بودجه آمریکا مجهز به دو چشم‌ناظر است: دیوان پاسخگویی دولت و دفتر بودجه کنگره. به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، این دو چشم‌ناظر که ذیل مجلس نمایندگان ایالات‌متحده آمریکا قرار دارند، به‌طور مستمر نحوه هزینه‌کرد دولت را زیر نظر می‌گیرند و افزایش کارآیی مخارج را دنبال می‌کنند. براساس گزارش منتشرشده، اجرایی شدن حدود ۶۰ درصد از پیشنهادهای ارائه‌شده در مورد کاهش هزینه‌ها در ۱۰ سال منتهی به سال ۲۰۱۷، مبلغ ۴۲۰ میلیارد دلار صرفه‌جویی را رقم زده است.

چشم ناظر بودجه در آمریکا

محاسبات بیانگر این است که کاهش هزینه‌های زائد در دهه منتهی به سال ۲۰۱۷، معادل ۴۲۰ میلیارد دلار صرفه‌جویی را برای دولت ایالات‌متحده آمریکا رقم زده است. به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، کاهش هزینه‌ها در اثر سازوکارها و پیشنهادهایی بوده که دیوان پاسخگویی دولت آمریکا، طی سال‌های گذشته ارائه داده است. این دیوان سعی کرده با شناسایی منافذ هزینه‌های زائد ذیل «موازی‌کاری»، «تدارکات دولتی»، «پرداخت‌های نامناسب»، «سفرهای دولتی» و حوزه‌های مخاطره‌آمیز فعالیت‌های دولتی مانند قراردادهای دولتی، مدیریت املاک و تجهیزات دولتی، توان بودجه‌ای دولت را افزایش دهد. این مهم با توجه به شرایط تحریمی اقتصاد ایران، بیش از هر زمانی برای کشور ضروری است. پایش هزینه‌های دولت، می‌تواند منابع جدیدی را برای دولت خلق کند. وجود نهادی همانند دیوان پاسخگویی دولت، می‌تواند هدررفت منابع موجود در مخارج دولت را با شیوه‌های مختلف شناسایی کرده و برای بهبود آنها پیشنهادهایی در راستای قانون‌گذاری و اجرایی ارائه کند. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در فصل بودجه، گزارشی با عنوان «مدیریت هزینه‌های دولت» منتشر کرده و در این گزارش به بررسی تجربه آمریکا در این حوزه پرداخته است.

دیوان پاسخگویی دولت

در کشورهای توسعه‌یافته نظارت بر هزینه‌کرد بودجه دولت و ارزیابی آن، ازسوی نهادها و سمن‌های مردمی و بخش مهمی از آن نیز بر عهده نمایندگان مردم در مجلس است. یکی از وظایف مهم نمایندگان مردم در مجلس، تایید بودجه دولت، نظارت بر اجرا و ارزیابی آن است. توجه به کارآیی مخارج انجام شده و کاهش هزینه‌های غیرضرور و غیرکارآ نیز در حیطه وظایف این نهاد قرار خواهد گرفت. در آمریکا، مجلس نمایندگان از دو طریق این وظایف را انجام می‌دهد: دیوان پاسخگویی دولت (GAO) و دفتر بودجه کنگره(CBO).

دیوان پاسخگویی دولت به‌طور مستمر، نحوه هزینه‌کرد دلارهای مالیاتی توسط دولت را رصد می‌کند. این دیوان بازوی نظارتی کنگره است و با ارزیابی مخارج دولت، اطلاعات مناسبی برای کنگره و مردم در جهت افزایش کارآیی مخارج دولت و کاهش هزینه‌های غیرکارآ فراهم می‌کند. در ایران نیز دیوان محاسبات کشور بازوی نظارتی مجلس شورای اسلامی است و وظیفه نظارت بر نحوه هزینه‌کرد بودجه و تطابق آن با قانون بودجه را برعهده دارد، اما خلأ آنجاست که وظیفه ارزیابی بودجه با هدف افزایش کارآیی و کاهش هزینه‌های دولت در زمره وظایف این دیوان قرار ندارد. اما دیوان پاسخگویی دولت در آمریکا یک سازمان مستقل و غیرحزبی است که در ساختار حکمرانی ذیل کنگره فعالیت می‌کند. براساس مقررات سرمایه انسانی (۲۰۰۴) نام این سازمان از دیوان محاسبات عمومی به دیوان پاسخگویی دولت تغییر یافت که به نوعی نشان‌دهنده خدمات جدید این سازمان است. دیوان پاسخگویی دولت راه‌حل‌هایی را برای اصلاح عملکرد دولت به قانون‌گذاران و روسای سازمان‌های اجرایی ارائه می‌دهد. این سازمان به درخواست کمیسیون‌های تخصیص بودجه کنگره اقدام به تهیه گزارش و ارائه مشورت کرده و در روال قانون‌گذاری موثر است. ریاست این سازمان یا همان حسابرس کل، هر ۱۵ سال یک بار توسط رئیس‌جمهور و از میان افراد پیشنهادی کنگره انتخاب می‌شود. در راستای افزایش کارآیی دولت و صرفه‌جویی و کاهش در هزینه‌ها، دیوان پاسخگویی دولت به‌عنوان بازوی کمکی کنگره با بهره‌گیری از کارشناسان مختلف و گزارش‌های کارشناسی متعدد و مستمر، فعالیت‌های دولت در حوزه‌های مختلف را رصد کرده و به‌صورت مستمر پیشنهادهایی را در جهت بهبود کارآیی و عملکرد دولت به کنگره و دستگاه‌های اجرایی ارائه می‌دهد.

موازی‌کاری

دیوان پاسخگویی دولت برای کاهش هزینه‌ها پنج موضوع مهم را مورد توجه قرار می‌دهد: موازی‌کاری، تدارکات دولتی، پرداخت‌های نامناسب، سفرهای دولتی و بیشترین مخاطره‌آمیزها. یکی از مهم‌ترین راه‌های اتلاف منابع بودجه، موازی‌کاری دستگاه‌های مختلف است. به همین جهت، در گزارش‌های دیوان پاسخگویی دولت، مفهوم موازی‌کاری به سه دسته تقسیم شده است: دوباره‌کاری، هم‌پوشانی و پراکندگی. هر کدام از این واژه‌ها حالت‌های خاصی را در بر‌می‌گیرند که موجب تشدید هزینه‌های دولت می‌شوند. دوباره‌کاری در حالتی اتفاق می‌افتد که چند سازمان یا برنامه، اقدامات یکسانی را برای خدمت به مشتری‌های یکسان انجام دهند. اما همپوشانی به وضعیتی اطلاق می‌شود که مثلا مراکز انبار و توزیع وزارت دفاع در برخی مناطق دارای ظرفیت خالی باشد و از طرفی، سازمان‌های دولتی که نیاز به انبار دارند، بعضا از انبارهای بخش خصوصی استفاده می‌کنند؛ درحالی‌که می‌توانستند از ظرفیت‌های خالی انبارهای وزارت دفاع استفاده کنند. پراکندگی نیز به وضعیتی اشاره می‌کند که انجام یک خدمت ملی بین چند سازمان دولتی تقسیم شده است. در چنین حالتی، امکان برنامه‌ریزی جامع ازسوی سازمان متولی و همچنین نظارت و پاسخگویی از بین می‌رود. در سایت دیوان پاسخگویی دولت، گزارش‌های مربوط به موازی‌کاری برای دسترسی راحت‌تر، برای حوزه‌های کاری دولت از جمله کشاورزی، دفاعی، امنیت داخلی، سلامت، انرژی و ... به شیوه مناسبی دسته‌بندی شده است. در مجموع هفت گزارش جامع سالانه‌ای که در مورد «موازی‌کاری و کاهش هزینه‌ها» طی سال‌های ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۷ به کنگره ارائه شده، ۷۲۴ اقدام در ۲۷۸ حوزه مختلف پیشنهاد شده است. طبق بررسی‌ها حدود ۷۶ درصد این پیشنهادها به‌طور کامل یا نیمه‌کامل اجرایی شده‌اند که مجموعا توانسته‌اند فایده مالی ۱۷۸ میلیارد دلاری برای دولت آمریکا به همراه داشته باشند.

نمونه‌ای از گزارش‌های موازی‌کاری

در گزارش مرکز پژوهش‌ها، چندین مثال از موازی‌کاری دستگاه‌‌های ایالات‌متحده در موضوعات مختلف، به نقل از گزارش‌های دیوان پاسخگویی دولت ذکر شده است. یکی از مثال‌هایی که در مورد موازی‌کاری ارائه شده، مربوط به سیاست‌های حمایتی حوزه مسکن است. در ایالات‌متحده در حوزه ارائه تسهیلات مسکن به اقشار مختلف ۲۰ سازمان مختلف ۱۶۰ برنامه را در دستور کار دارند. اداره مسکن فدرال وابسته به وزارت مسکن و شهرسازی، اداره امور جانبازان، خدمات مسکن روستایی و وزارت کشاورزی برخی از مهم‌ترین نهادهایی هستند که در حوزه ارائه تسهیلات مسکن فعالیت می‌کنند. این سازمان‌ها در نوع تسهیلات ارائه شده و همچنین افرادی که به آنها ارائه تسهیلات می‌شود دچار موازی‌کاری و دوباره‌کاری هستند. برای مثال اداره مسکن فدرال، خدمات مسکن روستایی و اداره امور جانبازان همگی در حوزه تضمین وام مسکن خریداران کم‌درآمد، خانه اولی، جانبازان و خانه‌های روستایی فعالیت می‌کنند. در سال ۲۰۱۲ دیوان پاسخگویی دولت به درخواست کمیسیون خدمات مالی، بیمه، مسکن و فرصت‌های اجتماعی؛ گزارش‌هایی را با موضوع بررسی مسائل حمایت‌های فدرال از مسکن منتشر کرد که در آنها ضمن توضیح برنامه‌هایی که دارای همپوشانی هستند به ارزیابی پیامدهای اقداماتی می‌پردازد که برای ادغام این برنامه‌ها انجام شده است. مثال دیگر موازی کاری در مطالعات و تحقیقات دفاعی است. بررسی‌های دیوان پاسخگویی دولت نشان می‌دهد تعداد کارمندان و بودجه موسسات تحقیقاتی دفاعی بین سال‌های ۲۰۰۷ تا ۲۰۱۱ به‌طور مستمر افزایش چشمگیری داشته است. این موسسات به‌صورت گسترده در واحدهای زیرمجموعه دانشگاه عالی دفاع ملی ایجاد شده‌اند و هرکدام به‌صورت جداگانه و بدون برنامه‌ریزی یکسان و هماهنگ به تعریف و اجرای پروژه‌های تحقیقاتی دفاعی می‌پردازند. چون از یک طرف دانشگاه عالی دفاع ملی استانداردهای قابل اندازه‌گیری برای ارزیابی موسسات تحقیقاتی زیرمجموعه خود نداشته و از طرف دیگر بخش‌های مختلف وزارت دفاع به‌عنوان متقاضی این پروژه‌ها به‌صورت جداگانه درخواست‌های خود را ارائه می‌دهند، این روند امکان موازی‌کاری را در آنها افزایش داده است. به همین دلیل دیوان پاسخگویی دولت به وزارت دفاع پیشنهاد کرد که استاندارد مشخص و یکسانی برای ارائه درخواست‌های تحقیقاتی نظامی و ارزیابی نتایج تحقیقات تدوین کند تا از انجام چند پروژه تحقیقاتی مشابه یکدیگر جلوگیری شود.

تدارکات دولتی

با توجه به اینکه حجم هزینه تدارکات دولتی رقم بسیار زیادی است؛ بنابراین اگر بتوان با به‌کار گرفتن راهکارهایی حتی درصد اندکی از این هزینه‌ها را کاهش داد، می‌توان به صرفه‌جویی قابل‌توجهی در هزینه‌های دولت دست یافت. دیوان پاسخگویی دولت ۲ راهکار کلی را برای مدیریت هزینه‌های تدارکات دولت ارائه کرده است. راهکار نخست، یکپارچه کردن اطلاعات تقاضای خرید سازمان‌های مختلف و افزایش مقیاس خرید، به‌منظور تخفیف قیمت عرضه‌کننده و جلوگیری از سوءاستفاده‌های احتمالی در فرآیندهای مربوط به تدارکات عمومی است. اقدامات انجام شده در این زمینه نشان می‌دهد با به‌کارگیری مدیریت تدارکات دولتی حدود ۱۰ درصد از هزینه‌های تدارکات کاهش می‌یابد. راهکار دوم بهره‌گیری از روش‌های تامین استراتژیک است. منظور از تامین استراتژیک، استراتژی‌ها و روش‌هایی برای شناسایی مزایای رقابتی و بهبود فرآیند خرید، به‌ویژه از طریق درگیری مستقیم و مذاکره با تامین‌کننده است. دیوان پاسخگویی دولت در گزارش‌های خود تخمین زده است که با اجرای روش تامین استراتژیک در دستگاه‌های دولتی می‌توان ۱۰ درصد از هزینه تدارکات دولتی که در سال ۲۰۱۲ بالغ‌بر ۵۳۷ میلیارد دلار بوده است را صرفه‌جویی کرد. ۱۰ درصد صرفه‌جویی در هزینه‌های دولت یعنی سالانه حدود ۵۰ میلیارد دلار صرفه‌جویی در مخارج دولت.

پرداخت‌های نامناسب

پرداخت‌های نامناسب حفره دیگری است که بخشی از منابع بودجه را می‌بلعد. پرداخت‌هایی که یا نباید صورت می‌‌گرفته یا دریافت‌کننده واجد شرایط اعلام شده نبوده است. ریشه وقوع این پرداخت‌ها بیشتر مستندسازی‌های نامناسب و همچنین ناتوانی در تعیین افراد واجد شرایط است. یک نمونه از پرداخت‌های نامناسب در ایالات‌متحده، به حمایت دولت از تولیدکنندگان کشاورزی در قالب پرداخت یارانه مستقیم به کشاورزان بازمی‌گردد. بین سال‌های ۲۰۰۳ تا ۲۰۱۱ مجموعا ۴۶ میلیارد دلار به کشاورزان پرداخت شد. مبنای تشخیص محصول این کشاورزان داده‌های تاریخی مربوط به کشت آنها در سال‌های قبل بود که این امکان وجود داشت یک کشاورز میزان متفاوتی از زمین خود را نسبت به سال قبل به کشت محصول اختصاص داده باشد. به همین دلیل طبق تخمین‌ها مبلغ ۶/ ۱۰ میلیارد دلار (یعنی حدود یک‌چهارم مبلغ کل) پرداخت نامناسب صورت گرفت. همچنین برخی از این پرداخت‌ها در راستای کمک به کشاورزان کم‌درآمد صورت می‌گیرد که در تشخیص این افراد نیز خطاهایی رخ می‌دهد. به همین دلیل دیوان پاسخگویی دولت پیشنهادهایی با رویکرد هماهنگی بین سازمان‌های مرتبط با این موضوع ازجمله وزارت کشاورزی، سازمان منابع طبیعی، سازمان محیط‌زیست، وزارت خزانه‌داری و سازمان تامین‌اجتماعی ارائه داد. مثلا نظارت بر مساحت‌های اظهاری تحت کشت محصول مورد نظر توسط کشاورزان و اطمینان از اینکه کشاورزان تمام مساحت اظهار شده را به کشت محصول مورد نظر اختصاص بدهند، یکی از پیشنهادهای مطرح شده است.

سفرهای دولتی

سفرهای دولتی یکی دیگر از محل‌هایی است که منابع زیادی را از بودجه دولت به خود اختصاص می‌دهد. طبق گزارش‌های دیوان پاسخگویی دولت هزینه سفرهای دولتی وزارتخانه‌های کشاورزی، دفاع، امنیت داخلی، دادگستری، وزارت خارجه و امور نظامیان در سال ۲۰۱۵ مبلغ ۱۱ میلیارد دلار بوده است. راهکارهایی که جهت حذف یا کاهش هزینه این سفرها ارائه شده عبارت بود از: استفاده از روش‌های جایگزین مانند ویدئو کنفرانس و ارتباطات اینترنتی، تشخیص صلاحیت فرد برای انجام سفر، عدم‌پرداخت هزینه‌های اسکان اقامت شخصی و امکانات تفریحی، حذف کمک‌هزینه‌های اسکان طولانی‌تر برای کنفرانس‌‌ها، افزایش استفاده از خودروی شخصی و سیاست اجاره خودرو، انتخاب ارزان‌ترین گزینه برای وسیله حمل‌ونقل، تشویق کارکنان به استفاده از حمل‌ونقل عمومی در محل اقامت. طبق گزارش دیوان، استفاده از بلیت‌های غیرقابل‌استرداد در سال ۲۰۱۵ صرفه‌جویی ۱۵ میلیون دلاری، استفاده از ویدئو کنفرانس در سال ۲۰۱۲ مبلغ ۳/ ۱۶ میلیون دلار صرفه‌جویی و کاهش حق ماموریت سفرهای بیش از ۳۰ روز وزارت دفاع در سال ۲۰۱۵ مبلغ ۵۶ میلیون دلار کاهش هزینه را رقم زده است.

مخاطره‌آمیزها

بسیاری از عملیات‌های انجام‌شده توسط دولت تا حد زیادی در معرض اتلاف منابع، تقلب، سوءاستفاده و مدیریت غیرکارآ قرار دارند. در این راستا در سال ۱۹۹۰، دیوان پاسخگویی دولت برنامه‌ای را برای گزارش عملیات دولتی تحت‌عنوان «مخاطره‌آمیزها» ‌آغاز کرد. برنامه مخاطره‌آمیز، عملیاتی در دولت را شناسایی می‌کند که آسیب‌پذیری بیشتری در تقلب، اتلاف، سوءاستفاده و سوءمدیریت دارد. برخی از مهم‌ترین موارد موضوعات مخاطره‌آمیز که ارتباط بیشتری با موضوع کاهش هزینه‌ها دارند، عبارتند از: قراردادهای دولتی، املاک و تجهیزات دولتی، فناوری اطلاعات و تسلیحات نظامی. مثلا در مورد قراردادها، معمولا آنهایی که به‌صورت غیررقابتی منعقد می‌شوند به شدت در معرض اضافه پرداخت ازسوی دولت هستند. حجم قراردادهای خرید کالا و خدمات توسط دولت در سال مالی ۲۰۱۳ ، ۴۵۹ میلیارد دلار بوده است که از این میزان حدود ۳۶ درصد قراردادها به ارزش ۱۶۵ میلیارد دلار به‌صورت غیررقابتی واگذار شده است. البته به برخی از قراردادهای دفاعی و امنیتی به علت حساسیتی که دارند اجازه داده می‌شود تا بدون فراخوان برگزار شوند. به همین دلیل بهبود نظارت و استانداردهای قراردادهای ضروری که نمی‌توانند رقابتی برگزار شوند، موضوع بسیار مهمی است. برخی از این استانداردها عبارتند از اینکه قرارداد به‌صورت یک‌ساله منعقد شود تا این امکان وجود داشته باشد که در اولین فرصت قرارداد به‌صورت رقابتی واگذار شود. به‌طور کلی مدیریت موضوعات مخاطره‌آمیز بین سال‌های ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۷ مبلغ ۲۴۰ میلیارد دلار صرفه‌جویی به همراه داشته است که این رقم در مقایسه با بودجه دولت آمریکا در این سال‌ها رقم قابل ملاحظه‌ای است.

دفتر بودجه کنگره

نهاد دیگری که در راس هرم سیاست‌گذاری آمریکا، تحولات بودجه را رصد می‌کند، دفتر بودجه کنگره است. وظیفه این دفتر در فرآیند بودجه‌ریزی کنگره ارائه تحلیل‌های عینی و بی‌طرفانه در مورد بودجه و موضوعات اقتصادی به کمیته‌های بودجه کنگره است. این نهاد غیرحزبی و مستقل بوده و کارکنان آن صرف‌نظر از گرایش‌های سیاسی و به‌صورت حرفه‌ای گزینش می‌شوند. ریاست این سازمان به‌طور مشترک توسط ریاست کنگره و قائم‌مقام مجلس سنا هر چهار سال یکبار تعیین می‌شود.   این دفتر در آخرین گزارش خود در مورد پیشنهادهای کاهش کسری بودجه مجموعا تاثیرات ۷۰ پیشنهاد مختلف کاهش هزینه را تا سال ۲۰۲۶ بررسی می‌کند. با توجه به حجم انبوه کاری، بررسی تاثیرات بودجه‌ای قوانین و سیاست‌ها، نقش این دفتر برای کنگره حائز اهمیت است و خروجی‌های این دفتر به‌عنوان مجموعه‌ای جامع از تاثیرات پیشنهادهای مختلف کاهش هزینه در اختیار سایر نهادهای کنگره و دولت ازجمله دیوان پاسخگویی دولت و سازمان برنامه و بودجه قرار می‌گیرد.

مدل بومی

بودجه سال ۹۸ در حالی آماده تحویل به مجلس می‌شود که کشور در یک شرایط ویژه اقتصادی قرار دارد. برای جلوگیری از کسری بودجه بالا در سال آتی، به‌نظر راهی جز مدیریت هزینه‌های دولت وجود ندارد. با توجه به تحریم‌ها و مشکلات اقتصادی به وجود آمده، احتمال افزایش درآمدهای دولت از مجرای نفت و مالیات، اندک است و به همین دلیل، مدیریت هزینه‌های دولت بیش از پیش ضروری است. راهکاری که مرکز پژوهش‌های مجلس از سوی دیوان پاسخگویی دولت و دفتر بودجه کنگره در آمریکا روایت کرده، می‌تواند در کشور ما نیز پیاده‌سازی شود. وجود هزینه‌های زائد در هزینه‌های دولت بر کسی پوشیده نیست؛ اما نهادی که بتواند عدم‌کارآیی و هدررفت منابع موجود در مخارج دولت را با شیوه‌های مختلف شناسایی کند و برای بهبود آنها پیشنهادهایی در راستای قانون‌گذاری و اجرایی ارائه کند، وجود ندارد. درواقع در ایران هیچ نهادی خارج از دولت، وظیفه ارزیابی هزینه‌کرد بودجه و شناسایی مخارج اضافی و غیرضرور در دولت را عهده‌دار نیست. شاید نبود چنین نهادی خود زمینه‌ساز افزایش هزینه‌های دولت باشد و در چنین شرایطی حرکت به سمت پرکردن این جای خالی ضروری به‌نظر می‌آید.

منبع: دنیای اقتصاد

متن کامل گزارش مدیریت هزینه های دولت 1. تجربه کشور آمریکا