مشاور اقتصادی رئیس‌جمهوری، «شفافیت بدهی‌ها وتعهدات دولت»، «تعیین قواعد پایدار مالی و پایبندی به آن» و «تجدید ساختار انباشت بدهی‌های دولت و نقد‌پذیر کردن آنها از طریق اوراق‌بهادارسازی» را سه گام اصلاحی برای مدیریت مالی دولت عنوان کرد. به گفته او، شکل‌دهی بازار بدهی به شیوه صحیح، می‌تواند با حذف بدهی‌های غیرمبتنی بر قرارداد، آثار مثبتی برای رشد اقتصادی داشته باشد. او با بیان اینکه بازار بدهی نمی‌تواند به‌تنهایی مشکلات مالی و اعتباری کشور را برطرف سازد، تاکید کرد: انضباط مالی و پایبندی دولت به قاعده مالی و قواعد پایداری مالی، پیش‌نیازهای موفقیت این اقدام مهم خواهد بود.

مسعود نیلی روز گذشته در پنجمین همایش «سیاست‌‌های پولی و چالش‌‌های بانکداری و تولید»با چهار پرسش درباره بدهی‌های دولت، زیر‌و بم این مشکل بزرگ اقتصاد ایران را تبیین کرد. این اقتصاددان در سخنرانی خود به بررسی«منشا و موتور پیدایش»، «عوامل موثر در استمرار»، «پیامدها» و «نحوه مدیریت» بدهی‌های دولت پرداخت. رئیس موسسه عالی آموزش و پژوهش و مدیریت برنامه‌ریزی عوامل ایجاد‌کننده بدهی‌های دولت را بر حسب زمان به سه دوره «بلندمدت»، «میان‌مدت» و «کوتاه‌مدت» تقسیم‌ کرد. او افزود: «رشد درآمدهای نفتی دهه 50»، «شوک جمعیتی دهه 60 و نیاز به خدمات دولتی» «شوک جنگ و نیاز به نیروی مسلح» و «گسترش وظایف در سال اول پس از پیروزی انقلاب» از جمله عواملی بوده که باعث شده حجم دولت در این دوره رشد قابل‌توجهی داشته باشد. نیلی با بیان اینکه بخش قابل‌توجهی از این کارکنان، در دهه 80 با مزایای بالا بازنشسته شدند، بیان کرد: «نظام کنونی بازنشستگی ما گذرو پرداخت «Pay as you go» است، به این معنی که در یک زمان، کسورات بازنشستگی فردی که مشغول کار است، برای فرد بازنشسته کنونی پرداخت می‌شود. بنابراین در دهه 60 که کارکنان دولت افزایش قابل‌توجهی داشت، نظام بازنشستگی به دلیل تراکم افراد مشغول به کار نسبت به افراد بازنشسته با مازاد منابع روبه‌رو بود.» او افزود: «در این زمان دولت نیز با کسری بودجه مواجه شد، بنابراین بخش قابل‌توجهی از این منابع بازنشستگی در بودجه‌های سال‌های دهه 60 به‌کار گرفته شد که این منجر به انباشت بدهی‌های قابل‌توجهی در صندوق بازنشستگی شد، در نتیجه حجم بدهی دولت نیز رشد کرد.» نیلی «تبصره‌های تکلیفی» و «جایگزینی بانک‌های تجاری با بانک مرکزی به‌عنوان منبع استقراض دولت» را دو عامل مهم بدهی دولت به نظام بانکی معرفی کرد. به گفته او، تبصره‌های تکلیفی بودجه، باعث شد که دولت تضمین‌کننده وام‌گیرندگان خرد در بخش‌های کشاورزی، صنعت و سایر بخش‌ها شود که با عدم بازپرداخت آن، حجم بدهی دولت نیز رشد کرد. وی در تشریح عامل دوم بدهی‌های دولت گفت: «پس از آنکه در برنامه سوم توسعه دولت از استقراض منابع بانک مرکزی منع شد، به نوعی بانک‌های تجاری جایگزین بانک مرکزی شدند و از مجراهای مختلف، رابطه مستقیم بین دولت و بانک‌های تجاری شکل گرفت.» نیلی افزود: آمارها نیز تایید می‌کند متناسب با کاهش اثر بدهی دولت به بانک مرکزی در پایه پولی، جزء دیگر، یعنی بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی در حال افزایش است. نیلی عامل سوم را سرمایه‌گذاری دولت در طرح‌های عمرانی عنوان کرد و توضیح داد: «به دلیل اینکه ضابطه طرح‌های عمرانی سیاسی بوده و نه اقتصادی، در «حجم»، «تعداد» و «ماهیت» طرح‌های عمرانی، دقت کارشناسی صورت نگرفته و منجر به ایجاد تعهدات دولت شده است.» رئیس موسسه عالی آموزش وپژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی، در میان‌مدت، دو عامل «تثبیت قیمت انرژی» و «هدفمندی یارانه‌ها» را برای ایجاد بدهی‌ها موثر دانست. به گفته او، مساله هدفمندی یارانه‌ها، ابتدا با یک کسری بزرگ آغاز شد و این روند تاکنون تداوم داشته است. نیلی تاکید کرد: در سال‌های گذشته عرضه یارانه منظم صورت گرفته، اما تامین منابع آن با چالش روبه‌رو بوده و این باعث شده، حجم بدهی‌های دولت از این مسیر رشد کند. به باور او، «تحریم»، «رکود»، «کاهش منابع و مصارف دولت» و «کاهش درآمدهای نفتی» از عوامل موثر شکل‌گیری بدهی در کوتاه‌مدت است. مشاور اقتصادی رئیس‌جمهوری درخصوص نحوه شکل‌گیری بدهی‌ها به این نکته مهم اشاره کرد که بدهی‌های انباشته دولت، مبتنی بر قرارداد نبوده و در نتیجه «زمان بازپرداخت»، «نحوه بازپرداخت» و «چگونگی جبران هزینه‌ها» نامشخص باقی‌مانده است. نیلی معتقد است ریشه این موضوع، موضع برتر سیاسی دولت بوده است.

عوامل تجدید حیات بدهی‌ها

مشاور اقتصادی رئیس‌جمهوری در بخش بعدی دلایل استمرار بدهی‌های دولت را در سه بخش صندوق‌های بازنشستگی، بانک‌ها و پیمانکاران تشریح کرد. به گفته او، دولت با حاد شدن وضعیت صندوق‌های بازنشستگی، تعدادی از بنگاه‌های اقتصادی با ریسک بالا را در جهت رد دیون به صندوق‌های بازنشستگی واگذار کرد. نیلی افزود: در اکثر کشورها، صندوق‌های بازنشستگی، منابع خود را با اوراق کم‌ریسک و بازدهی پایین تامین می‌کنند، اما صندوق بازنشستگی باید برای تامین منابع خود بازار سهام را رصد کند تا با کسب بازدهی، منابع حقوق بازنشستگان را تامین کند. او از این مباحث نتیجه‌گیری کرد به دلیل «فقدان تخصص صندوق‌ها در اداره بنگاه‌ها» و «تسری نوسانات بازار سهام به منابع صندوق‌ها»، رفاه بخش بزرگی از جامعه تحت‌تاثیر قرار گرفت. این استاد اقتصاد در بخش بعد استمرار بدهی دولت به بانک‌ها را منشا انجماد دارایی‌های بانکی دانست و گفت:‌ انجماد دارایی‌ها باعث کاهش قدرت تسهیلات‌دهی بانک‌ها و افزایش بدهی دولت بابت سود تسهیلات می‌شود. او افزود: به دلیل بیشتر شدن سود مطالبات نسبت به حجم اولیه، این روند بهبود ظاهری ترازنامه بانک‌های دولت بدهکار را در پی دارد و جالب این است که دولت بابت سودهای شناسایی شده از بدهی‌های خود سود سهام و مالیات کسب می‌کند. به گفته او، مورد آخر پدیده منحصر به‌فرد اقتصاد ایران است. نیلی دلیل استمرار بدهی دولت به پیمانکاران دولت را بی‌ثباتی در مخارج عمرانی دولت معرفی کرد و گفت: «هنگامی که بودجه عمرانی دولت منبسط و پس از یک دوره زمانی منقبض می‌شود، تعهدات گذشته دولت در هنگام فراوانی منابع همچنان در دور انقباض باقی می‌ماند. در نتیجه تعهدات پیشین، منجر به افزایش بدهی‌های دولت می‌شود.» نیلی افزود: از سوی دیگر پیمانکاران نیز مانند بانک‌ها، از طریق تعدیل فهرست بها، روی مطالبات خود از دولت، سود شناسایی می‌کنند و این روند نیز منجر به انباشت بدهی‌ها می‌شود. نیلی در تعادل به وجود آمده، متضرر شونده اصلی را دولت، بانک‌ها و پیمانکاران ندانست، بلکه به اعتقاد او، این اقتصاد کشور است که متضرر بوده و زبانی برای دفاع از خود ندارد. مشاور اقتصادی رئیس‌جمهوری سه پیامد استمرار بدهی‌های دولت به سیستم بانکی، پیمانکاران و نظام بازنشستگی را به ترتیب «نهادینه شدن تورم بالا و رشد اقتصادی پایین»، «کاهش ظرفیت سرمایه‌گذاری» و «در معرض خطر قرار گرفتن رفاه بازنشستگان» دانست. به گفته او، کیفیت بد بدهی‌های دولت که به‌عنوان یک دارایی مسموم در ترازنامه بانک‌ها و بنگاه‌ها قرار می‌گیرد، باعث ایجاد چالش در اقتصاد شده، حال آنکه در سایر کشورها، بدهی دولت یکی از باکیفیت‌ترین دارایی‌های مالی است.

اصلاح بدهی‌های دولت در سه گام

رئیس موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی برای ورود به چگونگی اصلاح مدیریت مالی دولت، ابتدا فرصت‌های موجود در این بخش را بررسی کرد. او «حجم پایین بدهی دولت نسبت به تولید ناخالص داخلی در مقایسه با سایر کشورها»، «داخلی بودن بدهی‌های معوق» و «ظرفیت‌های قانونی موجود در بودجه» را به‌عنوان سه فرصت در حل بدهی‌ها برشمرد. نیلی قدم اول در اصلاح مدیریت مالی دولت را شفافیت بدهی‌ها و تعهدات دولت دانست و برای تحقق این گام، بر دو موضوع «بودجه‌ریزی تعهدی» و «انتشار عمومی حجم بدهی‌های دولت» تاکید کرد. به اعتقاد او، به دلیل اینکه در حال حاضر نظام بودجه‌ریزی به شکل نقدی است، میزان تعهدات ایجاد شده در هر سال مشخص برای سال‌های آینده مشخص نمی‌شود. او افزود: به همین منظور برای شفافیت در پذیرش تعهدات لازم است مواردی مانند «میزان جذب منابع مالی و شیوه‌های جذب آن از داخل و خارج از کشور»، «هزینه استهلاک دارایی‌ها»، «هزینه‌های مربوط به دوران بازنشستگی کارمندان» و «انواع تعهدات پذیرفته‌شده از سوی دستگاه‌های دولتی برای سال‌های آتی» در بودجه‌ریزی ثبت شود. نیلی معتقد است: نظام‌ بودجه‌ریزی تعهدی، موجب شفاف‌سازی عملکرد مدیران و قابل مقایسه‌ شدن عملکرد آنها در حوزه‌های مختلف خواهد شد.

این کارشناس ارشد اقتصادی گام دوم اصلاحی را تعیین قواعد پایداری مالی و پایبندی به آن (Fiscal Sustainability) عنوان کرد. به گفته او؛ این مورد در قواعد بودجه‌ریزی ما وارد نشده و لازم است دولت انواع تعهدات مانند طرح‌های عمرانی جدید، تعهدات تامین اجتماعی، انواع تضامین، قراردادهای بلندمدت، بازنشستگی پیش‌ از موعد، پرداخت حق بیمه و سایر موارد را در قالب تعیین چارچوب مالی بلندمدت پذیرش کند. همچنین به گفته نیلی، تعیین سقف مجاز بدهی دولت نسبت به GDP و تعیین سطح امن بدهی‌های دولت پایین‌تر از سقف بدهی برای جذب شوک‌های وارده به اقتصاد، از اقدامات تکمیلی است که باید برای پایبندی به قواعد پایداری مالی در دستور کار قرار گیرد. این اقتصاددان با بیان اینکه سقف بدهی برای اغلب کشورها 60 درصد است و این رقم برای ایران زیر 30 درصد، گفت: «این موضوع نشان می‌دهد که ما به دلیل آنکه قواعد را در بخش بدهی‌ها نتوانستیم شکل بدهیم و زیرساخت‌ها را ایجاد کنیم، از یک ظرفیت مناسب در اقتصاد استفاده نکردیم که این فرصت، تبدیل به یک تهدید شده است.»

نیلی گام سوم را تجدید ساختار و نقدپذیرکردن انبار بدهی‌ها عنوان کرد. به اعتقاد او، فرآیند نقدپذیر شدن از طریق اوراق بهادار‌سازی و ایجاد بازار ثانویه پرعمق و پیشگیری از نکول اوراق و تعهدات جاری صورت گیرد. به همین منظور باید چهار گام «بازپرداخت اصل و سود اوراق بدهی در بودجه»، «تامین کسری جاری منابع از طریق انتشار اوراق»، «استفاده از ابزار اوراق خزانه برای هموارسازی بودجه در طول سال» و «عدم استفاده از منابع بانکی برای مدیریت نقدینگی» در دستور کار دولت قرار گیرد.

نقشه راه سیاست‌های جدید

مشاور اقتصادی رئیس‌جمهور پس از ترسیم سه محور اصلاحی، نقشه راه اجرای سیاست‌های جدید را تبیین کرد. او «حرکت به سمت بودجه‌ریزی تعهدی»، «شفاف‌سازی بدهی‌های دولت» «احصای بدهی‌ها» را از اقدامات مورد نیاز محور اصلاحی نخست دانست. نیلی تدوین چارچوب مجاز برای بدهی‌های دولت و پایبندی به آن را نیز به‌عنوان اقدام قواعد پایداری مالی معرفی کرد. او گام‌های بخش اصلاحی سوم برای نقدپذیر کردن بدهی‌ها را «اوراق بهادارسازی تدریجی بدهی با سررسید میان‌مدت و بلندمدت»، «ورود تدریجی اوراق به بازار در یک جدول زمانی مشخص»، «مصون‌سازی نرخ اوراق نسبت به تورم» و «پذیرش اوراق به‌عنوان وثیقه از سوی بانک مرکزی» عنوان کرد. به گفته او، به دلیل اینکه در حالت گذار تورمی هستیم و اینکه تمام اوراق نیز نمی‌تواند به‌صورت یکجا وارد بازار شود، بخشی از اوراق در قالب بدهی دولت به بانک‌ها و بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی مورد استفاده قرار گرفته است. نیلی تاکید کرد در این مسیر مبنای نرخ اوراق باید با روند نزولی تورم هماهنگ باشد. او افزود: خوشبختانه در حال حاضر، اتفاق نظری وجود دارد مبنی بر این‌که اوراق منتشر شده مصون از تورم خواهد بود، به این معنی که نرخ پایه‌ای آن بر اساس تورم در نظر گرفته شود، اما این نرخ یک اینرسی برای کاهش تورم ایجاد نکند.

چهار ابزار مورد نیاز

نیلی تاکید کرد در حال حاضر، چهار نوع برگه دولتی در سال 1395 در نظر گرفته شده است. به گفته او، اسناد خزانه اسلامی در بودجه سال 1395 معادل 10 هزار میلیارد تومان با هدف هموارسازی بودجه دولت با سررسید زیر یک سال در نظر گرفته شده است. او افزود: امکان تسویه 10 هزار میلیارد تومان بدهی دولت به اشخاص حقیقی و حقوقی در قالب اوراق تسویه خزانه صورت گرفته است. نیلی با بیان اینکه در سال آینده حداقل 40 هزار میلیارد تومان اوراق صکوک اجاره برای جبران بدهی‌های پیشین در نظر گرفته شده گفت: با انتشار این اوراق می‌توان بدهی‌های دولت را اوراق بهادارسازی کرد و این اوراق، مبنای بازار بدهی را شکل می‌دهد. به گفته او، اوراق مشارکت نیز برای تامین مالی بدهی‌های جدید با نرخ شناور مصون از تورم در نظر گرفته شده است. نیلی در جمع‌بندی صحبت‌های خود تاکید کرد: شکل‌دهی بازار اوراق بدهی دولت در صورتی که برآمده از تصمیم سیاست‌گذار مبنی بر برقراری نظم در رفتار مالی باشد می‌تواند از طریق حذف یک عامل بزرگ ایجاد اختلال در نظام اقتصادی کشور (بدهی‌های غیرمبتنی بر قرارداد)، آثار جانبی مثبت بزرگی بر رشد اقتصادی داشته باشد. او نتیجه‌گیری کرد که انتشار اوراق بدهی و شکل‌گیری بازار این اوراق، ضمن آنکه اقدامی ضروری برای رفع تنگنای اعتباری خواهد بود اما به‌خودی خود و به تنهایی نمی‌تواند مشکلات مالی و اعتباری کشور را برطرف سازد. نیلی انضباط مالی و پایبندی دولت به قاعده مالی و قواعد پایداری مالی را پیش نیازهای موفقیت این اقدام مهم معرفی کرد.

منبع: روزنامه دنیای اقتصاد - شماره ۳۷۱۷