بررسی عملکرد چهار ساله «هیات مقررات زدایی» و «چگونگی سامان‌دهی مجوز‌ها» روی میز کمیسیون تسهیل کسب‌وکار پارلمان بخش‌خصوصیپایتخت قرار گرفت. مطابق جدیدترین گزارش‌های ارائه شده، فعالان اقتصادی و فضای کلی کسب‌وکار کشور تا پایان شهریور ماه سال ۱۳۹۶ در پیچ و خم صدور ۲۱۱۱ مجوز گرفتار بوده‌اند که هزینه‌های متعددی را به آنها تحمیل کرده است. صدور این تعداد مجوز بیانگر این مساله است که نظام پیچیده بوروکراسی در ایران، هزینه‌های ناشی از بار مقرراتی را افزایش داده است. در این راستا نتایج بررسی‌های احمد مرکز مالمیری، کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس حاکی از آن است که هیات مقررات‌زدایی در دوران چهار ساله فعالیت خود درعمل توانایی اعمال و اجرای اختیارات قانونی خود را نداشته و به همین دلیل فرآیند بررسی مجوزها در هیات مذکور با کندی و تعلل بسیار انجام گرفته است. این فرآیند معیوب سبب شده است که حتی با وجود تحولات قانونی متعدد، همچنین مطرح شدن طیف وسیعی از مطالبات فعالان اقتصادی، «سامان‌دهی مجوزهای کسب‌وکار» همچنان در حفره‌‌های درهم تنیده نظام بوروکراسی باقی بماند و به شکل مطلوب به مرحله اجرا نرسد. اما از زاویه اصلاح رویه‌ها در صدور مجوز‌ها، مطالعات نماینده مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که شیوه اصلاحات انجام شده بیشتر در سطح باقی مانده و به تغییرات ساختاری در روند صدور مجوزها منتج نشده است. بر این اساس «ادغام انواع مجوز‌ها در مجوزی واحد» به‌عنوان یکی از راهکارهایی که سیاست‌گذار آن را دنبال کرده است، اگرچه در ظاهر از تعداد مجوز‌های کسب‌وکار کاسته اما در واقعیت گرهی از نظام دست و پا گیر مجوز‌ها باز نکرده است. مطابق آنچه سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) در همین رابطه بر آن صحه گذاشته، این است که برنامه‌‌هایی که در راستای کاهش پروانه‌‌ها و مجوزها در دستور کار قرار می‌گیرد در موارد متعددی صرفا به یک کنش اصلاحی در ظاهر تقلیل یافته و به اصلاحات معناداری منجر نشده است. از سوی دیگر داده‌های به‌دست آمده نشان می‌دهد پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار که قرار بوده است به‌عنوان مرجعی برای مراجعه فعالان اقتصادی عمل کند، در واقع به‌دلیل نواقص متعدد به اهداف خود نرسیده و حتی بسیاری از دستگاه‌ها این سامانه را به رسمیت نمی‌شناسند. در همین باره بررسی‌ها نشان می‌دهد که دستگاه‌های اجرایی در مقابل مقررات‌زدایی مقاومت می‌کنند. 

انباشت قوانین و عملکرد هیات مقررات‌زدایی در جهت سامان‌دهی مجوز‌های کسب‌وکار مهم‌ترین محور جدیدترین نشست کمیسیون تسهیل ‌کسب‌وکار اتاق بازرگانی تهران بود. احمد مرکزمالمیری، کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس که میهمان ویژه این جلسه بود با ارائه گزارشی چالش‌های مختلف صدور و چگونگی نظام‌مند کردن مجوز‌ها برای بهبود محیط کسب‌وکار را مورد بررسی قرار داد و سیاست‌های اتخاذ شده در این بخش را مورد نقد قرار داد. همچنین در بخش‌های دیگری از این نشست افزایش بوروکراسی برای صدور و تمدید کارت بازرگانی از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت مورد انتقاد قرار گرفت و تصریح شد که تعیین ضوابط جدید و دست‌وپاگیر در این زمینه باعث شده است که تجارت کشور به حالت فریز دربیاید. فعالان بخش‌خصوصی همچنین با انتقاد از انباشت مقررات بر این موضوع تاکید کردند که نتیجه تصویب و ابلاغ مقررات انبوه، در واقع اجرا نشدن آن بوده است. به اعتقاد آنها، امضا‌های طلایی و ایجاد زمینه‌های فساد، انعکاس و سویه‌ دیگر انباشت مقررات بوده است. 

اما احمد مرکز مالمیری، کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس در بخشی از صحبت‌هایش در جمع فعالان اقتصادی خود به ارائه آماری از صدور مجوز‌های بی‌رویه پرداخت. او ضمن برشمردن احکام قانونی متعدد که ناظر بر «ساماندهی» و «تسهیل و تسریع صدور مجوزها» می‌شود، اظهار کرد: بر اساس کتاب مجوزهای کسب‌وکار در دولت یازدهم تا شهریور ۱۳۹۶ تعداد ۲۱۱۱ مجوز احصا شده است که از مجموع این تعداد ۳۹۱ مجوز حذف، ۳۰ مجوز اصلاح، ۱۳۴ مجوز ادغام و ۳۴۰ مجوز در هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار تصویب شده است. به گفته مرکزمالمیری، با گذشت بیش از سه سال از تصویب ماده (۵۷) «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» که فرصت یک ماهه‌ای را برای «بررسی شرایط و فرآیند صدور» و «تمدید و لغو مجوزها» برای هیات مقررات‌زدایی مقرر کرده است ولی صرفا ۳۸ درصد از کل مجوزهای شناسایی‌ شده، مورد بررسی قرار گرفته‌ است. در واقع تنها مجوزهای ۷ دستگاه از ۳۷ دستگاه اصلی صادرکننده مجوزها، درهیات مقررات‌زدایی بررسی شده است.

ضعف‌های اطلاع‌رسانی

نماینده مرکز پژوهش‌های مجلس در ارزیابی خود از عملکرد پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای ‌کسب‌وکار توضیح داد: برخی از مشخصات مجوزها بارگذاری نشده است و همچنان مدارک لازم برای دریافت برخی مجوزها مبهم باقی مانده است. برای نمونه، «کانون وکلا» به‌عنوان یکی از دستگاه‌های اصلی در پایگاه اطلاع‌رسانی مجو‌زها ثبت شده اما این درحالی است که همزمان در پایگاه سه دستگاه «کانون وکلای دادگستری استان»،‌ «کانون وکلای دادگستری مرکز» و «مرکز امور مشاوران حقوقی، وکلا و کارشناسان قوه قضائیه»، به همراه ۱۰ دستگاه دیگر جزو نهادهای تابعه «قوه قضائیه جمهوری اسلامی ایران» (به‌عنوان دستگاه اصلی) برشمرده شده‌ است. علاوه بر این، وضعیت موسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی در تفکیک دستگاه‌های اصلی و تابعه در پایگاه، مغشوش و ناهماهنگ هستند و از این لحاظ عملکرد دبیرخانه هیات مقررات‌زدایی (مستقر در معاونت اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی) مورد انتقاد است. به گفته مرکز مالمیری، پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار که قرار بود یگانه مرجع قانونی فعالان اقتصادی برای کسب اطلاع از مدارک و زمان و هزینه‌های اخذ هر مجوز باشد، به‌دلیل عدم نظام‌مندی در تفکیک دستگاه‌های اصلی و تابعه، واجد ایرادات و نواقص متعددی است.  وی افزود: مجموعه احکام قانونی مربوط به ساماندهی مجوزهای کسب‌وکار، پس از تحولات قانونی متعدد و همچنین نیازها و مطالبات جدی فعالان اقتصادی، همچنان در پیچ‌و‌خم بوروکراسی باقی مانده‌ و به شکل کامل اجرایی نشده است. مرکز مالمیری ادامه داد: هیات مقررات‌زدایی قادر به اعمال اختیارات قانونی خود در طول چهار سال گذشته نبوده است و فرآیند بررسی مجوزها در هیات مقررات‌زدایی، با کندی و تعلل بسیار در حال انجام است. 

اصلاح ناکارآ

کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین با طرح این پرسش که آیا ادغام مجوزها، می‌تواند موجب تسهیل صدور مجوزها شود یا خیر، توضیح داد: ادغام انواع مجوزها در مجوزی واحد، گرچه در ظاهر نشانگر کاهش تعداد مجوزهای کسب‌وکار است، اما در واقعیت گره‌ای از نظام پیچیده و دست‌وپاگیر مجوزها نخواهد گشود. مرکزمالمیری درخصوص اختیارات و مصوبات لازم‌الاجرای هیات مقررات‌زدایی توضیح داد: طبق قانون، مصوبات هیات مقررات‌زدایی پس از تایید وزیر امور اقتصادی و دارایی برای کلیه مراجع صدور مجوزهای کسب‌وکار و کلیه دستگاه‌هایی که در صدور مجوزهای کسب‌وکار نقش دارند لازم‌الاجراست. در عین حال، در صورتی‌که تحقق اهداف مندرج در قانون به اصلاح قوانین نیاز داشته باشد، هیات مذکور موظف است پیشنهادهای لازم را برای اصلاح قوانین تهیه کرده و به مراجع مربوطه ارائه کند. وی اضافه کرد: اما از مجموع ۱۶ مصوبه هیات مقررات‌زدایی که در ۲۳ جلسه (از تاریخ تشکیل آن در ۸ آبان ۹۳ تا پایان آبان ۹۷ به تصویب رسانده) ۱۲ مصوبه به‌طور مستقیم درخصوص مجوزها صادر شده و صرفا در جلسه اخیر این هیات چهار بخشنامه ملغی‌الاثر شده است. به این ترتیب، ‌می‌توان این‌گونه نتیجه گرفت که هیات مقررات‌زدایی تاکنون از اختیارات خود به‌طور شایسته استفاده نکرده است. 

گلایه‌های مالیاتی بخش‌خصوصی

اما در بخش‌های دیگری از این نشست فعالان به برخی دیگر از مشکلات موجود در فضای ‌کسب‌وکار کشور اشاره کردند. احمدرضا رعنایی، عضو انجمن صنایع همگن با اشاره به اقدام تازه سازمان امور مالیاتی گفت: سازمان امور مالیاتی به تازگی مانع از ثبت صورت جلسات شرکت‌هایی ‌می‌شود که پرونده آنها به بخش اجراییات ارجاع شده است. به همین سبب این شرکت‌ها نمی‌توانند دفاتر رسمی و قانونی دریافت کنند و در نتیجه برای سال آینده دفتر جدید نخواهند داشت. در همین باره محمدرضا نجفی‌منش،رئیس کمیسیون تسهیل کسب‌وکار اتاق بازرگانی تهران، به دبیرخانه کمیسیون‌های تخصصی این اتاق ماموریت داد تا با تنظیم نامه‌ای خطاب به رئیس سازمان امور مالیاتی از او درخواست کنند که این سازمان در شرایط تحریم و فشارهای موجود، از اعمال این محدودیت صرف‌نظر کند. نجفی‌منش با بیان اینکه هدف قانون‌گذار تسهیل امور مربوط به ‌کسب‌وکار بوده است، ادامه داد: هدف این بوده که کسی که ‌می‌خواهد وارد ‌کسب‌وکار شود، با سهولت به هدف خود دست پیدا کند. اما قوانین موجود وقانون مربوط به ‌مقررات‌زدایی این هدف را محقق نکرده است. اکنون وقت آن رسیده که از اهرم نظارتی مجلس استفاده کنیم. شاهرخ ظهیری، مشاور رئیس اتاق تهران نیز از افزایش بوروکراسی صدور و تمدید کارت بازرگانی توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت انتقاد کرد و گفت: تعیین ضوابط جدید و دست‌وپاگیر سبب شده است که تجارت کشور به حالت فریز درآید.

نتیجه انباشت مقررات

از سوی دیگر حسن عابدی‌جعفری، نایب رئیس این کمیسیون، با اشاره به برگزاری چهارمین همایش سالانه مبارزه با فساد در اتاق بازرگانی تهران در روز جهانی مبارزه با فساد گفت: این چهارمین سالی بود که بخش‌خصوصی، همایش روز جهانی مبارزه با فساد را برگزار کرد. در این همایش از «مدل بنگاه سالم» که توسط اتاق با همکاری دانشگاه‌ها طراحی شده است، رونمایی شد. بنابراین شرکت‌هایی که آمادگی دارند، ‌می‌توانند این مدل را در بنگاه خود اجرایی کنند. 

عابدی‌جعفری با بیان اینکه به نظر می‌رسد قوانین برای اجرا نشدن نوشته ‌می‌شوند، به انباشتگی و حجم بالای قوانین در کشور اشاره کرد. او مقررات زیاد و امضاهای طلایی را از منابع فسادزا توصیف کرد و گفت: تصور حذف امضاهای طلایی بدون حذف ساختارها و فرآیندهای موجود در پس امضاهای طلایی، یک توهم خواهد بود. او با اشاره به مباحث مطرح شده مبنی بر عدم همکاری دستگاه‌ها در حذف مجوزهای غیرضرور گفت: به نظر ‌می‌رسد برای پیشبرد این هدف، استفاده از فشار افکار عمومی بر دستگاه‌ها مورد غفلت قرار گرفته است. در عین حال، اتاق بازرگانی نیز می‌تواند در این زمینه نقش فعال‌تری بر عهده بگیرد.

مشکل بارگذاری مجوز‌ها

همچنین سیف‌الله اسلامی که به نمایندگی از دفتر مطالعات توسعه بخش‌خصوصی، رقابت‌پذیری و بهره‌وری وزارت اقتصاد و امور دارایی در این نشست حاضر شده بود، با اذعان به وجود برخی مشکلات در روند حذف مقررات زائد گفت: یکی از مشکلات موجود به پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزها باز‌می‌گردد. به موجب قانون، دستگاه‌های اجرایی باید مجوز‌های خود را روی سامانه مربوطه بارگذاری کنند. بار‌گذاری نکردن مجوزها به این معناست که فعالان حوزه ‌کسب‌وکار نیازی به اخذ این مجوز ندارند. او با بیان اینکه هیات ‌مقررات‌زدایی از همگان برای حذف مجوزهای غیرضروری کمک ‌می‌طلبد، ادامه داد: آنچه ما مصوب ‌می‌کنیم، بعضا توسط دستگاه‌ها اجرا نمی‌شود. باید بیشتر به ما کمک شود چون زورمان به بسیاری از دستگاه‌ها نمی‌رسد. 

همچنین حجت‌الله حسینی نماینده وزارت صنعت، معدن و تجارت با اشاره به اینکه در وضع قوانین به جامعیت و مانعیت توجهی نمی‌شود، گفت: اقدام برای سه رکن اصلی «شاخص انجام کسب‌وکار» به وزارت صنعت، معدن و تجارت سپرده شده که این سه رکن ارتباطی به حیطه فعالیت‌های این وزارتخانه ندارد. اما نماگر تجارت فرامرزی را که ارتباط مستقیم با وزارت صمت دارد به وزارتخانهدیگری ارجاع داده‌اند. او افزود: طی مدت بررسی این سه نماگر جلسات بسیاری برگزار شده و البته مقاومت شدیدی در مقابل ایجاد تعامل و ارائه اطلاعات وجود داشته است. این مقاومت‌ها سبب شده است که حتی در مورد یک نماگر نیز به نتیجه مطلوب نرسیم.

 اما مرکزمالمیری در جمع‌بندی مباحث خود تصریح کرد: شاید بهتر بود حذف مقررات غیرضروری بر عهده سازمان برنامه و بودجهبه‌عنوان دستگاهی ستادی قرار ‌می‌گرفت. اما احتمالا به‌دلیل ضعف این دستگاه و سوابق و عملکردهای غیرقابل قبول نهاد مذکور در اجرای قوانین پیشین (از جمله عدم اجرای ماده ۱۹ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار مبنی بر ایجاد پایگاه جامع معاملات بخش عمومی و انتشار اطلاعات کلیه معاملات متوسط و بزرگ بخش عمومی تاکنون)، این کارویژه به هیاتی به ریاست وزیر امور اقتصادی و دارایی و دبیرخانه مستقر در معاونت اقتصادی وزارتخانه مذکور محول شده است. وی افزود: با این حال درست‌تر به نظر می‌رسد که ‌مقررات‌زدایی توسط هیات وزیران به‌عنوان نهادی فرادستگاهی انجام شود و بررسی‌های کارشناسی آن به دستگاه‌های ذی‌ربط محول شود. مالمیری اضافه کرد: تجدیدنظر در ساختار و اختیارات نهادهای مسوول مقررات‌زدایی (بخش عمومی و خصوصی)، یکی از اولویت‌های بهبود محیط کسب‌وکار است و این موضوع هم ‌اکنون در دستورکار مرکز پژوهش‌های مجلس قرار دارد.