کنونی بانک مرکزی را با اندکی تغییرات به‌عنوان طرح برای تصویب به مجلس بردند. این قانون در مرکز پژوهش‌ها مورد بررسی قرار گرفت، اما این ایده لایحه بانک مرکزی مورد نقد قرار گرفت، زیرا با تغییرات صورت گرفته با بانک‌های مرکزی کنونی دنیا به چند دلیل تطابقی نداشت. به گفته امین آزاد در بانک‌های مرکزی امروزی نهادی به‌عنوان مجمع عمومی وجود ندارد، مگر اینکه سهامدار بخش خصوصی داشته باشند. ایراد بعدی این است که هیات نظار در زمانی بود که شرکت‌های حسابرسی وجود نداشته، اما در شرایط کنونی با وجود این شرکت‌ها و قوانین، مبنایی برای وجود هیات نظار وجود ندارد. همچنین هیات نظارت اندوخته اسکناس زمانی معنی داشته که بحث پشتوانه پول مطرح بود که این پارادایم ۴۰ سال است که منسوخ شده است و نکته آخر اینکه وظایف شورای پول و اعتبار به درستی تعریف نشده بود.

طرح جدید برای بانک مرکزی

عضو کارگروه طرح تحول نظام بانکی کشور گفت: این نقدها باعث شد که مرکز پژوهش‌ها به دنبال جایگزین باشد، بنابراین جایگزینی که بر اساس مطالعه دیگر کشورها صورت گرفت، نشان داد که بانک‌های مرکزی دارای یک هیات مدیره هستند که از دو بخش اجرایی و غیراجرایی تشکیل می‌شوند. بخش غیراجرایی وظیفه اداره بخشی از بانک مرکزی را ندارند، اما تمام مدت باید در بانک مرکزی مشغول باشند. این بخش شامل افراد متخصص است که اکثریت هیات مدیره را تشکیل می‌دهند. همچنین یک هیات اجرایی وجود دارد که وظیفه آن مدیریت بانک مرکزی است. این هیات مدیره هفت عضو داشته که ۴نفر غیر اجرایی و سه نفر نیز اجرایی هستند. در این مدل، بخش نظارت یک استقلال حداقلی در بانک مرکزی را برای انجام تعهدات دارد، دلیل اصلی این است که یک تفاوت میان اهداف بانک مرکزی و اهداف نظارتی وجود دارد که در این تقسیم‌بندی تعیین نرخ بهره یک ابزار نظارتی، برای کنترل موسسات اعتباری است.به گفته امین آزاد، همچنین در ساختار جدید برای کنترل افراد غیراجرایی و نظارت بر روند افراد اجرایی، کمیته حسابرسی و تطبیق، کمیته حکمرانی و کمیته ریسک به وجود آمده است. در هیات مدیره، تمامی افراد غیردولتی هستند که باید در برابر تصمیمات گرفته شده پاسخگو باشند، اما در شرایط کنونی در شورای پول و اعتبار، تمام افراد سوال‌کننده هستند. همچنین جای خالی نهادی برای ثبات مالی، برای بازار مالی وجود داشت که در ساختار جدید این وظیفه به شورای سیاست پولی محول شده که زیرمجموعه بانک مرکزی است. اعضای آن رئیس بازار سرمایه، بازار بیمه و رئیس مرجع نظارتی است و هماهنگی لازم برای ایجاد ثبات مالی به عمل می‌آید. این کارشناس در پایان تاکید کرد که این الگو مورد پذیرش مرکز پژوهش‌ها قرار گرفت، اما بعدها تغییراتی در پژوهشکده پولی و بانکی اعمال شد و یک نسخه نیز ساختار جدید در طرح قانون بانک مرکزی بود که تغییرات جزئی با این نسخه دارد و امکان دارد در نسخه نهایی تغییراتی وجود داشته باشد.