عنوان گزارش «مجلس، بودجه، تورم» از سوی «زهرا کاویانی»، «عاطفه سیدمومنی» و «ماریه عزیزی‌راد» و به مدیریت «علی مدنی‌زاده» تهیه شده،
مرکز پژوهش‌های مجلس در یک گزارش مفصل تحلیلی، راز ماندگاری نرخ‌های تورمی مزمن و دورقمی در اقتصاد ایران طی چهار دهه گذشته را بررسی کرده و با بیان عدم استقلال سیاست‌گذار پولی، نقش عواملی مثل سیاست‌های بودجه‌ای در ایجاد تورم را مهم‌تر از بانک مرکزی ارزیابی کرده است. این ارزیابی توضیح می‌دهد که با وجود ممنوعیت استقراض دولت از بانک مرکزی در سال 1379، از دهه هشتاد به بعد این عامل تورم تغییر شکل صوری داده و به شکل زنجیره بدهی‌ها بین مثلث دولت، بانک‌ها و بانک مرکزی درآمده و به رشد پایه پولی و تورم دامن زده است. براساس یافته‌های بازوی پژوهشی مجلس، نگاهی به تجربه سال‌های اخیر حاکی از اهمیت تبصره‌های بودجه در ایجاد تورم است و به‌طور معمول در فرآیند تبدیل لوایح به قوانین بودجه نیز، بندهای تورم‌زای بیشتری به آنها اضافه شده است. بر اساس این متن و به‌ترتیب اهمیت اثرگذاری بر تورم، هفت مسیر «استفاده از منابع بانك مركزي»، «استفاده از منابع بانك‌ها»، «استفاده ريالي از منابع صندوق توسعه ملي»، «تكليف به بانك‌هاي عامل براي اعطاي وام با استفاده از منابع دولتي»، «تكليف به بانك‌هاي عامل براي پذيرش وثايق»، «سياست ارزي» و «كاهش استقلال بانك مركزي» در بودجه وجود دارد که برای کنترل تورم در قوانین بودجه سنواتی آتی، سیاست‌گذار باید آنها را مورد توجه قرار دهد.
مرکز پژوهش‌های مجلس در یک گزارش مفصل تحلیلی به بررسی تبعات تورمی بودجه در سال‌های گذشته پرداخته و با ذکر موارد متعددی در بودجه سنواتی سال‌های گذشته، سیاست‌های بودجه‌ای را به‌عنوان یکی از عوامل مهم تداوم تورم مزمن در اقتصاد کشور ارزیابی کرده است. بر اساس این تحلیل، با وجود ممنوعیت استقراض دولت از بانک مرکزی در سال 1379، از دهه هشتاد به بعد این عامل تورم تغییر شکل صوری داده و به شکل زنجیره بدهی‌ها بین مثلث دولت، بانک‌ها و بانک مرکزی درآمده است. در نتیجه، رشد بدهی‌های دولت به شبکه بانکی، منجر به این شده که «بدهی‌های بانک‌ها به بانک مرکزی» به‌عنوان عامل عمده در رشد پایه پولی و تورم، تبدیل شود. بر اساس این یافته‌ها، در نبود استقلال بانک مرکزی در ایران، سیاست‌های مالی و روابط نهادی نقشی مهم‌تر از بانک مرکزی در ایجاد تورم دارد و نگاهی به تجربه سال‌های اخیر حاکی از اهمیت تبصره‌های بودجه در ایجاد تورم است. این تحقیق که از سوی بازوی پژوهشی مجلس انجام شده، انتقادهای خود را علاوه بر دولت به سوی مجلس نیز نشانه‌گیری کرده و تاکید می‌کند که اضافه کردن بندهای متعدد هزینه‌ای در فرآیند تبدیل لایحه به قانون بودجه در مجلس، آثار تورمی بودجه را تشدید می‌کند. براساس این متن، به ترتیب اهمیت اثرگذاری بر تورم، هفت مسیر «استفاده از منابع بانك مركزي»، «استفاده از منابع بانك‌ها»، «استفاده ريالي از منابع صندوق توسعه ملي»، «تكليف به بانك‌هاي عامل براي اعطاي وام با استفاده از منابع دولتي»، «تكليف به بانك‌هاي عامل براي پذيرش وثايق»، «سياست ارزي» و «كاهش استقلال بانك مركزي» در بودجه وجود دارد که مجلس در بررسی بودجه‌های آتی، به منظور کنترل تورم باید آنها را مورد توجه قرار دهد.
نقد مرکز پژوهشها به مجلس
مرکز پژوهش‌های مجلس در اقدامی ارزشمند و قابل‌توجه، به ارائه ریشه‌های بودجه‌ای شکل‌گیری نرخ‌های تورم مزمن در اقتصاد ایران پرداخته و نقش «مجلس» را در این سازوکار مورد بررسی قرار داده است. این گزارش پژوهشی، «دست‌اندازی غیرمستقیم دولت به منابع بانک مرکزی» با کمک «قوانین بودجه» را مورد توجه قرار داده و حاکی از این است که «در فرآیند تصویب قوانین بودجه، احکام و تبصره‌های تورم‌زای متعددی به لوایح بودجه اضافه می‌شود» که بار تورمی شدیدتری را در مقایسه با لوایح اولیه بودجه، به اقتصاد وارد می‌کند.
این موضوع از این حیث اهمیت دارد که ادبیات اقتصادی بر لزوم حفظ تورم در سطوح پایین (یعنی تورم تک‌رقمی زیر 5 درصد) تاکید شدیدی دارد و در اکثریت مطلق کشورهای جهان هم مساله تورم مزمن به شکلی حل شده است. طبق این گزارش، از حدود 175 کشور مورد بررسی، تقریبا 150 کشور موفق به دستیابی به تورم تک‌رقمی پایدار شده‌اند و «اقتصاد ایران از نظر بالا بودن تورم، در ميان 10كشور نخست، بعد از اقتصادهايي مانند بلاروس، اتيوپي، گينه و بوتان و ونزوئلا قرار داشته است». این در حالی است که «بالا بودن نرخ تورم از قدرت خريد خانوار به‌طور ناآگاهانه مي‌كاهد و مانند ماليات بر درآمد عمل کرده و انگيزه عرضه كار و سرمايه را مي‌كاهد و اقتصاد را كوچك مي‌كند. در عين حال سبب بازتوزيع منابع از يك قشر به قشر ديگر مي‌شود و بنابراین رفاه خانوارها، به خصوص دهك‌هاي پايين درآمدي را كاهش مي‌دهد. همچنين نوسان اين نرخ منجر به بي‌ثباتي در محيط اقتصاد كلان و در نتيجه افزايش بي‌اعتمادي، كاهش سرمايه‌گذاري و كاهش رشد اقتصادي مي‌شود».
تبدیل بدهی‌های دولتی به تورم مزمن
براساس این گزارش، تبعات منفی بزرگ تورم، ضرورت بررسی عوامل ایجادکننده آن را نشان می‌دهد و تداوم «تورم مزمن» در اقتصاد ایران، نه تنها ناشی از سیاست‌گذاری‌های مالی و پولی بوده، بلكه عوامل متعدد ديگر مانند «رابطه بين نهادهاي اقتصادي»، «قوانين و مقررات»، «روابط اقتصاد سياسي» و «چانه‌زني ذي‌نفعان تورم» و... نيز در آن نقش داشته است. این گزارش نشان می‌دهد که «رشد پایه پولی به‌عنوان تنها منشأ تورم در بلندمدت»، تحت‌تاثیر همه این عوامل بوده است. طبق این بررسی، با تصویب «قانون ممنوعیت استقراض دولت از بانک مرکزی» در سال 1379 و از دهه هشتاد به این‌سو، «سهم بدهی‌های دولت به بانک مرکزی» از پایه پولی کم شده و این بدهی‌ها عمدتا به «بدهی‌های بانک‌ها به بانک مرکزی» تبدیل شده و همزمان با افزایش قیمت نفت، به سهم «دارایی‌های خارجی بانک مرکزی» از پایه پولی نیز افزوده شده است. این بررسی حاکی از این است که با وجود تبدیل «بدهی‌های دولت به بانک مرکزی» به «بدهی‌های بانک‌ها به بانک مرکزی» در دهه هشتاد، از سال 1390 به بعد، بدهی دولت و موسسات دولتی به بانک مرکزی نیز رشد قابل‌توجهی یافته است. این بررسی، از این حقیقت مهم خبر می‌دهد که در اقتصاد ایران، استقراض از شبکه بانکی به‌عنوان یک منبع مهم تامین مالی دولت همواره مطرح بوده و این مساله با اثرگذاری بر رشد پایه پولی، تبعاتی از قبیل «تورم مزمن» را همواره در پی داشته است. با این حال، بررسی انجام شده حاکی از آن است که بخش زیادی از بدهی‌های دولتی به شبکه بانکی، در نتیجه تکالیفی است که در تبصره‌های قوانین بودجه مجلس به دوش دولت و شبکه بانکی گذاشته می‌شود.
آسیب‌شناسی تورم بیرون از بانک مرکزی
براساس این پژوهش، به دلیل اینکه بانک مرکزی در ایران از استقلال کافی برخوردار نیست، در بررسی تورم مزمن نباید صرفا بانک مرکزی را مورد توجه قرار داد، «بلکه دولت و دیگر نهادهای قانون‌گذار در این زمینه نقشی بسزا دارند». این بررسی توجه خود را به اثرپذیری تورم از بودجه معطوف کرده و برای رسیدن به این هدف، تبصره‌هایی را در بودجه مورد تمرکز قرار داده که تکالیفی را از جنس «اعطای تسهیلات» به شبکه بانکی تحمیل می‌کنند. تصویب این موارد منجر به این می‌شود که هر سال، بدهی‌های مختلفی برای بخش‌های دولتی و عمومی ایجاد شود که «به‌عنوان عملكرد درآمد و مخارج دولت در بودجه منظور نمي‌شود» و در نتیجه، «الزام و نظارت جدي براي بازپرداخت آنها وجود ندارد».
مورد اول از اثرگذاری بودجه بر تورم، تامین مالی مستقیم با استفاده از منابع بانک مرکزی است که مصداق بارز موضوع «سلطه سیاست مالی بر سیاست پولی» به شمار می‌رود. در سطح بعدی که در تبصره‌های بودجه‌ای کشور رایج‌تر است، تکالیف تحمیل شده به بانک‌ها قرار دارد که مصداق «سرکوب مالی» است که نمونه‌هایی مثل «تكليف به بانك‌هاي عامل براي اعطاي تسهيلات به مصارف يا گروه‌هاي خاص، اعطاي تسهيلات با نرخي كمتر از نرخ بازار، اعمال امهال بدهي يا بخشودگي و پذيرفتن نوع خاصي از وثايق» را می‌توان برای آن ذکر کرد. این سرکوب منجر به «كاهش قدرت بانك‌ها در مديريت منابع شده» و در نهايت منجر به «افزايش مطالبات غيرجاري» و در نتيجه «اضافه برداشت بانك‌ها از بانك مركزي» خواهد شد که به رشد پایه پولی و تورم دامن می‌زند. این مساله، به دلیل راحتی و ارزانی دسترسی به منابع مالی، جلوی تشکیل و گسترش بازار سرمایه را نیز می‌گیرد، باعث افزایش بدهی‌های دولت می‌شود و مدیریت ریسک در بانک‌ها را هم تضعیف می‌کند.
دو کانال تورمی صندوق توسعه ملی
این پژوهش سپس به بررسی تبعات تورمی سیاست‌های معطوف به صندوق توسعه ملی پرداخته و دو عامل را در زمينه استفاده از صندوق توسعه ملي ذکر کرده که پيامدهاي تورمي در پي دارد: نخست، «كاهش سهم صندوق توسعه ملي از درآمدهاي نفت و گاز نسبت به مقدار پيش‌بيني شده در قانون» و دوم، «اجازه به استفاده ريالي از محل منابع صندوق». این دو مورد، منجر به فروش منابع ارزي صندوق به بانك مركزي و افزايش دارايي‌هاي خارجي بانك مركزي و در نتيجه رشد پايه پولي شده كه پيامدهاي تورمي در پي خواهد داشت. این پژوهش البته در ادامه توضیح می‌دهد که در شرایطی که «موجودی حساب ذخیره ارزی کافی نیست و در سال‌های گذشته از منابع صندوق توسعه ملی هم اضافه برداشت شده است»، در حال حاضر کاهش سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی اجتناب‌ناپذیر است».
این تحقیق، ایراداتی را بر قانون کنونی صندوق توسعه ملی وارد کرده و آن را نیازمند اصلاح دانسته است. از جمله اینکه «در حال حاضر بودجه، مطابق با منابع نفتي در دسترس تنظيم مي‌شود و اين در حالي است كه رابطه بودجه با نفت بايد از جهت بودجه به نفت باشد نه نفت به بودجه؛ يعني مطابق نياز بودجه‌اي از منابع نفتي برداشته شود».
طبق این یافته‌ها، با درجه اولویتی کمتر از صندوق توسعه، سیاست‌های ارزی نیز می‌تواند بر ایجاد تورم در اقتصاد اثرگذار باشد. بر این اساس، سياست ارزي به‌عنوان بخشي از سياست پولي در حيطه اختيارات بانك مركزي قرار دارد و هرگونه اقدام دولت به دخالت در بازار ارز يا تعيين قيمت ارز در قانون بودجه به نوعي دخالت در سياست ارزي است. این متن توضیح می‌دهد که «تغيير در نرخ ارز منجر به تغيير در ميزان دارايي‌هاي خارجي بانك مركزي می‌شود، زيرا بانك مركزي بايد دارايي‌هاي خارجي خود را با نرخ تعيين شده به فروش برساند و در نتيجه علاوه بر آنكه استقلال بانك مركزي را كاهش مي‌دهد، مي‌تواند پيامدهاي تورمي نيز در پي داشته باشد.به عبارت دیگر، در این سازوکارها، افزایش ارزش ریالی «دارایی‌های خارجی بانک مرکزی» است که از مجاری «پایه پولی» به افزایش حجم نقدینگی و رشد سطح قیمت‌ها دامن می‌زند.
افزایش بدهی‌ها با وجود منع قانونی
این پژوهش پس از توضیح مبانی گفته شده، به سراغ متن قوانین بودجه در سال‌های گذشته (1392 تا 1394) رفته و مصداق‌های سیاست‌های تورمی را در این قوانین مشخص کرده‌است. بر اساس این متن، با وجود تصریح قانونی در قانون بودجه سال 1392 مبنی بر اینکه «اعطاي هرگونه تسهيلات بانكي به بخش دولتي مشروط به عدم افزايش خالص بدهي بخش دولتي به نظام بانكي است» و همچنين «هرگونه استفاده از تسهيلات ارزي مشروط به عدم افزايش خالص دارايي‌هاي خارجي بانك مركزي بوده و استفاده از خط اعتباري بانك مركزي براي پرداخت تسهيلات ريالي منوط به عدم افزايش مطالبات بانك مركزي از سيستم بانكي است»، ولی در عمل مفاد همین قوانین بودجه، به افزایش بدهی‌ها و در نتیجه رشد پایه پولی و تداوم تورم، منجر شده است.
این یافته‌ها نشان می‌دهد در هر سه سال مورد بررسی، مقادیر قابل توجهی به بانک‌ها تکلیف شده است و فقط بدهی‌های ایجاد شده از طریق قوانین بودجه از سال 1392 تا 1394، ظرفیت رشد پایه پولی با نرخ‌های به ترتیب 8/ 31 درصد، 2/ 13 درصد و 6 درصد را داشته است. یعنی تنها به واسطه قانون بودجه، رشد قابل توجهي در پايه پولي ايجاد می‌شود. پژوهش انجام شده از این موضوع و اهمیت بالای آن، چنین نتیجه گرفته است که «به‌نظر مي‌رسد سياست‌گذار در تصويب قانون بودجه تصوير دقيقي از ارقام مصوب ندارد.»البته ارقام گفته‌شده به صورت بالقوه می‌توانسته بر رشد پایه پولی اثرگذار باشد و دقیقا نمی‌توان اثر این مساله بر رشد پایه پولی در سال‌های گذشته را سنجید. این پژوهش در این خصوص می‌گوید: «از آنجا كه عملكرد ارقام فوق در دسترس نيست، نمی‌توان عنوان كرد كه تكليفات قانون بودجه چه ميزان در افزايش پايه پولي سهم داشته است، اما در صورت تحقق، سهم قابل توجهي را دارد.»
توصیه‌های سیاستی برای بودجه‌های آتی
گزارش منتشرشده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس، در ادامه برخی از توصیه‌های سیاستی را به مجلس ارائه کرده که در بررسی لوایح بودجه سنواتی بعدی می‌تواند به کار بگیرد تا منجر به کاهش آثار تورمی بودجه شود. این توصیه‌ها از دو منظر ارائه شده است: «اصلاح بندها و تبصره‌هاي تورم‌زا در قانون بودجه نسبت به لايحه» و «عدم اضافه كردن و تصويب تبصره‌ها و بندهاي تورم‌زا».
درخصوص منظر نخست، به ترتیب اهمیت به مواردی شامل «تكليف به بانك مركزي براي استفاده از منابع بانك مركزي از طريق بانك‌هاي عامل يا غيره»، «برداشت ريالي از صندوق توسعه ملي»، «تكليف به بانك‌هاي عامل براي اعطاي وام از طريق منابع داخلي بانك‌ها»، «امهال يا بخشودگي از طريق بانك‌هاي عامل بدون تامين منابع ازسوي دولت» و «اعطاي وام از منابع داخلي بانك‌ها با نرخ سود پايين‌تر از نرخ‌هاي مصوب يا بازار يا اعطاي وامهاي با دوره تنفس متفاوت از روال عمومي بانك‌ها» اشاره شده که به طور مستقیم بر تورم اثرگذار هستند و مجلس باید در راستای مقابله با تورم، در قوانین بودجه آنها را اصلاح کند. همچنین سه مورد دیگر یعنی «اجازه هرگونه دريافت وام توسط دولت يا شركت‌هاي دولتي از بانك‌هاي عامل در صورت تامين منابع از سوي بودجه دولت»، «تكليف به بانك‌هاي عامل براي پذيرش وثايق در قبال پرداخت وام» و «تكليف به بانك مركزي براي امور نظارتي يا سياست ارزي يا ارائه گزارش‌هاي ادواري در رابطه با مسووليت اصلي اين نهاد يعني كنترل تورم» نیز وجود دارد که اگرچه اثرات غیرمستقیم بر تورم دارد؛ ولی نیازمند اصلاح از سوی مجلس است.در خصوص منظر دوم نیز، این پژوهش توضیح می‌دهد که در سال‌های گذشته در برخی از موارد، بندها و تبصره‌هاي تورم‌زا از ابتدا در لايحه تقديمي دولت وجود نداشته و در فرآيند تصويب قانون در مجلس، توسط نمايندگان به قانون اضافه شده است. این پژوهش در توضیح اهمیت این موضوع توضیح می‌دهد: «اين‌گونه موارد از اهميت بالايي برخوردار است؛ زيرا به طور معمول بندهايي كه طی يك سال در قانون وارد مي‌شوند، در سال‌هاي بعد از ابتدا در لوايح تقديمي دولت قرار دارند و از آنجا كه در سال‌هاي گذشته تعهداتي براي آنها ايجاد شده، امكان حذف آنها از قانون بودجه مشكل خواهد بود و از اين‌رو تبديل به يك فرآيند دائمي تورم‌زا مي‌شوند.» نویسندگان در ادامه موارد متعددی را برشمرده‌اند که در فرآیند تصویب بودجه در مجلس، از سوی نمایندگان اضافه شده‌اند و تعهدات مشابهی را در سال‌های آتی به همراه داشته‌اند که از عوامل مهم فشار بر پایه پولی و تورم بوده است.
منبع: روزنامه دنیای اقتصاد - شماره 3755