آرمان- سوسن یحیی‌پور: نظام بودجه‌ریزی کشور به‌عنوان یکی از ابزارهای مهم مدیریتی دولت به‌منظور تحقق اهداف تخصیص منابع و تولید کالاها و خدمات عمومی، بازتوزیع درآمد و ایجاد ثبات اقتصادی دارای نقشی بسیار تعیین‌کننده در سطح اقتصاد ملی است. اصلاح این نظام برای سال‌های متوالی با شدت و ضعف‌های متفاوت در دستور کار دولت‌ها قرار گرفته است. اخیرا نیز در حالی که کمتر از سه‌ماه دیگر به زمان قانونی تحویل لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ باقی مانده و سازمان برنامه و بودجه فرصت دارد تا نیمه آذر تمامی مراحل مربوط به تدوین بودجه سال آینده را انجام دهد تا رئیس‌جمهوری لایحه را تقدیم مجلس کند، رئیس سازمان برنامه و بودجه از تغییر بودجه‌ریزی سال ۹۷ خبر داده است. ظاهرا در روش جدید بودجه‌ریزی، بودجه هر دستگاه بر اساس قیمت تمام‌شده و حجم فعالیت تعیین میشود و بودجه‌‌ها جای اینکه در اختیار دستگاه‌های ملی قرار داده شود، در اختیار استانها قرار می‌گیرد. در همین راستا، بایزید مردوخی، کارشناس سابق دفتر اقتصاد کلان سازمان برنامه و بودجه و استاد بازنشسته اقتصاد دانشگاه تهران در گفت‌و‌گو با «آرمان» با بیان این مطلب که تفویض اختیار بودجه‌بندی به استانها بدون دادن اختیار کسب درآمد توسط مقامات استانی، اصلا معنا ندارد، می‌گوید: «بهترین کار این است که از همین الان سازمان برنامه و بودجه کشور تلاش کند تا برنامه ششم توسعه به برنامه‌های استانی تبدیل شود».
در سال‌های اخیر اغلب با کسری بودجه در کشور مواجه بوده‌ایم و در حالی که بودجه سال گذشته کشور با کسری 28هزار‌میلیارد تومانی رو‌به‌رو شد، مسئولان از بروز کسری 37هزار‌میلیارد تومانی در بودجه سال جاری نیز خبر داده‌اند. عمدتا چرا تفاوت زیادی در بودجه روی کاغذ و بودجه واقعی مشاهده میشود؟ بودجه‌ریزی باید چه مبنایی داشته باشد تا این تفاوت کم شود؟
لایحه بودجه که تعیین میشود، یک سند پیش‌بینی است و همچنین وقتی در مجلس نیز تبدیل به قانون میشود، باز هم یک پیش‌بینی است. در واقع بودجه یک پیش‌بینی است که در نیمه دوم یک سال برای تمام سال آینده صورت می‌گیرد. به‌عنوان نمونه از پاییز سال 96، (دو هفته دیگر) این پیش‌بینی‌ها برای تهیه بودجه‌ای که از اول فروردین 97 باید به اجرا در بیاید، شروع میشود. وقتی ماهیت یک سند پیش‌بینی است، طبیعی است که چند عامل در آن دخیل است. اولین عاملی که می‌توان به آن اشاره داشت، این است که عمده هزینهها مثل کل هزینههای جاری سر جایشان بدون تغییر باقی می‌‌مانند؛ هزینههای عمرانی که الان چند سالی است چندان وضع مناسبی ندارند و کار‌های عمرانی خیلی کم انجام میشود، اما با این وجود، هزینههای عمرانی هم یک پیش‌بینی است و تنها در صورتی که درآمد‌ها حاصل شود، می‌توان کار‌ها را انجام داد، اما در مورد بودجه جاری نمیتوان گفت در صورتی که درآمد‌ها حاصل شد، حقوق و دستمزدها پرداخت میشود. از این رو، شرایط اقتصادی در سالی که بودجه در آن اجرا میشود، ممکن است به‌گونه‌ای باشد که تمام درآمدهای پیش‌بینی‌شده در قانون بودجه آن سال تحقق پیدا کند. در نتیجه، کسری باقی نمی ماند، یا اینکه ممکن است مجموع درآمد‌هایی که برای آن سال پیش‌بینی میشود و در قالب بودجه می‌‌آید، همه آن تامین نشود و در این صورت ما با کسری بودجه مواجه می‌‌شویم.
مساله اساسی که در این بین مطرح میشود، این است که برخورد با کسری بودجه چگونه باید صورت گیرد؟ راهکار اصلی چیست؟
در برخورد با کسری بودجه سوالاتی مطرح میشود؛ اینکه آیا باید اسکناس چاپ کرد و موجب افزایش نقدینگی و نرخ تورم شد؟ از خارج استقراض کرد؟ یا اینکه اوراق قرضه منتشر کرد و انتظار داشته باشیم که مردم این اوراق را خریداری کنند و درآمدهای پیش‌بینی‌شده در بودجه تحقق پیدا کند. این موارد را سیاستگذار تعیین میکند. سیاستگذار عمدتا در این مورد، در وهله اول دولت است و در وهله دوم مجلس. باید دید دولت و مجلس چه برخوردی با این قضیه برای بودجه سال1397 خواهند داشت.
سال‌هاست که گفته میشود لازم است وابستگی بودجه به نفت کاهش یابد. سال گذشته در اقدامی بی‌‌‌سابقه درآمدهای مالیاتی بیشتر از درآمدهای نفتی پیش‌بینی شد. با فرض اینکه مالیات‌گیری ممکن است نارضایتی ایجاد کند، سمت‌وسوی این قضیه به چه شکل باید تعیین شود؟
درآمدهای نفتی که کم و بیش معلوم است؛ اینکه ما چند‌میلیون‌بشکه در روز میتوانیم تولید و چه مقدار از این چند‌میلیون را میتوانیم صادر کنیم. عامل بعدی، قیمت نفت در بازار‌‌های جهانی است که این مورد هم دست ما نیست. بنابراین درآمدهای نفتی همچنان بخشی از درآمدهای دولت را تامین میکند. بریدن از درآمد نفت، وقتی امکانپذیر است که ما در اقتصاد خودمان رونق تولید داشته باشیم. همچنین در شرایطی این مهم امکانپذیر است که صنعت، کشاورزی و سایر خدمات به اندازه کافی رشد کرده باشند و از این رشد بتوان مالیات گرفت و در نتیجه، دولت اتکا به درآمدهای نفتی را کم کند. متاسفانه در سال‌های اخیر ما شاهد رشد سرمایه‌گذاری برای افزایش تولید نبودیم و تعداد زیادی از واحد‌های تولیدی ما در بخش صنعت هم به دلایل متعدد تعطیل شدند یا زیر ظرفیت تولید می‌کنند و بنابراین مالیات‌گیری بسیار مشکل شده است، اما هنری که سازمان مالیات کشور به خرج داده، این است که چند سال پیش به این فکر افتاد که سعی کند تعداد زیادی از بنگاه‌های اقتصادی یا فعالان اقتصادی در کشور را که مالیات نمی‌دهند یا مالیات به‌حقه نمی‌دهند یا کم مالیات می‌دهند، کشف کنند. هنوز هم تلاش دارند این کشف و شناسایی را ادامه دهند و پایه مالیاتی اقتصاد کشور را گسترش دهند. در این صورت است که می‌توان از قطع پیوند با درآمدهای نفتی صحبت کرد.
به‌نظر بسیاری از اقتصاددانان طی اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها، دولت با کسری بودجه مواجه شده است و از منابع دیگری غیر از منابع طرح استفاده شده است. در مجموع، هدفمندی یارانه‌ها چه باری بر نظام بودجه ریزی کشور تحمیل کرده است؟
بار بسیار سنگینی است. 42هزار‌میلیارد تومان در سال صرف پرداخت یارانه‌ها در چارچوب هدفمندی یارانه‌ها میشود که البته باید گفت به معنای واقعی هدفمندی نبوده، بلکه فقط پول ثابتی بوده که به خانوارها و افراد تعلق گرفته است و باید مازادی هم برای آن از محل درآمدهای ماخوذ از هدفمندی تعیین می‌شد تا به صنایع برای سرمایه در گردش یا برای سرمایه‌گذاری جدید آنها داده شود که این ظاهرا به اندازه کافی داده نشده است و در این مورد اختلاف نظرهایی هم وجود دارد؛ بعضی از مقامات معتقدند که پولی به صنعت داده شده است و بعضی از صنعتگران معتقدند که چیزی پرداخت نشده است. اما به‌طور کلی، هدفمندی یارانه‌ها که از نظر اجتماعی توجیه‌پذیر بوده، الان برای دولتی که منابع درآمدی آن کم شده، مشکل‌آفرین شده است. اگر دولت بخواهد استمرار این پرداخت‌ها را حفظ کند، ناگزیر است که قیمت یک کالا یا خدمت را بالا ببرد تا بتواند درآمد کافی کسب کند. تاکنون از محل قیمت فراوده‌های نفتی بوده است و از این به بعد هم باید دید دولت نیازمند خواهد بود که قیمت سایر فراورده‌ها را افزایش دهد یا نه.
رئیس سازمان برنامه و بودجه از تغییر بودجه‌ریزی سال 97 خبر داده است. ظاهرا در روش جدید بودجه‌ریزی، بودجه هر دستگاه براساس قیمت تمام‌شده و حجم فعالیت تعیین میشود و بودجه‌‌ها جای اینکه در اختیار دستگاه‌های ملی قرار داده شود، در اختیار استانها قرار می‌گیرد. نظر شما درمورد تفویض اختیار بودجه‌بندی به استانها چیست؟
تفویض اختیار بودجه‌بندی به استانها بدون دادن اختیار کسب درآمد توسط مقامات استانی، اصلا معنا ندارد. در نتیجه، اگر 31 استان هم تمام جزئیات بودجه خود را تعیین کنند و برای خود آنها نیز موجه باشد، باید برنامه بودجه خود را به مرکز بفرستند و مرکز هم باید این را به لایحه کل کشور تبدیل کند. بعد تصویب لایحه در مجلس صورت می‌گیرد و وقتی تصویب شد، باید دید در نهایت تغییر و تحول بودجه مصوب برای مثال استان شماره پنج چگونه انجام میشود و نظارت بر اجرای آن چگونه است. تمام این موارد از جمله مسائلی هستند که با شعار نمیتوان آنها را محقق کرد. بهترین کار ممکن این است که به تدریج سازمان برنامه و بودجه کشور بزرگواری کند و از همین الان تلاش کند تا برنامه ششم توسعه به برنامه‌های استانی تبدیل شود، نه اینکه انتظار داشته باشد که تمام جزئیات حوزه‌های اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی در یک برنامه استانی به‌طور مشخص با پروژه‌بندی و پروگرم‌سازی تعیین شود. نه، این امر درست نیست، بلکه باید از استانها بپرسند که در طول پنج سال برنامه توسعه چه اولویت‌هایی دارند؟ این اولویت‌های استانی به پروژه و پروگرم تبدیل و در نهایت تصویب و تامین اعتبار شود. در نتیجه، بخش بسیار بزرگی از برنامه توسعه به مجموع پروژه‌هایی که استانها به‌صورت اولویت استانی خود تعریف کردند، تبدیل و منابع آنها تامین شود و اجرای آن نیز توسط خود آنها صورت گیرد و از سوی مرکز نظارت شود. اگر چنین کاری صورت گیرد، می‌توان امیدوار بود که به‌تدریج آنچه در استانها انجام میشود، با نیازهای استانها منطبق است و به‌عنوان مثال اشتغال ایجاد میکند و کمبودها و محدودیت‌ها را برطرف میکند. همچنین بهره‌برداری از منابع بدون استفاده استانها برای رشد اقتصادی استان و کشور نیز از دیگر اتفاقاتی است که اگر رخ دهد، می‌توان بجد امیدوار بود که به بودجه‌بندی استانی نیز فکر شده است، ولی توجه به این نکته ضروری است که بودجه‌بندی استانی در چارچوب یک اقتصاد و یک دولت بسیار متمرکز از آن حرف‌هایی است که معنای عملی پیدا نخواهد کرد.
گفته شده است که نکته مهم در تصمیم جدید دولت مبنی بر تفویض اختیار بودجه‌بندی به استانها این است که بودجه عمرانی استانی در اختیار استانها قرار بگیرد تا شورای برنامه‌ریزی استانها تشخیص بدهند که آیا امروز در استان آنها اولویت با ساخت مدرسه است یا سالن ورزشی. نظر شما در مورد این اظهار نظر چیست؟
من این موضوع را دو سال پیش مطرح کردم. حرف من این بود که باید از استانها پرسیده شود که آیا بیمارستان می‌خواهند یا استادیوم وزشی. حال هرچه استانها خواستند، اگر قرار است در بودجه تعریف شود، پول آن داده شود؛ هیچ‌اشکالی ندارد. سوال اینجاست که منابع این کار را چه کسی تامین میکند؛ مساله این است که در 31 استان، اگر هر استانی پنج طرح تعریف کند، درمجموع 155 طرح میشود؛ در صورتی که منابع آن تعریف شود، ما هیچ‌مشکلی نخواهیم داشت. ما میتوانیم به استانها واگذار کنیم، به‌شرطی که استانها ضوابط اجرایی و نظارتی کافی و کامل داشته باشند.
دولت برای اینکه بتواند از طریق بودجه‌ریزی سالانه رفاه اجتماعی را بالا ببرد، باید چه سازوکاری تعیین کند تا رضایت عامه مردم را نیز به‌دنبال داشته باشد؟
اگر دولت بخواهد رفاه اجتماعی را بالا ببرد، باید از محل برخی درآمد‌ها و بخش‌های تولیدی، منابع لازم را تامین کند تا به اولویت‌های بودجه کل کشور تبدیل شود؛ یعنی ما به‌عنوان مثال اگر هزینه‌هایی داریم و منابعی را صرف هزینه‌هایی می‌کنیم که به اندازه رفاه اجتماعی اولویت ندارد، باید این هزینهها را صرف رفاه اجتماعی کنیم. در غیر این صورت، تنها اقداماتی که باقی می‌ماند، برخی اصلاحات اداری، اجتماعی و آموزشی در زمینه حقوق شهروندی و حقوق عمومی کشور است که در این راستا باید دید چگونه میشود حقوق عمومی را رعایت کرد و مردم و دانش‌آموزان را آموزش داد و بدین ترتیب منابعی را از مردم انتظار داشته باشیم که صرف بهبود رفاه اجتماعی شود.
عمدتا شاهد بودیم که طی سال‌های متمادی انجام اصلاحات مختلف از جمله اقتصادی و... با شکست مواجه شده است، هرچند که در این راستا، برخی از دولت‌ها موفق‌تر عمل کرده‌اند. علت این موضوع چیست؟
مقاومت در برابر این موضوع وجود دارد؛ برخی از مقاومت‌ها نهادی است و برخی از مقاومت‌ها سیاسی است. این موارد باید توسط متخصصان در سطح بالای دولتی و مقامات مهم کشور تجزیه و تحلیل و ریشه‌یابی شود تا به این سوال پاسخ داده شود که چرا اصلاحات در حوزه اقتصادی با شکست مواجه میشود.
شما در جایی گفته‌اید که دولت باید کارگزاری باشد که هویتی یکپارچه و همگون دارد و یک صدا، از آن شنیده شود، در واقع این‌گونه نباشد که تمایلات متعدد در سند بودجه دولت تجلی پیدا کند. کمی این موضوع را تشریح می‌کنید؟
تنها توضیح من در این رابطه این است که تبعیض در توجه به بودجه استانها اگر در زمانی هم وجود داشته، دیگر نباید وجود داشته باشد؛ یعنی در استان‌هایی که توسعه‌یافته‌تر هستند، تدریجا انتظار داشته باشیم که خود این استانها منابع لازم و کافی را برای توسعه خودشان فراهم کنند. در استان‌هایی که هنوز زیربناهای آنها ساخته نشده است و این زیربناها به‌دلیل قوانین متعدد کشور ما، جزو وظایف دولت محسوب میشود و کار دولت است که باید این زیربناها را بسازد، باید بودجه لازم به این زیربناسازی‌ها اختصاص داده شود. در این صورت می‌توان انتظار داشت که با یک دید صحیح و عادلانه به همه استانها نگاه شده است و همه آنها را تدریجا طی میان‌مدت و نه یک سال (چرا که در یک سال این اتفاق نمی افتد) به سمتی بیاوریم که انشاءا... رونق سرمایه‌گذاری و تولید چنان باشد که چشمی به دست دولت مرکزی نداشته باشند. ویژگی دولت این است که باید کارگزاری همه‌چیزدان باشد، بدین معنا که مردم به خردمندی دولت اعتماد کنند و افزون بر این ویژگی، دولت باید کارگزاری خیرخواه عموم باشد. در چنین شرایطی قانون بودجه، سند منطقی و خردمندانه‌ای است که همه از آن راضی‌اند و نیز از آن تبعیت می‌کنند.
پیش‌بینی شما از آینده کوتاه‌مدت و بلندمدت اقتصادی کشور چیست؟
من فقط امیدوارم (چندان نمیتوان پیش‌بینی کرد) که روند رشد اقتصادی ادامه پیدا کند و توجه سیاستگذاران و سیاستمداران از متغیرهای کلان کمتر شود و آنها به واقعیت‌های اقتصادی و اجتماعی بپردازند. متغیرهای کلان مثل رشد اقتصادی، نرخ تورم، نقدینگی و امثال اینها برای خانوارها و مردم عادی چندان معنا و مفهوم ندارد. این شاخص‌ها و متغیرها اهمیت بین‌المللی دارند. در دنیا کشور ما را رتبه‌گذاری می‌کنند و این شاخص‌های کلان برای رتبه‌بندی در سطح جهان خوب و مناسب است. ولی در داخل کشور برای کسانی رضایت خاطر، شعف و خرسندی به وجود می‌آورد که فقط با متغیرهای کلان سر و کار دارند، ولی به این موضوع اهمیت نمی‌دهند که برای مثال هزینه مخابرات یا گوشت بالا رفته است یا نه. اینها مسائلی است که برای خانوارها اهمیت دارد و متاسفانه در این سال‌ها شاهدیم که همچنان تاکید در گزارش‌ها و آمارهایی که به مردم ارائه میشود، بر متغیرهای کلان است.