علی ابراهیم نژاد

دانشجوی دکترای فاینانس بوستون کالج آمریکا

مهدی محسنی

استادیار فاینانس دانشگاه تگزاس ای اند ام آمریکا

 در شبکه مطالعات سیاستگذاری عمومی نوشتند:

نظام بانکی کشورمان دچار مشکلات ساختاری بسیار جدی است. حجم بالای دارایی‌های منجمد بانکی، حضور پررنگ مؤسسات غیرمجاز، ورشکستگی مؤسسات بزرگی همچون میزان و ثامن‌الحجج، و عدم کاهش غیردستوری نرخ سود بانکی علیرغم کاهش نرخ تورم، همگی نشانه‌هایی از عدم کارکرد مناسب نظام بانکی و لزوم اصلاح ریشه‌ای آن هستند.

شواهد متعددی وجود دارد که نشان می‌دهد نظام بانکی کشورمان دچار مشکلات ساختاری بسیار جدی است. حجم بالای دارایی‌های منجمد بانکی، حضور پررنگ مؤسسات غیرمجاز، ورشکستگی مؤسسات بزرگی همچون میزان و ثامن‌الحجج، و عدم کاهش غیردستوری نرخ سود بانکی علیرغم کاهش نرخ تورم، همگی نشانه‌هایی از عدم کارکرد مناسب نظام بانکی و لزوم اصلاح ریشه‌ای آن هستند.

ریشه‌یابی معضلات نظام بانکی و یافتن راه‌حل مناسب به این جهت مهم است که بانک‌ها به‌عنوان اصلی‌ترین بخش نظام تأمین مالی در اقتصاد، اگر بتوانند به‌صورت بهینه و کارا منابع مالی را تخصیص دهند، تأثیر قابل‌توجهی بر رشد و توسعه اقتصادی و کاهش هزینه تأمین مالی شرکت‌ها خواهند داشت. این موضوع به‌خصوص در کشورهای درحال‌توسعه مانند ایران بسیار بااهمیت است، زیرا در مقایسه با اقتصادهای توسعه‌یافته، نظام بانکی بخش بزرگ‌تری از نظام تأمین مالی کشورهای درحال‌توسعه را شکل می‌دهد. (1) (2)

برای کارکرد درست نظام بانکی در تخصیص بهینه سرمایه در اقتصاد، لازم است منافع کلیه ذینفعان این صنعت شامل سپرده‌گذاران، مدیران و سهامداران، و وام‌گیرندگان با یکدیگر هم‌راستا باشد؛ اگر مدیران نظام بانکی، به دلیل وجود یک نظام حاکمیت شرکتی(3) کارا، مشوق‌ها و انگیزه‌های(4) مناسبی داشته باشند، طبعاً اعطای تسهیلات به‌گونه‌ای انجام می‌شود که پروژه‌های پربازده‌تر در اقتصاد تأمین مالی شوند و به‌عبارت‌دیگر، تخصیص بهینه سرمایه توسط بانک‌ها بهتر انجام می‌شود. برعکس، اگر به دلیل وجود نظام انگیزشی و حاکمیت شرکتی نادرست، انگیزه‌های مدیران و سهامداران نظام بانکی هم‌راستا با منافع سپرده‌گذاران و وام‌گیرندگان قرار نگیرد، قطعاً پیامدهای جدی برای تخصیص کارای سرمایه و رشد اقتصادی خواهد داشت. سرمایه‌گذاری در پروژه‌های پرریسک و با بازده کوتاه‌مدت که می‌تواند منجر به ورشکستگی بانک و زیان سپرده‌گذاران شود یکی از پیامدهای نبود نظام مناسب حاکمیت شرکتی در بانک‌هاست که مثال‌های آن را به‌دفعات در سال‌های اخیر دیده‌ایم.

اما طراحی نظام حاکمیت شرکتی مطلوب برای صنعت بانکداری، به دلایل زیر، به‌مراتب پیچیده‌تر از سایر صنایع است:

1. پیچیدگی و ابهام بیشتر این صنعت به دلیل جنس فعالیت‌های آن

2. امکان تغییر سریع ترکیب دارایی‌ها در مقایسه با سایر صنایع

3. قوانین و مقررات نظارتی گسترده در مقایسه با سایر صنایع

4. نسبت اهرمی بسیار بالا.

بررسی‌ها نشان می‌دهد که عدم تقارن اطلاعاتی میان مدیران بانک‌ها و ذینفعان بیرونی بیش از سایر صنایع است(5)، زیرا ازیک‌طرف، تشخیص کیفیت دارایی‌های بانکی (که همان تسهیلات اعطاشده است) به‌راحتی برای سایرین ممکن نیست و از سوی دیگر، بانک‌ها بسیار سریع‌تر از سایر صنایع می‌توانند ترکیب دارایی‌های خود را تغییر دهند، زیرا این دارایی‌ها عمدتاً ماهیت فیزیکی نداشته و به‌سرعت و سهولت بیشتری قابل‌مبادله هستند. به‌عنوان‌مثال، یک شرکت خودروسازی ممکن است برای تغییر خطوط تولید خود، نیازمند چند سال زمان باشد، حال‌آنکه یک بانک می‌تواند در مدت بسیار کوتاهی با خریدوفروش دارایی‌های مالی، سبد دارایی‌های خود را به‌کلی تغییر دهد.

عدم شفافیت و پیچیدگی صنعت بانکداری در مقایسه با سایر صنایع، طراحی مکانیسم‌های انگیزشی مناسب برای مدیران و کارکنان در راستای منافع ذینفعان را بسیار دشوار می‌کند. زیرا پیچیدگی و ابهام موجود در صنعت بانکداری مانع از ارزیابی درست و دقیق عملکرد و خروجی شده و بنابراین، تدوین قراردادها و مکانیسم‌های تشویقی مبتنی بر عملکرد (6)، دشوار است.

به‌عنوان‌مثال، اگر مکانیسم‌های انگیزشی مدیران شرکت صرفاً مبتنی بر سودآوری یا نرخ بازده سالانه باشد، با توجه به پیچیده بودن ماهیت فعالیت‌های بانکی، این مدیران می‌توانند به‌سرعت منابع بانک را به سمت پروژه‌های با ریسک بالا اما ظاهراً پربازده سوق دهند اما در بلندمدت ریسک‌های جبران‌ناپذیری را به بانک و نظام مالی کشور تحمیل کنند. هجوم سرمایه بانک‌ها در سال‌های اخیر به سمت بازار مسکن به‌منظور کسب سود بیشتر، و قفل شدن و زیان قابل‌توجه نظام بانکی در دوره رکود بعد از آن به‌خوبی گویای این واقعیت است که نظام‌های انگیزشی مناسبی برای مدیران بانک‌ها طراحی نشده است.

به‌علاوه، پیچیدگی و عدم شفافیت ذاتی نظام بانکی به مدیران این امکان را می‌دهد که علاوه بر سپرده‌گذاران، نهادهای نظارتی و دولتی را نیز دور بزنند. به‌عنوان‌مثال، مطالعات مختلفی در کشورهای مختلف انجام‌شده که نشان می‌دهد بخش بزرگی از وام‌های اعطاشده در این کشورها بر اساس ارتباطات میان مجموعه‌های بزرگ اقتصادی یا خانواده‌های مالک کسب‌وکارهای بزرگ با بانک‌ها یا مدیران آن صورت می‌گیرد. به‌عنوان نمونه، مطالعات انجام‌شده در مکزیک(7) نشان می‌دهد حدود یک‌پنجم کل وام‌های اعطاشده در این کشور مبتنی بر ارتباطات غیررسمی و نه ضوابط بانکی بوده است و این وام‌ها علاوه بر داشتن نرخ بهره بسیار کمتر، احتمال بازپرداخت بسیار پایین‌تری دارند.

همین‌طور مطالعات دیگری(8) در کشور روسیه نشان می‌دهد که 71 درصد وام‌ها به مدیران خود بانک‌ها و وابستگان آن‌ها پرداخت می‌شده که بخش بزرگی از آن هیچ‌گاه بازپرداخت نمی‌شود. به‌علاوه، تخمین زده می‌شود که وام‌دهی بر اساس روابط غیررسمی و نادرست نظام بانکی، سالانه بین 0.3 درصد تا 1.9 درصد به تولید ناخالص داخلی پاکستان ضربه می‌زند.(9)

یکی دیگر از پیامدهای عدم شفافیت، ناممکن شدن اعمال حاکمیت شرکتی از طریق رقابت در بازار محصول و یا در بازار تملک(10) شرکتی است. توضیح اینکه، از یک‌سو رقابت در بازار محصول مدیران شرکت‌ها را وادار به حداکثر کردن منافع سهامداران کرده و امکان اتلاف منابع را از آن‌ها می‌گیرد. از سوی دیگر، اگر بازار تملک شرکتی فعال باشد، مدیران شرکت‌ها همواره در معرض خطر از دست دادن موقعیت خود در صورت داشتن عملکرد بد هستند و بنابراین، بالا بودن احتمال تملک توسط شرکت‌ها یا سرمایه‌گذاران دیگر، به‌عنوان یک عامل انضباطی بر رفتار مدیران تأثیرگذار است. اما اولاً رقابت در بازار محصول در صنعت بانکی به دلیل روابط بلندمدت مشتریان با بانک‌ها چندان رایج نیست و شرکت‌ها به‌راحتی از یک بانک به سمت بانک دیگر نمی‌روند. ثانیاً، قوانین و مقررات موجود در صنعت بانکداری امکان خرید و تملک یا ادغام بانک‌ها را بسیار دشوارتر و زمان‌برتر از سایر صنایع می‌کند و بنابراین تهدید خرید و تملک توسط سایرین چندان قابل‌توجه نیست. به‌علاوه، هرچه عدم تقارن اطلاعاتی میان مدیران و سایرین بالاتر باشد تمایل سرمایه‌گذاران بیرونی به خرید و تملک (به دلیل عدم شناخت از ماهیت شرکت) کمتر است.

نکته دیگر اینکه، عدم شفافیت جزئیات فعالیت بانک‌ها و نیز امکان تغییر سریع ترکیب دارایی‌ها به دلیل ماهیت غیرفیزیکی آن‌ها به مدیران امکان پنهان کردن مشکلات بانک‌ها را می‌دهد. به‌عنوان‌مثال، در صورت عدم امکان بازپرداخت وام توسط یک مشتری، بانک می‌تواند وام جدیدی را به وی پرداخت کند و بدهی وی را استمهال کند. بدین ترتیب، کیفیت دارایی‌های بانک به‌سادگی قابل ارزیابی و شناسایی نخواهد بود و به همین دلیل، در بسیاری از موارد، ورشکستگی بانک‌ها به‌صورت یک شوک پیش‌بینی‌نشده رخ می‌دهد و بسیاری از سرمایه‌گذاران و سپرده‌گذاران تا پیش از وقوع آن، از وضعیت نامطلوب بانک بی‌اطلاع می‌مانند.

از منظر تأثیر قوانین و مقررات بانکی نیز، در اکثر کشورها قوانین سخت‌گیرانه‌ای برای مالکیت بانک‌ها وجود دارد که مانع تمرکز مالکیت می‌شود. یکی از مهم‌ترین مکانیسم‌های اعمال حاکمیت شرکتی، وجود مالکیت متمرکز است که به سهامداران عمده امکان نظارت بر رفتار و تصمیمات مدیران شرکت را می‌دهد. بنابراین، برخلاف سایر صنایع، در صنعت بانکداری تمرکز مالکیت نمی‌تواند به‌عنوان یک ابزار قوی حاکمیت شرکتی عمل کند. در بررسی 107 کشور جهان نشان داده شده است در 41 کشور، داشتن مالکیت بیش از 50 درصد و در 37 کشور مالکیت بیش از 25 درصد در یک بانک ممنوع است.(11)

یکی دیگر از جنبه‌های قوانین و مداخلات دولت که حاکمیت شرکتی در بانک‌ها را مختل می‌کند، تضمین آشکار یا ضمنی سپرده‌هاست. در اکثر کشورهای جهان ازجمله ایران، دولت‌ها با تأسیس صندوق‌های تضمین سپرده(12)، بازپرداخت سپرده‌های سپرده‌گذاران را (تا سقف خاصی) تضمین می‌کنند. این موضوع باعث می‌شود سپرده‌گذاران انگیزه خود برای پایش رفتار بانک و اعمال حاکمیت شرکتی را از دست بدهند(13) زیرا حتی در صورت ورشکستگی بانک، زیانی متوجه آن‌ها نخواهد بود.

یکی دیگر از موانع اصلاح حاکمیت شرکتی، به‌خصوص در کشور ما، وجود مالکیت دولتی است. مالکیت دولتی در بانک‌ها مشکل حادی در حاکمیت شرکتی آن‌ها ایجاد می‌کند زیرا هدف از قوانین و مقررات، که اجرای درست حاکمیت شرکتی است با مالکیت در تعارض است. به‌عبارت‌دیگر، دولت در نقش مالک و دولت در نقش نهاد ناظر قانونی دچار تضاد منافع است و بنابراین، مشکل جدی در حاکمیت شرکتی بانک‌ها ایجاد می‌کند. به‌علاوه، در مورد بانک‌های دولتی، سپرده‌گذاران و سایر تأمین‌کنندگان اعتبار به دلیل اطمینان از حمایت دولت، انگیزه بسیار کمتری برای نظارت و پایش بانک در مقایسه با بانک‌های خصوصی دارند.

نکته دیگر اینکه معمولاً دولت‌هایی که مالک بانک‌ها هستند با محدود کردن رقابت و ممانعت از ورود بازیگران جدید به صنعت، تلاش می‌کنند کنترل خود بر نظام مالی را حفظ کنند. این امر، مانع اعمال حاکمیت شرکتی از طریق رقابت در بازار محصول و نیز بازار ادغام و تملک شرکت‌ها می‌شود. این موضوع به‌خصوص در کشورهای درحال‌توسعه حادتر است و آمارها نشان می‌دهد درحالی‌که در کشورهای توسعه‌یافته، تنها 5 درصد از درخواست‌های مجوز تأسیس بانک توسط بانک مرکزی رد می‌شوند، این رقم در کشورهای درحال‌توسعه 45 درصد است.(14) متأسفانه در کشور ما نیز یکی از ابزارهای مورداستفاده توسط بانک مرکزی، محدود کردن ورود بازیگران جدید به صنعت بانکی بوده است که از یک‌سو اخذ مجوز را محدود به نهادهای دارای وابستگی سیاسی کرده و از سوی دیگر، بخش بزرگی از فعالیت‌های بانکی را از بخش نظارت‌شده و رسمی، به‌سوی مؤسسات غیرمجاز و خارج از حیطه نظارت سوق داده است.

با عنایت به ملاحظات فوق، مجموعه‌ای از راهکارها و توصیه‌های سیاستی را به‌منظور اصلاح حاکمیت شرکتی در نظام بانکی کشورمان می‌توان ارائه داد:

1. الزام بانک‌ها به افشای بیشتر اطلاعات: شفافیت هرچه بیشتر بانک‌ها باعث کاهش عدم تقارن اطلاعاتی میان مدیران و ذینفعان بیرونی شده و نظارت آن‌ها بر رفتار بانک‌ها اثر مهمی در اصلاح انگیزه و رفتار بانک‌ها خواهد داشت. در نظام‌های مالی توسعه‌یافته، گزارش‌های سالانه بانک‌های بزرگ حاوی صدها صفحه اطلاعات در مورد جزئیات فعالیت و عملکرد آن‌هاست. به‌علاوه، در برخی نظام‌های مالی ازجمله امریکا، کلیه بانک‌ها حتی اگر سهام آن‌ها در بورس نباشد، موظف به پر کردن فرم‌های افشای اطلاعات مالی و انتشار آن از طریق نهادهای نظارتی هستند.(15)

2. کاهش مالکیت دولت: برای از بین بردن اختلالات ناشی از مالکیت دولتی در نظام بانکی لازم است مالکیت دولت در بانک‌ها کاهش یابد. طبیعتاً مالکیت نهادهای شبه‌دولتی که از نظر انگیزه‌ها و رفتارها مشابه دولت هستند نیز جزو مالکیت دولتی به حساب می‌آید و عملاً واگذاری به این نهادها کمکی به بهبود ساختار بانک‌ها نمی‌کند. به‌علاوه، در بسیاری از موارد، اگرچه دولت سهامدار عمده بانک نبوده و مثلاً مالکیت آن به یک عضو هیئت‌مدیره محدود شده است، اعمال‌نفوذ در تصمیمات کلیدی بانک (از طریق تسهیلات تکلیفی و غیره) همان اثر مالکیت کامل دولتی را دارد. به زبان ساده، بایستی مالکیت بانک در اختیار سهامدارانی باشد که به دنبال حداکثر کردن سود اقتصادی هستند.

3. تغییر برنامه‌های تضمین سپرده از وضعیت تضمین بی‌قیدوشرط کنونی: لازم است صندوق تضمین سپرده با ارائه فرمولی، هزینه‌ای متناسب با میزان پرخطر بودن بانک جهت تضمین سپرده‌های وی تعیین نماید. به‌علاوه، محدودسازی سقف تضمین سپرده باعث می‌شود سپرده‌گذاران بزرگ، انگیزه نظارت بر رفتار بانک را پیدا کنند.

4. فراهم نمودن امکان ورود بانک‌ها و سرمایه‌گذاران خارجی: ورود بانک‌های خارجی از یک‌سو دسترسی بنگاه‌ها، ازجمله بنگاه‌های کوچک و متوسط به منابع مالی را تسهیل می‌کند(16) و از سوی دیگر، بررسی‌ها نشان می‌دهد بانک‌های خارجی انگیزه بیشتری برای رقابت با بانک‌های دولتی دارند(17) و لذا اثر بیشتری در افزایش رقابت و بهبود ساختار حاکمیت شرکتی بانک‌ها خواهند داشت.

5. تدوین دستورالعمل حاکمیت شرکتی بانک‌ها: با توجه به ویژگی‌های خاص صنعت بانکی که ذکر شد، لازم است دستورالعمل مستقلی برای حاکمیت شرکتی بانک‌ها تدوین شود. اخیراً نهادهای نظارتی خبر از ابلاغ قریب‌الوقوع چنین دستورالعملی داده‌اند که باید آن را به فال نیک گرفت.(18)

6. تدوین دستورالعمل حقوق و پاداش برای مدیران بانکی: پس از بحران مالی 2008، یکی از موارد موردتوجه در قانون داد-فرنک(19) تعیین سیاست‌های مربوط به ساختار حقوق و مزایای مدیران بانکی با هدف کنترل رفتار پرخطر آن‌ها و تأمین منافع بلندمدت تمام ذینفعان بوده است. اخیراً نیز تدوین قوانینی برای بازپس‌گرفتن بخشی از حقوق پرداخت‌شده در صورت عملکرد نامناسب بانک‌ها موردتوجه قرارگرفته که هدف آن، تغییر نگاه مدیران از سودآوری کوتاه‌مدت، به تأمین منافع بلندمدت اقتصادی برای بانک است. پیشنهاد می‌شود تدوین چنین سیاست‌هایی در دستور کار قرار گیرد تا مدیران بانک‌ها و مؤسسات مالی، منافع بلندمدت کلیه ذینفعان را مبنای تصمیم‌گیری خود قرار دهند.

در مجموع، به نظر می‌رسد اصلاح ساختار حاکمیت شرکتی بانک‌ها، یکی از گام‌های ضروری برای اصلاح نظام بانکی و اجتناب از وقوع بحران‌های مشابه بحران کنونی در ساختار تأمین مالی کشورمان است.

پی‌نوشت‌ها

1. King, R. G. and Levine, R. (1993a) Finance and Growth: Schumpeter Might be Right, Quarterly Journal of Economics, 108, 717–737.

2. King, R. G. and Levine, R. (1993b) Finance, Entrepreneurship and Growth: Theory and Evidence, Journal of Monetary Economics, 32, 513–542.

3. Corporate governance

4. incentive

5. Caprio, G., & Levine, R. (2002). Corporate governance in finance: Concepts and international observations. Financial sector governance: The roles of the public and private sectors, 17-50.

6. performance-based

7. La Porta, Rafael, Florencio Lopez-de-Silanes, and Guillermo Zamarripa. "Related Lending." The Quarterly Journal of Economics 118.1 (2003): 231-268.

8. Laeven, Luc. "Insider lending and bank ownership: The case of Russia." Journal of Comparative Economics 29.2 (2001): 207-229.

9. Khwaja, Asim Ijaz, and Atif Mian. "Do lenders favor politically connected firms? Rent provision in an emerging financial market." The Quarterly Journal of Economics (2005): 1371-1411.

10. take over

11. Barth, James R., Gerard Caprio, and Ross Levine. "Bank regulation and supervision: what works best?." Journal of Financial intermediation 13.2 (2004): 205-248.

12. Deposit insurance

13. منظور از اعمال حاکمیت شرکتی توسط سپرده‌گذاران، خروج سپرده‌ها از بانک در صورت عملکرد نامناسب یا افزایش ریسک بانک است.

14. Caprio, Gerard, and Maria Soledad Martinez Peria. "Avoiding disaster: policies to reduce the risk of banking crises." Monetary policy and exchange rate regimes: Options for the Middle East (2002): 193-230.

15. در امریکا، بانک‌ها فرم‌هایی موسوم به call report را به صورت فصلی تکمیل و افشا می‌کنند، و هلدینگ‌های بانکی (Bank Holding Companies) با تکمیل فرم‌های Y-9C و Y-9LP اطلاعات مالی فصلی خود را افشا می‌کنند.

16. Clarke, George, Robert Cull, and Maria Soledad Martinez Peria. "How does foreign bank participation affect access to credit by SMEs? Evidence from survey data." World Bank Working Paper (2002).

17. Barth, James R., Gerard Caprio, and Ross Levine. "Bank regulation and supervision: what works best?." Journal of Financial intermediation 13.2 (2004): 205-248.

18 سخنرانی مدیرکل مقررات مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی بانک مرکزی در بیست و ششمین همایش سالانه سیاست پولی و ارزی، خرداد 1395.

19. Dodd-Frank Act