حسین عبده تبریزی و بهرنگ اسدی
بي‌شك در ايران ذائقه پذیرش ریسک نهادهای مالی با منافع عمومی هم‌خوانی ندارد و ریسک مطلوب اين دو در دو طيف خصوصی و اجتماعی، نقاط بهینه متفاوتی دارد. بخش مالی در تعامل با بخش واقعي بسیار تاثیرگذار است و می‌تواند باعث تقویت شوک‌های بخش واقعي و تسري آن به تمام بخش‌هاي اقتصاد باشد. علاوه‌بر این، صنعت خدمات مالی به سرعت در حال رشد است و مقررات‌گذاری نوآوری مالی بسیار ضروري و درعين‌حال پیچیده است. چنين است كه ضرورت تعادل پایدار در بخش مالی می‌طلبد با تدوین مقررات احتیاطی و اصلاحی، این چالش‌ها تحت کنترل قرار بگیرد و مهار شود.
مقررات از منظر زمان مداخله در سیستم مالی، قابل تقسيم‌بندي است: طبق اين تقسیم‌بندی بخشي از اين مقررات از جنس پیش‌مداخله (ex ante) و بخشي از جنس پس‌مداخله (ex post) است؛ یعنی بخشي از مقررات پیش از بروز تنش‌‌های مالی موضوعیت دارد و بخشی نیز رویه‌های مقرراتي پس از بروز این تنش‌هاست. براي مثال، پاره‌اي مقررات سلامت مالی و توانایی پرداخت (solvency) نهاد مالی را می‌سنجند و هدف از آنها مداخله پیش از بروز تنش و بحران مالی است. برخي ديگر از مقررات، رویه‌های تجدیدساختار و احیای نهاد مالي پس از بروز تنش را موضوع قرار می‌دهند. نظام نظارتي مالی مدرن به هر دو دسته از مقررات نیاز دارد.
عمده مقررات مربوط به نهادهای مالی در ایران از نوع پیش‌مداخله است و در اجرای آنها هم اهتمام کافی به‌عمل نيامده است. مقررات مدون كافي براي شرايط بعد از بروز بحران مالي و چالش‌هاي پرتنش پيش‌روي نهادهاي مالي در آن حالت نداريم و در اغلب موارد در اين وضعيت به روش‌هاي سنتي عمل شده است.
قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی مصوب دی‌ماه 1383 یکی از مصادیق مقررات ناظر بر سیستم مالی است. این قانون اگرچه ماهیتی پیش‌مداخله دارد و درصدد جلوگیری از اقدامات برهم‌زننده تعادل است، ولی در مبدا زماني وضع آن، اين قانون به نوعی ماهیت پس‌مداخله داشته است؛ يعني قانون سال 1383 پس‌از گسترش بي‌رويه موسسات اعتباري بدون‌مجوز و در پاسخ به مشكلات عميق به‌وقوع پيوسته به‌تصويب رسيد. قانون پس‌از بروز تنش‌های مالی در برخی از نهادهای اعتباري که موضوع اصلي و مخاطب خود اين قانون بود، تدوین شد تا نظمی به این بازار غیرمتشکل پولی و وضعيت مالي نهادهاي درگير در آن ببخشد و در ادامه از طریق قوانین موجود، پیش‌مداخله کند. با این حال، مستقل از بحث دوزيستي‌بودن اين قانون، با گذشت بیش از یک دهه از تاريخ وضع آن، هنوز بازار غیرمتشکل پولی به‌سامان درنيامده است.
این قانون آن دسته اشخاص حقیقی یا حقوقی‌اي را که در زمان تصویب، بدون دریافت مجوز از بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به عملیات بانکی مبادرت داشتند، موظف مي‌کرد تا برای اخذ مجوز به بانک مرکزی مراجعه کنند. در غیر این صورت و بنابه درخواست بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، نيروي انتظامي از ادامه فعالیت این قبیل اشخاص جلوگيري مي‌كرد. در عمل، تدابیر این قانون كاملا کارساز نبوده و وضعیت جاري فاصله بسيار با انتظارات دارد. اگر از فعاليت لیزینگ‌های غیرمجاز، صندوق‌های پس‌انداز غیررسمی و برخی شرکت‌ها هم بگذريم که در سال‌های اخیر با طرح‌هایی مشابه طرح‌های هرمی، منابع عمومی قابل‌توجه جذب کرده‌اند، از فعاليت گسترده موسسات اعتباری بدون مجوز نمی‌توان به‌سادگي گذشت. این موسسات واقعيت تلخ و شگفت بخش مالی کشور به‌ويژه در دو دهه اخير بوده‌اند.
قانون سال 1383 برای اولین بار در ايران، بانکداری سایه را مخاطب قرار داد. بانکداری سایه (shadow banking) آن بخش از فعالیت‌های اعتباری را شامل می‌شود که کارکردی مشابه عملیات بانکی دارد، ولی تحت مقررات نظارتی مقام‌های ناظر انجام نمی‌شود. گستره فعاليت این حوزه مالي در جهان در حال بسط است و حجم فعاليت آن در برخی از اقتصادهای پیشرفته بیش از یک‌چهارم فعاليت كل بخش مالی برآورد می‌شود.
هرچند نام «بانکداری سایه» در نگاه اول تصويري منفی تداعی می‌کند، اما در سطح جهاني، فعالیت‌های این بخش بي‌شك برای اقتصاد مفید است. اندازه بانک‌های سایه (که لزوما بانک نیستند) کوچک‌تر از اندازه بانك‌ها است؛ سریع‌تر تصمیم می‌گیرند و در بازارهای تخصصی خود موثرتر عمل می‌کنند. رقابت در میان آنها بیشتر است و به نوعی مکمل بانکداری متعارف به‌شمار مي‌آيند. تفاوت اصلی آنها با بانكداري متعارف در آن است كه اغلب نهادهایي که در گستره این تعریف قرار می‌گیرند، نمی‌توانند از بخش عمومی استقراض کنند و تامین مالی خصوصی انجام می‌دهند. این اصل اساسی در ایران رعايت نشد و اين نهادهاي بانكداري سايه نيز عامه مردم را مخاطب قرار دادند و شرايط دشوار جاري را پيش آوردند.
بنابر آمار منتشره، حدود 7 هزار  موسسه مالی در کشور فعالیت می‌کنند که با لحاظ تعداد موسسات، بانک‌ها و صندوق‌های قرض‌الحسنه مجاز، بیش از 6 هزار موسسه بدون مجوز هستند. از این تعداد، صندوق‌های قرض‌الحسنه حدود چهار تا پنج‌هزار مورد را تشکیل می‌دهند و بنا بر تخمین‌ها، بیش از هزار تعاونی اعتبار کارمندی، کارگری و صنعتی نیز وجود دارد که بیرون از محیط کار خود فعاليت مي‌كنند و به‌علاوه ۵٠ تا ۶٠ تعاونی اعتبار آزاد (عام) وجود دارد که مورد پذیرش بانک مرکزی نبوده و باید مراحل انحلال، تبدیل یا ادغام را طی کنند. بیشتر این موسسات منابع عمومی جذب کرده‌اند، درحالي‌كه تحت نظارت مقام ناظر نبوده‌اند؛ یعنی در بازار پولی غیرمتشکل به تعبير قوانين ايران، موسساتی اعتباری وجود دارند که دقیقا کارکرد موسسات اعتباري مجاز را دارند، ولي هیچ الزامی به رعایت مقررات احتیاطی مقام ناظر احساس نمي‌كنند. اينها همان نهادهايي هستند كه ما از آنها به «بانكداري سايه به سبك ايراني» تعبير كرده‌ايم.
این موسسات اعتباری فعالیت بانکی و اعتباری دارند، ولی تحت نظارت نیستند؛ به يك بيان در زمره مصادیق نهادهاي بانکداری سایه‌اند و البته كه «بانکداری سایه به سبک ایرانی» را انجام می‌دهند! اين نهادها از منابع عمومی استفاده می‌کنند، ولی تحت نظارت هيچ مقام ناظري نيستند. این وضعيت باعث می‌شود كه ادامه حيات این نهادها را نتوان توجيه كرد: آنها هیچ مزیتی نسبت به شبکه بانکی و بانکداری سایه به مفهوم مرسوم در جهان ندارند و ارزش مازادی برای اقتصاد خلق نمی‌کنند تا به آن بهانه، مستحق نظارت کمتری باشند.
در حال حاضر در ايران، نگراني اصلی معطوف به 6  موسسه اعتباری غیرمجاز است که نزدیک به 100 هزار میلیارد تومان نقدینگی جمع ‌کرده‌اند و سپرده قانونی تودیع نمی‌کنند. استفاده از سپرده قانوني به‌عنوان ابزار سياست پولي حکم ماليات بر درآمد بانک‌ها را نيز دارد. به اين معني که بانک‌هاي مرکزي معمولا روي ذخاير قانوني نرخ بهره نمي‌پردازند يا در صورت پرداخت، نرخ بهره پرداختي به سپرده‌هاي قانوني بسيار پايين‌تر از نرخ بهره بازار است. حال چون موسسات غیرمجاز در ايران خود را ملزم به تودیع سپرده قانونی نمي‌دانند، كل رقم سپرده‌هاي گردآوري‌شده را در فعالیت‌های اقتصادی خود به‌کار مي‌گيرند و نسبت به موسسات بانكي مجاز داراي مزيت مي‌شوند.
این وضعیت آربیتراژی، اقتصاد بازار پول و اعتبار كشور را دچار عدم‌تقارن بنیادین كرده است. موسسات مالی غیرمجاز برخلاف نهادهای تحت نظارت، به رعایت مقررات و محدودیت‌هایی در تعهدات کلان و در تسهیلات پرداختي به شرکت‌های تابعه، تعهدات ارزی، میزان دارایی‌های ثابت، حجم سرمایه‌گذاری‌ها، نسبت‌های نقدینگی احتیاطی، ثبت و ضبط اسناد و مدارک خود ملزم نیستند؛ آنها به‌راحتی دست به سرمایه‌گذاری در بازارهای مختلف می‌زنند؛ خود را ملزم به رعایت نرخ‌های سود مصوب نمي‌دانند و به اين ترتيب به رقابتی نابرابر مي‌پردازند.
اجازه دهيد با مدل‌سازی ساده، ابعاد این وضعیت نابرابر را بررسی کنیم. با فرض نرخ سپرده قانونی 5/ 13 درصد، حجم سپرده قانونی مربوط به منابع 6 موسسه غیرمجاز بزرگ، تقریبا برابر 13 هزار میلیارد تومان مي‌شود. سود بدون‌ریسک برای 13 هزار میلیارد تومان سپرده ‌قانونی که آنها پرداخت نمی‌کنند، سالانه حدودا 3 هزار میلیارد تومان خواهد شد. اگر فرض شود اهرم مالی این موسسات تقریبا 10 برابر باشد (و مطمئنا در حال حاضر بالاتر از این رقم است) آورده سهامداران این 6‌موسسه بالغ‌بر 9 هزار میلیارد تومان مي‌شود که با فرض محافظه‌کارانه، دوره بازگشت سرمایه این موسسات از محل آربیتراژ سپرده قانونی، کمتر از 3 سال مي‌شود. یعنی، اگر اين موسسات در عملیات اعتباری خود هم سودی حاصل نکنند و سربه‌سر شوند، از همین محل، منافع اقتصادی كسب مي‌كنند. حال اگر بازده حقوق صاحبان سهام از طريق فعالیت‌هاي مالی و اعتباری را هم لحاظ كنيم، تصوير ناعادلانه‌تر مي‌شود. نرخ این بازده برای بانک‌های تجاری تحت نظارت که با محدودیت‌های متعدد روبه‌رو هستند، به‌طور تاريخي برابر 25 درصد بوده است. حال اين عامل را نيز در مدل ساده بالا وارد كنيم. اگر اين بار بازده کسب‌وکار موسسات غیرمجاز را در هر دو بخش محاسبه كنيم؛ يعني سود متناظر مربوط به سپرده قانونی را هم لحاظ كنيم، نرخ بازده ناعادلانه اين موسسات غيرمجاز بالاتر مي‌رود. سود متناظر با سپرده قانونی، هزینه فرصت منابعی از اين موسسات غیرمجاز است که آنها به‌واسطه قانون‌گریزی از آن بهره می‌برند و طبعا ماهیت اقتصادی دارد. از نگاه و تفسیر متفاوت، این فرصت به‌معناي کاهش بهای تمام‌شده پول براي این موسسات است. با لحاظ نرخ سپرده قانونی 13درصد، نرخ سود حداقل 20 درصد در اقتصاد، نفع عدم‌پرداخت سپرده قانونی حداقل برابر 5/ 2 درصد کاهش هزینه پول برای این موسسات است. حال اگر این 5/ 2 درصد را به شکاف نرخ سود رایج اضافه كرده و اهرم بیش از 10 را برای آن لحاظ كنيم، رقم بازده بیش از 50 درصد محقق مي‌شود. به‌این‌ترتیب، درمی‌یابیم که اقتصاد موسسات غیرمجاز با بانک‌ها نابرابر و در شرايط نامتقارن است. این اقتصاد نامتقارن نرخ‌های تعادلی بازار وجوه را متاثر و تخصیص بهینه سرمایه را مختل می‌کند؛ آهنگ انباشت سرمایه در بخش‌رسمی اقتصاد را کند مي‌كند و برعكس بخش غیررسمی و نظارت‌نشده بازار وجوه را تقویت می‌کند.
مشكل زمانی حادتر و بحران‌سازتر مي‌شود که به ياد آوريم سرمایه اولیه در مقطع تاسیس غيرقانوني این موسسات خود از محل تسهیلات دريافتي از شبکه بانکی تامين شده است. متعاقبا تسهيلات يادشده از محل خود سپرده‌هایی که اين نهادها پذيرفته‌اند، به‌تدریج مستهلك شده يا مي‌شود. این‌گونه فعالیت اعتباری، خطرناک‌ترین نوع اداره نهادهای مالی و اعتباری در جهان است. شاید برای کسب‌وکار کاملا خصوصی بتوان سرمایه اهرم ‌شده را مجدد اهرم کرد، اما اقدام به چنين عملي برای کسب‌وکار بانکی و ايجاد تعهدات مالی ثابت مغایر هر نوع اصل و انديشه اقتصادي است.
با توجه به آنچه به آن اشاره شد، رسیدگی به وضعیت موسسات غیرمجاز و دیگر نهادهای مالی خارج از چارچوب نظارت، از اهم اصلاحات بخش مالی به‌شمار می‌آید. اين موسسات و نهادها نوعي «بانكداري سايه به‌سبك ايراني» را ارائه مي‌كنند كه در كمتر نقطه‌اي از دنيا نمونه و سابقه عملياتي دارد. اولويت، اصلاح وضع موسسات اعتباری غیرمجاز است كه اهمیت اقتصادی قابل‌توجه دارند؛ باید هرچه زودتر وضعیت اينها سروسامان داده شود. به بخشی از «مقررات پس‌مداخله‌ای» مورد نیاز در سرمقاله مورخ 27 اسفند همین روزنامه با عنوان «تجدیدساختار بانک‌های تجاری» اشاره شد؛ خوانندگان علاقه‌مند مي‌توانند به آن مقاله مراجعه كنند. مقاله سوم مكملي نيز تحت‌عنوان «نهادهاي سپرده‌پذير ايران در دام طرح‌هاي پونزي» براي چاپ آماده شده كه آن را نيز در «دنياي اقتصاد» خواهيد خواند. در شرایط گذار مقطع کنونی اقتصاد کشور که علاوه‌بر انباشت سرمایه فیزیکی، اقتصاد نیازمند بهره‌وری، نهادسازی و نوآوری است، اصلاح نهادهاي اعتباري از اصلي‌ترين اصلاحات در بخش مالی کشور تلقي مي‌شود.

منبع: روزنامه دنیای اقتصاد - شماره ۳۴۶۳