دکتر مسعود احمد
رئيس اداره خاورميانه و آسیای مرکزی صندوق بین‌المللی پول
در دانشگاه‌ها و نيز در عرصه سياست‌گذاري، مدت مديدي است که اقتصاددانان هزينه گزاف يارانه‌ها و کارآيي اندک آنها را به‌عنوان ابزاري براي حمايت‌هاي اجتماعي و نيز اثرات انحرافي ناشي از آن را در اقتصاد، مستند کرده‌اند. با اين همه، حذف يارانه‌ها براي دولت‌ها بسيار دردناک و دشوار است. از اين رو که معمولا يارانه‌ها يک جزو اساسي سازوکار سهيم شدن در ثروت ماحصل از نفت و نيز سياست‌هاي اجتماعي آن دولت‌ها است.
حذف يارانه‌هاي انرژي، به خصوص در کشورهاي توليدکننده نفت دشوار است، از اين جهت که يارانه‌ها معمولا به طبقه متوسط تعلق مي‌گيرد و از سوي ديگر، باور عمومي بر اين مبنا است که منابع طبيعي فراوان بايد در دسترس رايگان همگان قرار گيرد.
همچنين بايد در نظر داشت که هزينه پرداخت يارانه‌ها به ندرت در بودجه کشور نمايان مي‌شوند. طي سال‌هاي اخير، تنها تعداد انگشت‌شماري از کشورهاي توليدکننده نفت مبادرت به انجام اقدامات جدي براي حذف يارانه‌هاي انرژي و افزايش توازن قيمت‌هاي داخلي حامل‌هاي انرژي خود با توجه به قيمت‌هاي بين‌المللي کرده‌اند. از اين منظر، ايران نمونه مهمي است که درس‌هاي مهمي را براي ساير کشورهايي که در‌صدد اجراي اصلاحات يارانه‌اي هستند، ارائه مي‌کند.
اصلاحات يارانه‌اي در ايران هنگامي آغاز شد که ايران با چالش‌هاي فزاينده‌اي مواجه بود. هزينه پرداخت دولت ايران براي يارانه‌هاي انرژي و مصرف سرانه چندين محصول يارانه‌اي، شامل بنزين و گندم، در ايران از هر کشور ديگري بالاتر بود. سهم قابل‌توجهي از آلودگي هوا مربوط به يارانه‌ها بود و يارانه‌ها موجب کاهش وجوه موجود براي سرمايه‌گذاري‌هاي ضروری در بخش انرژي بوده است. اين عوامل نهايتا موجب شدند که ايران تبديل به يک کشور واردکننده بنزين شود. ساير اثرات سوء يارانه‌ها شامل کمبود توسعه در بخش انرژي‌هاي پاک و کارآمدتر و نيز بيکاري بالاست که تا حدودي نتيجه پشتيباني غيرمستقيم از صنايع انرژي و سرمايه‌بر است.
چرا صندوق بین‌المللی پول از هدفمندی حمایت کرد؟
با وجود تجربه دشواري‌ها که در طول مرحله اول اصلاحات قیمت انرژی که در اواخر سال 2010 (اوایل زمستان 1389) آغاز شد، از من سوال شده است که چرا صندوق بين‌المللي پول تا اين حد از اصلاحات يارانه‌اي ايران پشتيباني کرده است. مرحله اول آن اصلاحات حقيقتا انتظارات موجود را برآورده نکرد. رشد اقتصادي به‌طور قابل‌توجهي کندتر شد، تورم دو برابر شد و ارزش پول رايج داخلي بسيار کاهش يافت. مصرف انرژي در ماه‌هاي اول اصلاحات قدري کاهش يافت، ولي سپس دوباره رو به افزايش نهاد. همچنين معلوم شد که اين اصلاحات از نظر مالي خنثي نبودند و برعکس به سبب آن که ميزان نقل‌و‌انتقال‌هاي نقدي از درآمد ناشي از افزايش قيمت‌ها فراتر بود، بسيار پرهزينه بودند.
طراحي اصلاحات يارانه‌اي در ايران نوآورانه بوده است، ولي دشواري‌هاي اجرايي آن و سياست‌هاي ناسازگار اقتصاد کلان موجب تحليل رفتن موفقيت مرحله نخست اصلاحات شد. همچنين اجرايي‌شدن تحريم‌هاي بين‌المللي به‌طور قابل‌توجهي موجب شدت گرفتن اين مشکلات شد.
با اين وجود، اصلاحات يارانه‌اي در ايران گام مهمي به جلو و نمونه خوبي براي کشورهاي ديگر است. اين اصلاحات نشان داد که تقسيم در ثروت نفت را مي‌توان از راه‌هاي کارآمدتري نسبت به توزيع يکسان يارانه‌هاي انرژي به ثمر رساند. اين پروژه همچنين نمونه‌اي نادر از طرح‌هاي اصلاحي توسعه‌يافته در داخل بود. شايد نکته مهم‌تر آن است که اين اصلاحات موجب تغيير دائمي اين باور همگاني شد که قيمت‌هاي انرژي در يک کشور بزرگ توليدکننده نفت بايد پايين بماند.
لوازم موفقیت طرح جدید اصلاح قیمت انرژی
مقامات ايراني اخيرا مرحله دوم اصلاحات را آغاز کرده‌اند. اين بار اما، آگاه از برخي از دشواري‌هايي که در اجراي مرحله نخست تجربه شده بود، مسوولان مربوطه افزايش تدريجي قيمت‌ها و يک نظام هدفمند انتقال پول نقد را برگزيدند. با اجراي اقدامات فوق، اهداف اجتماعي خاص نظير هدفمند کردن خدمات درماني، قابليت تحقق مي‌يابند. اقدامات فوق به‌طور کلي با توصيه‌هاي حاصل از يک مطالعه اخير صندوق بين‌المللي پول که تجارب اصلاحات يارانه‌اي را در منطقه بررسي کرده است، سازگار است. تجارب بين‌المللي حاکي از آن است که تمرکز روي چند عامل اساسي، متضمن موفقيت اقدامات جدید برای اصلاح قیمت انرژی خواهد بود:
1- اصلاحات باید از پشتيباني يک چارچوب نيرومند و منسجم سياست‌هاي اقتصاد کلان برخوردار باشد. اين امر براي کنترل تورم و تثبيت اعتماد همگاني اهميت بسيار دارد. در غير اين صورت، دستاورد‌هاي اصلاحات ممکن است به آساني بر باد رفته و سرمايه سياسي به کار رفته تلف شود. همچنين، اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي بايد جزو جدايي‌ناپذير يک راهبرد گسترده‌تر اصلاحات اقتصادي باشد.
2- موفقيت اصلاحات همچنين بستگي به واکنش بخش خصوصي دارد، از آن رو که اين بخش به قيمت يارانه‌اي انرژي بسيار وابسته است. اين اصلاحات نشانگر فرصت مهمي براي تسهيل بازسازي بخش خصوصي است. درعين حال، اين امر مستلزم آن است که وام‌هاي يارانه‌اي يا معوقي پرداختها جايگزين انرژي يارانه‌اي نشوند. با تقويت سازوکارهاي وصول بدهي و ضبط وثايق و تقويت نظارت بانکي، مسوولان مي‌توانند به‌تدريج بخش خصوصي را تعديل کنند. تجربه مرحله نخست اصلاحات گرچه حاکي از ضعف‌هايي در اين مورد بود، اما مي‌تواند به ترسيم راهي براي پيشرفت کمک کند.
3- از اين رو، براي پشتيباني از تغيير يکنواخت قيمت‌ها، بايد يک سازوکار تعيين قيمت انرژي برقرار شود. تجارب ساير اصلاحگران موفق، مزاياي اتخاذ يک سازوکار غيرسياسي براي تعيين قيمت‌هاي انرژي در پاسخ به تغييرات در قيمت‌هاي جهاني را تاييد مي‌کند. در ايران، اين امر يک حلقه گمشده است. يک فرمول خودکار قيمت‌گذاري و انتشار اطلاعات مبسوط راجع به سازوکار قيمت‌ها مي‌تواند به مقامات کمک کند تا خود را از قيمت‌گذاري انرژي به دور نگه دارند. اردن، مغرب، آفريقاي جنوبي، ترکيه و فيليپين کشورهاي ديگري هستند که از اين‌گونه سازوکارها در گذر به قيمت‌هاي بين‌المللي استفاده کرده‌اند و با مشروط کردن يارانه‌ها بر اقدامات ذي‌نفعان، مي‌توان نقل‌و‌انتقال‌هاي نقدي را هدفمندتر کرد و براي افزايش سرمايه انساني يا بهبود سلامت دريافت‌کننده‌هاي يارانه صرف کرد. ايران مي‌تواند از تجربه بسياري از کشورهاي ديگر که برنامههاي مشابه هدفمندسازي نقدي را اجرا کرده‌اند، بهره ببرد. برنامههاي هدفمندسازي هنوز بهترين ابزار موجود براي حمايت از اقشار کم‌درآمد بوده و بسيار بهتر از يارانه‌هاي عمومي است.
4- ايجاد تعاملات نيرومند و شفاف درمورد طراحي و اجراي اصلاحات نيز براي موفقيت آن جنبه اساسي دارد. اقدامات بسياري در اين رابطه انجام گرفته است و گام‌هاي آتي بايد بيش از پيش بر اساس درس‌هاي آموخته شده و طرح‌هاي آينده باشند. اين موضوع نه‌تنها براي فراخوان يک اجماع عمومي در رابطه با يارانه‌ها، بلکه براي ساير اصلاحات مهم بسيار اهميت دارد.
با معکوس کردن طرز فکر عمومي مبني بر اينکه قيمت حامل‌هاي انرژي در يک کشور بزرگ توليدکننده نفت بايد پايين باشد، سياست‌گذاران ايراني يکي از بزرگ‌ترين سدها را در مقابل اصلاحات، موردتوجه قرار داده‌اند. آنها همچنين به مردم ايران نشان مي‌دهند که يک نظام عادلانه‌تر و واقع‌بينانه‌تر براي توزيع انرژي، مي‌تواند سطح زندگي همه را بهبود
ببخشد.
اکنون که مردم ايران به هدف‌هاي برنامه و به تعهد مقامات در رابطه با ادامه دادن اصلاحات اعتماد دارند، اصلاح برنامه يارانه‌ها از شانس بيشتري براي موفق‌شدن برخوردار است. کشورهاي ديگر بهتر است درس بگيرند.