از دیدگاه مرکز پژوهش ها، طرح الزام بانک ها به حذف سود و جریمه مضاعف از بدهی تسهیلات گیرندگان متضمن تبعيض، تحميل بار مالی بر دولت و افزايش زيان انباشته بانكها است و با تشويق بازيگران بدحساب و مغبون ساختن مشتريان خوش حساب شبكه بانكی، تأمين مالی بنگاه های توليدی را دشوارتر می سازد.
مرکز پژوهش های مجلس با انتشار گزارشی درباره طرح «الزام بانک ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی به حذف سود و جریمه مضاعف از بدهی تسهیلات گیرندگان»، با تصویب کلیات این طرح مخالفت کرد و پیشنهاد جایگزینی در این زمینه مطرح کرد.
سابقه طرح دوفوریتی «الزام بانک ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی به حذف سود و جریمه مضاعف از بدهی تسهیلات گیرندگان» به بند «و» تبصره «16» قانون بودجه سال 1397 کشور باز می گردد. این بند قانونی به دلیل ابهام‌های متعدد و قابل توجه، اجرایی نشد و نمایندگان در قالب طرح یک فوریتی «طرح اصلاح قانون بودجه سال 1397 کل کشور» به دنبال اصلاح آن در کنار برخی موضوع های دیگر بودند. با توجه به اعلام شورای نگهبان درخصوص مغایرت این طرح با اصل پنجاه ودوم (52) قانون اساسی و نظریه تفسیری شماره 287 مورخ 1374/3/17 این شورا به دلیل بار مالی برخی دیگر از مواد این طرح و همزمان شدن با بررسی لایحه بودجه سال 1398، نمایندگان مجلس پیگیری این موضوع را در قالب الحاق به لایحه بودجه سال 1398 (بند «1» الحاقی تبصره «16») دنبال کردند. لکن جزء «2» تا «5» بند «11» نظر مورخ 1397/12/18 شورای نگهبان درخصوص مصوبه مزبور، اشعار داشت:
«2-11 –اطلاق جزء «1» بند الحاقی 1، نسبت به غیرمعذورین، تبعیض ناروا و مغایر بند «9» اصل سوم (3) قانون اساسی شناخته شد. همچنین اطلاق این جزء نسبت به بخش خصوصی در صورت تحقق اجحاف، خلاف موازین شرع شناخته شد.
3-11 -اطلاق جزء «4» بند الحاقی 1، نسبت به تسهیلات گیرندگان بیش از بیست میلیارد ریال، تبعیض ناروا و مغایر بند «9» اصل سوم (3) قانون اساسی شناخته شد»
به رغم اینکه مجلس در مصوبه 1397/12/19 خود حکم مزبور را اصلاح کرد، شورای نگهبان همچنان ایراد مزبور را باقی دانست. مجلس بر مصوبه خود اصرار کرد که مجمع تشخیص مصلحت نظام در جلسه مورخ 1397/12/25 خود، نظر مجلس را مطابق با مصلحت تشخیص نداد و بدین ترتیب این بند الحاقی از بودجه سال 1398 حذف شد. در تاریخ 1398/4/25 بار دیگر نمایندگان مجلس طرح مذکور را با دوفوریت در صحن علنی مجلس تصویب کردند و در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار دادند.
* دخالت پسینی قانونگذار در بلندمدت موجب انحراف در نظام اقتصادی می شود
مرکز پژوهش های مجلس با انتشار گزارشی به بررسی ابعاد مختلف طرح و استدلال موافقان و مخالفان طرح مزبور و نهایتاً ارائه پیشنهادهای اصلاحی پرداخته است.
اولین محور مدنظر بازوی کارشناسی مجلس، «پیامدهای مثبت و منفی ورود قانونگذار به موضوع بخشش جرائم بانکی» است که عبارتست از: «به طور کلی و اصولی، هرگونه دخالت پسینی قانونگذار درخصوص بخشش جریمه دیرکرد (مابه التفاوت نرخ وجه التزام و نرخ سود) یا بخشش سود در بازپرداخت تسهیلات بانکها باهدف کمک به بدهکاران اعم از واحدهای تولیدی و سایراقشار هرچند ممکن است در کوتاه مدت و به صورت فردی، تسهیل یا گشایشی را ایجاد کند ولی به طور قطع به دلیل تشویق بدحسابی و افزایش انگیزه عدم بازپرداخت تسهیلات به این امید که روزی قانونگذار یا دولت، جریمه یا تنبیه مالی ناشی از تأخیر را در پرداخت تسهیلات خواهد بخشید، موجب کژکارکردی در کل نظام اقتصادی و مالی میشود و نظم حاکم بر نظام پولی و بانکی را از بین خواهد برد. تصویب این نوع از قوانین تنبیه خوش حسابی و تشویق بدحسابی است و انگیزه پرداخت به موقع اقساط تسهیلات را خواهد گرفت. از سوی دیگر چنانچه منابع لازم برای تأمین هزینه های اجرای این قسم از احکام در بودجه دولت دیده نشده باشد، منجر به فشار بر ترازنامه بانکها و ایجاد زیان می شود که مهمترین پیامد آن کاهش توان تسهیلات دهی بانکهاست. از سویی تأثیر این جنس از قوانین در بلندمدت بر انجماد داراییها (مطالبات بانکها ناشی از اعطای تسهیلات که بیش از 50 درصد دارایی های بانکها را تشکیل میدهد) و افزایش زیان در شبکه بانکی، درنهایت منجر به افزایش نرخ سود تسهیلات (افزایش مابه التفاوت نرخ سود تسهیلات و نرخ سود سپرده) در شبکه بانکی می شود.
لذا در میان مدت و بلندمدت این جنس از طرحها به کاهش توان تسهیلات دهی بانکها و افزایش نرخ سود تسهیلات منجر خواهد شد که اتفاقاً همواره مورد انتقاد فعالان تولیدی و مسئولان اجرایی و نمایندگان مجلس بوده است.
موافقان طرح معتقدند که بانکها تخلفاتی گسترده در محاسبه مانده بدهی تسهیلات گیرندگانی که اقساط خود را در موعد مقرر پرداخت نکردهاند و یا تسهیلات خود را استمهال کرده اند (یا بانکها اقدام به امهال تسهیلات کرده اند) صورت داده اند و از این مسیر بدهی سنگینی بر تسهیلات گیرندگان بار شده است. تولیدکنندگان به دلیل این بدهی های غیرجاری عملا امکان اخذ تسهیلات جدید را ندارند و فعالیت تولیدی آنها در معرض تعطیلی است یا تعطیل شده است. سؤالی که در این زمینه میتوان طرح کرد آن است که آیا همه بانکها این تخلفات را انجام داده اند؟ اگرچه وجود تخلفات برخی از بانکها محرز است، اما تسری این امر به تسهیلات همه بانکها بلاوجه است و صحیح آن است که تنها بانکهایی که از قوانین و مقررات موجود تخلف کرده اند جریمه شوند. بر این اساس تمرکز اصلی طرح می بایست بر احصای بانکهای متخلف و اصلاح مانده بدهی تسهیلات گیرندگان آن بانکها باشد.
نکته دیگری که ممکن است به عنوان فایده این طرح بیان شود آن است که این حکم باعث خواهد شد تسهیلات گیرندگانی که بدهی غیرجاری به بانکها دارند، انگیزه پیدا کنند که با توجه به امتیازاتی که در نظر گرفته شده، اقدام به تسویه بدهی خود کنند. با توجه به امهال های صورت گرفته و با توجه به اینکه جریمه تأخیر در این طرح بخشیده میشود، براساس این طرح مانده مطالبات بانکها (دارایی بانک) کاهش خواهد یافت و بایستی زیان شناسایی شود. اما ممکن است بیان شود بدون این طرح امیدی به بازپرداخت این مطالبات نیست و بانک باید همه این قسم از مطالبات را زیان شناسایی کند، اگرچه در حال حاضر آن را تسهیلات جاری محسوب میکند. لذا درواقع این طرح ممکن است زیان واقعی بانک را کاهش دهد. پاسخ به این سؤال که آیا این طرح به نفع بانک میشود یا خیر، به میزان اقساط پرداخت شده این قسم از تسهیلات گیرندگان، میزان تخلف بانک درخصوص نحوه محاسبه مانده بدهی و روش امهال (گنجاندن وجه التزام در مانده بدهی در هنگام امهال یا عدم آن) و تأثیر این طرح بر انگیزه بازپرداخت بدهی های غیرجاری از یکسو و میزان بازپرداخت احتمالی این تسهیلات در صورت عدم تصویب این طرح از سوی دیگر بستگی دارد و بدون اطلاعات دقیق از وضعیت تسهیلات بانکها نمیتوان به این امر پاسخ داد. البته این نکته نیز مهم است که اگر بانک اجرای این طرح را به نفع خود بداند، خود میتواند به صورت داوطلبانه اقدام به این کار کند».
* طرح پیشنهادی به معنای تنبیه خوش حسابی و تشویق بدحسابی است
دومین محور گزارش این مرکز پژوهشی درباره این طرح، «تبعیض ناروا بین مشتریان بانکها» است که عبارتست از: «طرح مذکور به طور کلی دو مزیت برای تسهیلات گیرندگان موضوع این مصوبه (کسانی که به هر دلیل از بازپرداخت تسهیلات بانکی سر باز زده اند)، در نظر گرفته است: اولی بازگشت به قرارداد اولیه (به معنای آخرین قرارداد پیش از تاریخ 1393/1/1) و دومین مزیت، بخشش جریمه دیرکرد (مابه التفاوت نرخ وجه التزام و نرخ سود) است. این دو مزیت در حالی برای برخی تسهیلات گیرندگان بانکها (دارای بدهی غیرجاری در حال حاضر) در نظر گرفته میشود که تعداد زیادی از اشخاص حقیقی و حقوقی به رغم مشکلات اقتصادی با همان رویه پیش از این مصوبه، تسهیلات خود را تسویه کردهاند. درواقع این طرح پیشنهادی به معنای تنبیه خوش حسابی و تشویق بدحسابی است.
نکته ای که درخصوص روش محاسبه سود و وجه التزام و تسهیلات امهالی و یا جایگزین بانکها - که اتفاقاً بخشی از آنها به موجب قانون مجلس بوده است - وجود دارد، آن است که چنانچه این روش غیرقانونی و نادرست بوده، وجوه دریافت شده از اشخاصی که تسهیلات را پرداخت کردهاند، نیز باید به ایشان بازگردانده شود و نباید از این منظر نیز تبعیضی قائل شد».
سومین محور این گزارش مرکز پژوهش های مجلس «تحمیل زیان به بانکها و مؤسسات اعتباری غیربانکی و کاهش درآمدهای دولت» است که عبارتست از: «بند «8» طرح عنوان کرده است که بانکها موظفند زیان ناشی از این قانون را طی پنج سال مستهلک کنند و این زیان به عنوان هزینه های قابل قبول مالیاتی محسوب میشود. با توجه به نرخ 25 درصدی مالیات بر عملکرد، در صورت سودده بودن بانک 75 درصد زیان ناشی از این طرح بر سهامداران بانکها (اعم از دولتی یا غیردولتی) و 25 درصد آن بر دولت تحمیل میشود. همانگونه که پیشتر بیان شد تخلف «برخی» از بانکها در نحوه محاسبه مانده بدهی «برخی» از مشتریان قابل انکار نیست، ولی نکته اینجاست که همه بانکها درهمه قراردادهای تسهیلات متخلف نیستند، یعنی بسیاری از بانکها در بسیاری از قراردادها، مطابق با قوانین و مقررات سود و وجه التزام از مشتریان خود مطالبه کرده اند اما این طرح نه تنها تفاوتی بین قراردادهای منطبق با مقررات، با قراردادهایی که برخلاف مقررات تنظیم شده اند در یک بانک، قائل نیست بلکه کل شبکه بانکی اعم از بانکهایی که شاید حتی یک مورد از این دست تخلفات ندارند را مشمول این طرح میداند و به دلیل اینکه برخی از بانکها در محاسبه مانده بدهی تخلف کرده اند، بانکهای سالم را نیز ملزم میکند زیان ناشی از بخشش وجه التزام را متحمل شوند. این رویه یک اجحاف مسلم است به سهامداران بانکهایی که براساس قوانین و مقررات عمل کردهاند. رویه منطقی و عادلانه، پیش بینی سازوکاری برای رسیدگی سریع و اثربخش به شکایات بدهکاران بانکی توسط یک شخص ثالث و برخورد با بانکهای متخلف است.
همانطور که اشاره شد، در صورت سودآوری بانک، 75 درصد زیان ناشی از این طرح از جیب سهامداران بانکها (دولت، بخش خصوصی یا نهادهای عمومی غیردولتی و ...) و 25 درصد زیان این طرح توسط دولت با کاهش درآمد مالیاتی جبران شده است. اما معلوم نیست زیان ناشی از این مصوبه چقدر است و این مصوبه در شرایط تنگنای مالی دولت چه قدر از درآمدهای مالیاتی آن را کاهش میدهد و یا چه قدر زیان به شبکه بانکی تحمیل میکند. نکته قابل ذکر در اینجا این است که بار مالی این طرح از دو مجرا بر دولت تحمیل میشود 1.کاهش سود ویژه دولت از عملکرد بانکهای دولتی و 2.کاهش درآمدهای مالیاتی دولت».
*باید ربح مرکب از سپرده ها هم حذف شود
محور چهارم این گزارش بازوی کارشناسی مجلس، «حذف ربح مرکب در تسهیلات و ابقای آن در سپرده‌ها» است که عبارتست از: «طرح مورد بحث مدعی است که میخواهد ربح مرکب را از شبکه بانکی حذف کند. درواقع طراحان معتقدند که در محاسبه مانده بدهی تسهیلات گیرندگان به ویژه آن دسته از اشخاصی که تسهیلات خود را امهال کرده اند، عملا ربح مرکب منظور شده است. بر این اساس چنانچه برخلاف قوانین و مقررات این امر صورت گرفته باشد، باید رسیدگی شود و بانک متخلف علاوه بر اصلاح مانده بدهی تسهیلات گیرنده، جریمه نیز شود. البته بدیهی است که تسری این امر به همه بانکها بدون بررسی وجود تخلف آن چنانچه در این طرح آمده است، صحیح نیست.
در بعد قانونی نیز به رغم اینکه ربح مرکب امری نامشروع است و حذف آن موضوعی مطلوب و شایان پیگیری است، اما این طرح ناظر به تسهیلات اعطایی در گذشته است و پیشنهادی برای تسهیلاتی که بانکها از این به بعد اعطا میکنند ندارد. بر این اساس قابل پیش بینی است که چند سال دیگر نیز چنین معضلی مجدداً تکرار شود. از سوی دیگر وجود ربح مرکب در سپرده ها و بدهی بانکها به مشتریان، نیز همان قدری ناشایسته است که وجود آن در تسهیلات و مطالبات بانکها از مشتریان. در صورتی که طرح در پی حذف ربح مرکب از شبکه بانکی است باید حذف آن در هر دو سمت تسهیلات و سپرده ها را با روشی عادلانه و دور از اجحاف سرلوحه قرار دهد».
*پیشنهاد جایگزین مرکز پژوهش‌ها
در بخش «جمع بندی و پیشنهادها» گزارش این مرکز پژوهشی آمده است: «گلایه های فعالان تولیدی، مسئولان اجرایی و نمایندگان مجلس از بانک عمدتاً متمرکز بر نرخ سود بالای تسهیلات بانکی و عدم اعطای تسهیلات از سوی شبکه بانکی است. متأسفانه «طرح الزام بانکها و مؤسسات اعتباری غیربانکی به حذف سود و جریمه مضاعف از بدهی تسهیلات گیرندگان» در میان مدت دو آسیب فوق در شبکه بانکی را تشدید میکند. درواقع مفاد این طرح باعث کاهش انگیزه بازپرداخت تسهیلات گیرندگان برای بازپرداخت می شود که منجر به ایجاد زیان در ترازنامه بانک و کاهش جریان نقد ورودی به بانک میشود. علاوه بر این همانطور که در موارد پنجگانه اشاره شد طرح مذکور متضمن تبعیض، تحمیل بار مالی بر دولت و افزایش زیان انباشته بانکها و مؤسسات اعتباری است و با تشویق بازیگران بدحساب و مغبون ساختن مشتریان خوش حساب شبکه بانکی، تأمین مالی بنگاه های تولیدی را دشوارتر میسازد. با توجه به تاریخچه این طرح و اشکالهای عدیده آن، به خصوص مغایرت با اصول پنجاه ودوم (52) و هفتاد و پنجم (75) قانون اساسی، به نظر چنین طرحی با همان ایرادهای سابق روبه رو خواهد شد و نظر این مرکز در اولویت نخست مخالفت با کلیات این طرح به شکل کنونی است.
از سوی دیگر با توجه به اینکه در عمل، برخی از بانکها تخلفاتی در روش محاسبه نرخ سود و وجه التزام و امهال تسهیلات داشته اند و این امر مشکلات فراوانی را برای تولیدکنندگان و سایر اقشار ایجاد کرده است، پیشنهاد میشود در طرح مزبور به جای بخشش جریمه وبازگشت به قرارداد اولیه (براساس تاریخهای ذکر شده درمتن طرح) برای کلیه قراردادها، سازوکاری برای شناسایی بانکهای متخلف و تسهیلات اعطایی از سوی آنها طراحی شود و سپس مانده بدهی تسهیلات گیرندگان به روش صحیح محاسبه و از ایشان مطالبه شود. از سوی دیگر چنانچه تسهیلات گیرندگان، سود سپرده بالاتری نسبت به نرخهای ابلاغی از سوی بانک مرکزی از شبکه بانکی دریافت کرده اند، بانک مرکزی باید مابه التفاوت سود دریافتی را به مانده بدهی اعلام شده از سوی سامانه اضافه کند و سازوکار تسویه بین بانکی وجوه ناشی از این انتقال را فراهم کند».
فارس