فرزانه طهرانی در هم‌میهن نوشت:

آن روزها که احمدی‌نژاد داشت بنای ایجاد سازمانی با نام هدفمندی را می‌‌گذاشت  شاید کسی گمان نمی‌‌کرد؛ آتش به اختیاری در این سازمان، کار دست دولت دهد و کسری‌‌ها را سال به سال بیشتر کند تا جایی که کسری دولت فقط در بخش یارانه‌‌ها تا ۶۴هزار میلیارد تومان برسد؛ کسری‌ای که مجلس باعث و بانی آن شد.

البته نیت احمدی‌نژاد خیر بود. قرار بود طرحی اجرا شود تا با یک شیب ملایم، یارانه‌‌ها حذف شود و بنزین، گازوئیل، برق، گاز، آب و نان با قیمت‌‌های واقعی فروخته شوند. برای همراه کردن مردم هم هزینه‌‌های گزافی تعریف شد تا بدون اعتراض و التهاب کار پیش رود. هرچند اول ماجرا کار خوب پیش رفت، اما دولت نتوانست موفق به حذف یارانه‌‌ها شود و در عمل با کلی هزینه بازگشتیم سر نقطه اول.

یارانه‌‌های سوخت و نان و دارو همچنان باقی‌ست و فقط یک سازمان عریض و طویل با عملیات مالی به بزرگی ۴۰ درصد بودجه ایجاد شد که با اسم جدول ۱۴ در بودجه شناخته می‌‌شود. سازمان هدفمندی یارانه‌‌ها نه مشمول محاسبات عمومی است و نه بنا بر تاکید قانون حتی حاضر به ارائه صورت‌‌های مالی خود می‌‌شود.

۴۰ درصد از بودجه یعنی عدد قابل توجه ۶۳۶ هزار میلیارد تومان در قالب جدول ۱۴ یعنی، همان جدول مخصوص درآمد و هزینه هدفمندی یارانه‌‌ها بدون نظارت محاسبات عمومی در اختیار تام دولت است.

خارج بودن این جدول از شمول نظارت محاسبات عمومی باعث شده نه‌فقط دولت، بلکه مجلس هم هر تغییر و دخل و تصرفی که در این بخش می‌‌خواهد، انجام دهد. مقایسه لایحه بودجه ۱۴۰۱ با قانونی که تصویب شد دخل و تصرف مجلس در این بخش را به وضوح نشان می‌‌دهد.

دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۱، منابع و مصارف در بخش هدفمندی یارانه‌‌ها را ۴۷۰ هزار و ۷۰۰ میلیارد تومان مشخص کرده بود، اما مجلس تصمیم گرفت ۱۶۵ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان به این عدد اضافه کند و مجموع رقم را به ۶۳۶ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان برساند. به این ترتیب کسری بزرگی را روی دست دولت گذاشت.

در این جدول مجموع ارقام کلان بودجه عمومی آورده نمی‌‌شود و این بخش یا به عبارتی این جدول که رقم‌‌های درشتی را در بر دارد یک بودجه موازی با بودجه سالانه محسوب می‌‌شود که دولت با عملیات فرابودجه‌‌ای مشغول کسب درآمد و خرج کردن این درآمدهاست.

قانون هدفمندی یارانه‌‌ها به طور کلی از محاسبات عمومی کشور مبراست و همین مساله اختیار عمل دولت و مجلس را در آن افزایش داده و نظارت‌‌ها را ضعیف کرده است.

عدم شفافیت در سازمان هدفمندی یارانه‌‌ها سبب شده بود حمیدرضا حاجی‌بابایی، عضو کمیسیون بودجه و محاسبات، هدفمندی را به جعبه سیاه تعبیر کند. به گفته او در بودجه، منابع درآمدی شفاف نیست، یکی از این موارد عدم شفافیت، باز نکردن جعبه سیاه درآمدهای هدفمندی یارانه‌هاست که باید کاملا روشن و در منابع عمومی بودجه دولت لحاظ شود.

سرپیچی سازمان هدفمندی از اجرای قانون

سازمان هدفمندی یارانه‌‌ها حتی حاضر نیست به قانون ارائه صورت‌‌های مالی عمل کند و صورت‌‌های سالانه خود را پیش از ارائه لایحه بودجه، به مجلس تحویل دهد. سال ۱۳۹۸ قانونی تصویب شد که براساس آن شرکت‌‌های دولتی موظف شدند یک ماه زودتر از تقدیم لایحه بودجه، بودجه خود را به مجلس تقدیم کنند. این قانون که به عنوان یک تبصره به ماده ۱۸۲ آئین‌نامه داخلی مجلس اضافه شده، می‌‌گوید: شرکت‌‌های دولتی باید تا پانزدهم آبان هر سال عملکرد بودجه سال گذشته، صورت‌‌های مالی حسابرسی شده خود را ارائه دهند.

در سه سال گذشته یعنی سال‌‌هایی که از اجرای قانون می‌‌گذرد؛ شرکت‌‌های زیادی حاضر به ارائه صورت‌‌های مالی خود نشدند از جمله سازمان هدفمندی یارانه‌ها. در سال اول اجرای این قانون، از ۳۸۰ شرکت دولتی ۳۲۸ شرکت، صورت‌‌های مالی خود را تقدیم مجلس کرده بودند، اما در سال دوم یعنی سال ۱۳۹۹ تعداد شرکت‌‌هایی که صورت مالی ارائه کردند به ۳۰۳شرکت و در سال ۱۴۰۰ به ۲۸۱شرکت رسید.

در بین این شرکت‌ها، سازمان هدفمندی یارانه‌‌ها به عنوان شرکتی که مسئول مدیریت و بازتوزیع یارانه‌هاست؛ در هیچ‌یک از این سال‌‌ها حاضر نشده صورت مالی خود را به مجلس ارائه کند.

پنج حرکت عجیب مجلس

دخل و تصرف‌‌ها در این بخش باعث شده به صورت بی‌ضابطه میزان درآمدهای پیش‌‌بینی‌شده افزایش پیدا کند و بین ۳۹ تا ۶۴ هزار میلیارد تومان کسری روی دست دولت بگذارد.

برای اینکه بدانیم این میزان کسری از کجا به دست آمده، لازم است به چند تغییری که مجلس در جدول ۱۴ ایجاد کرده، توجه کنیم. مجلس پس از دریافت لایحه بودجه طی چند حرکت، میزان درآمدهای دولت در بخش هدفمندی را افزایش داد. در حرکت اول، دریافتی از محل فروش داخلی فرآورده‌‌های نفتی را دو هزار میلیارد تومان افزایش داد و به عدد ۷۷ هزار میلیارد تومان رساند.

در حرکت دوم، درآمدهای دولت از محل صادرات فرآورده‌‌های نفتی را ۷۴ هزار میلیارد تومان افزایش داد و به عدد ۲۶۰ هزار میلیارد تومان رساند. دلیل مجلس برای این کار، افزایش قیمت فرآورده‌‌های نفتی در جهان بود. یعنی مجلس با فرض اینکه فرآورده‌‌های نفتی به جای ۶۰ دلار در سال ۱۴۰۱، ۷۰ دلار فروخته شود، پیش‌‌بینی درآمدهای دولت را بالا برد. در حرکت سوم، با وجود آنکه نرخ گاز خوراک پتروشیمی‌‌ها و گاز صنایع در قانون بودجه نسبت به لایحه کمتر شده بود؛ درآمد پیش‌‌بینی‌شده دولت از محل فروش گاز را کم نکردند. در حرکت چهارم مجلس ۲۶ هزار میلیارد تومان درآمد از محل فروش داخلی گاز طبیعی و صادرات اتان، ال‌پی‌جی و گوگرد شرکت گاز اضافه کرد در‌حالی‌که دولت در لایحه عددی برای این بخش پیش‌‌بینی نکرده بود. مجلس اعلام کرد این کار برای ایجاد شفافیت درآمدها و مخارج شرکت ملی گاز انجام شده و در مقابل برای این مقدار درآمد، شرکت گاز را مکلف به اجرای طرح‌‌های سرمایه‌گذاری کرد.

مجلس به این چهار تغییر هم اکتفا نکرد و در یک حرکت پرابهام ۶۰هزار میلیارد تومان به سقف منابع جدول ۱۴ اضافه کرد. اسم این منابع را هم گذاشت منابع حاصل از افزایش قیمت فرآورده‌‌های نفتی صادراتی.

کل تغییراتی که اشاره کردیم باعث شد ۱۶۵ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان به منابع و مصارف بخش هدفمندی یارانه‌‌ها اضافه شود. این پیش‌‌بینی‌‌ها اما به مفهوم محقق شدن آن نیست. کارشناسان مرکز پژوهش‌‌های مجلس تخمین زده‌اند از این اضافه‌درآمدهای پیش‌‌بینی‌شده بخش قابل توجهی از آن، قابل تحقق نیست و احتمالا دولت امسال بین ۳۹ تا ۶۴ هزار میلیارد تومان در این بخش کسری داشته باشد.

۶۶ هزار میلیارد تومان درآمد بنزینی

دولت قرار است امسال روزانه ۶۳ میلیون لیتر بنزین سهمیه‌ای، ۸۲/۳۲میلیون لیتر بنزین آزاد و ۵/۲میلیون لیتر بنزین سوپر بفروشد. بنابراین پیش‌‌بینی شده روزانه ۳۲/۹۸میلیون لیتر بنزین در کشور فروخته شود. پیش از این سالنامه آماری شرکت ملی پالایش و پخش میزان مصرف روزانه بنزین را برای سال ۱۳۹۷ که هنوز کرونایی در کار نبود، ۹۰ میلیون لیتر عنوان کرده بود. یعنی با وجود کاهش سفرها و رفت‌وآمدها، میزان مصرف بنزین در این سال‌‌ها افزایش یافته و پیش‌‌بینی می‌‌شود امسال مصرف حتی تا ۱۰۰ میلیون لیتر در روز هم بالا برود. این مصرف روزی ۹۸ میلیون لیتر بنزین، عددی بالغ بر ۶۶ هزار میلیارد تومان درآمد برای دولت به همراه دارد. در کنار بنزین دولت از محل فروش گازوئیل لیتری ۳۰۰ تومان هم حدود هفت هزار میلیارد تومان درآمد دارد. حالا مجلس به مجموع فروش داخلی فرآورده‌‌های نفتی یک عدد دو هزار و ۴۰۰ میلیارد تومان هم اضافه کرده که مشخص نیست مبنای آن چیست و دولت از کجا باید این عدد را محقق کند.

در بخش درآمدهای صادراتی، نفت کوره با ارزش صادراتی بیشتر از ۱۳۱ هزار میلیارد تومان بالاترین سهم را دارد. بنزین با مقدار ۲۳هزار میلیارد تومان و گازوئیل با ۲۱ هزار میلیارد تومان به ترتیب سهم دوم و سوم را دارا هستند. در لایحه بودجه دولت فرض کرده بود صادرات بنزین ۵/۶میلیون لیتر در روز باشد. اما اگر مصرف داخلی بنزین به ۱۰۰ میلیون لیتر در روز برسد، میزان صادرات بنزین به پنج میلیون لیتر در روز کاهش پیدا می‌‌کند. بنابراین پیش‌‌بینی دولت در بخش درآمدهای صادرات بنزین کمتر می‌‌شود. صادرات گازوئیل هم شش میلیون لیتر و نفت کوره ۴۶ میلیون لیتر در روز پیش‌‌بینی شده است. اما از کل منابع پیش‌‌بینی شده برای صادرات فرآورده‌‌ها حدود ۱۳۴ هزار میلیارد تومان بیشتر از رقم پیشنهادی دولت در نظر گرفته شده که به نظر خوشبینانه و بخشی از آن غیرقابل تحقق است.

به عبارت دیگر برای تحقق درآمدی که مجلس در این بخش پیش‌‌بینی کرده، قیمت نفت کوره، بنزین و گازوئیل صادراتی باید به دو برابر رقمی که دولت در لایحه پیش‌‌بینی کرده بود، برسد تا درآمدهای مدنظر مجلس به دست آید.

ورود ذی‌حسابان ممنوع

یک منبع مطلع در گفت‌وگو با هم‌میهن به عدم ورود ذی‌حسابان در بخش تبصره ۱۴ اشاره کرد و گفت: «تبصره ۱۴ از ابتدای ایجاد تاکنون مشمول بررسی ذی‌حسابان نبوده است. با وجود آنکه ذی‌حسابان تمام ارکان بودجه را بررسی می‌‌کنند و تمامی دخل‌وخرج‌‌ها و عملکرد دولت مرحله به مرحله با نظارت ذی‌حسابان انجام می‌‌شود، اما تبصره ۱۴ از این نظارت معاف است و فقط دیوان محاسبات در پایان سال مالی به بررسی کلی عملکرد می‌‌پردازد.»

ذی‌حساب ماموری است که با حکم وزارت امور اقتصادی و دارایی از بین مستخدمین رسمی واجد صلاحیت، کار نظارت و هماهنگی لازم در اجرای مقررات مالی و محاسباتی در وزارتخانه و موسسات و شرکت‌‌های دولتی و دستگاه‌‌های اجرایی محلی و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را انجام می‌‌دهد.

نظارت بر امور مالی و محاسباتی و نگهداری و تنظیم حساب‌‌ها برطبق قانون، نظارت بر حفظ اسناد و دفاتر مالی،  نگهداری حساب اموال دولتی و نظارت بر آن، مراقبت از حقوق بازنشستگان و اعمال مدیریت در امور مربوط به ذی‌حسابی از جمله وظایف آنهاست. اما سازمان هدفمندی یارانه‌ها، بخش مستثنی‌شده از ذی‌حسابی و نظارت‌هاست.

هدفی که محقق نشد

در پی تصویب قانون هدفمندکردن یارانه‌‌ها توسط مجلس و براساس مادهٔ ۱۵ آن، سازمان هدفمندسازی یارانه‌‌ها با ماهیت شرکت دولتی در سال ۱۳۸۹ تأسیس شد و اساسنامهٔ آن به تصویب هیات‌وزیران رسید.

براساس قانون هدفمند کردن یارانه‌‌ها قرار شد در مدت پنج سال یارانه کالاهایی چون بنزین، گازوئیل، گاز، نفت، برق، آب، گندم، شکر، برنج، روغن و شیر حذف شده و آنها با قیمت بازارهای منطقه خلیج‌فارس عرضه می‌‌شوند. دولت باید ۲۰ هزار میلیارد تومان از بابت افزایش قیمت، درآمد داشته و در این بین نیمی از این درآمد را برای مقابله با تورم به صورت نقدی بین مردم توزیع کند.

بررسی عملکرد دولت در سال‌‌های گذشته که توسط دیوان محاسبات انجام شده، کسری‌‌های متعدد و عدم انجام برخی تعهدات را نشان می‌‌دهد. با این وجود هیچ‌گاه ناظران وزارت اقتصاد امکان بررسی با جزئیات کامل صورت‌‌های مالی را پیدا نکردند.

یک بودجه در دل بودجه

حسن خوشپور مدیر ارشد اسبق سازمان برنامه‌‌وبودجه در گفت‌وگو با هم‌میهن اظهار کرد: «گردش وجوهی که در سازمان هدفمندی یارانه‌‌ها قرار دارد مانند یک بنگاه اقتصادی نیست که توسط ارکان آن بنگاه به مصرف برسد. وجوهی که از فروش فرآورده‌‌های نفتی به دست می‌‌آید از طریق خزانه به مصارف مختلف
اختصاص می‌‌یابد. لذا رئیس سازمان هدفمندی یارانه‌‌ها دخل و تصرفی در منابع و مصارف ندارد و این‌گونه نیست که او بتواند جهت‌دهی کند. در واقع سازمان هدفمندی یارانه‌ها، گردش وجوه را مطابق سیاست‌‌های طرح‌ریزی‌شده، مدیریت می‌‌کند.»

او خاطرنشان کرد: «تبصره ۱۴ یک بودجه است که داخل بودجه اصلی قرار گرفته است و شاید از این جهت به آن ایراد وارد باشد. هر کدام از این سرفصل‌‌های منابع و مصارف، مجری آن یک دستگاه اجرایی است، لذا آن دستگاه‌‌ها از سوی ذی‌حسابان بررسی می‌‌شوند. بودجه کل کشور یک سند منابع و مصارف است. در بررسی آنچه در تبصره ۱۴ آمده، دستگاه‌‌های مجری وجود دارند که حساب آنها به عنوان بخشی از بودجه مورد بررسی قرار می‌‌گیرد. همین تبصره ۱۴ درست است که سرفصل آن هدفمندی یارانه‌هاست اما اجرای آن توسط یک دستگاه اجرایی صورت می‌‌گیرد که آن دستگاه تحت نظارت ذی‌حسابان وزارت اقتصاد و دیوان محاسبات است. معیار بررسی تحقق اهداف سازمان هدفمندی و میزان انحراف آن، دستگاه‌‌های مجری هستند.»