خسرو نورمحمدی
محقق اقتصاد و برنامه‌ریزی توسعه
برنامه‌ریزی در ایران از دهه 1320 با دو ایده اساسی شکل می‌گیرد: 1- اختصاص صد در صد پول نفت به کارهای عمرانی و 2- ایجاد سازمان موقت برنامه که دور باطل فقر و موانع صنعتی شدن ایران را طی چند برنامه شکسته و کشور را به عمران و توسعه برساند و سپس خود حذف شود. یعنی از همان ابتدا، برنامه‌ریزان می‌دانستند که هدف باید توسعه کشور باشد و عامل نفت باید صرفا برای همین هدف به‌کار گرفته شود. طی این هفتادسال، به‌رغم تلاش ساختار سیاسی و کارشناسان و مدیران این سازمان و حصول موفقیت‌های قابل‌توجه، به‌هرحال در تحقق اهداف اصلی برنامه‌ریزی ناموفق بوده‌ایم، هنوز پول نفت به بودجه جاری سرازیر و دورهای باطل فقر و رکود وجود دارد. این در حالی است که سایر کشورها موفقیت‌های بیشتر و حتی قابل‌توجهی کسب کرده‌اند. متعاقبا ما هنوز در ایجاد نوع برنامه و سازمان مناسب برنامه‌ریزی دچار تردیدهای فراوان هستیم و حتی صحبت از بی‌تاثیری برنامه‌ریزی، کنار گذاشتن آن و برنامه ناپذیری ایران می‌شود. در این نوشته سعی می‌شود سابقه برنامه‌ریزی ایران به‌صورت اجمال و تیتروار و با استفاده از عوامل اصلی تاثیرگذار بر آن یعنی علمی، سیاسی، مشارکت، عوامل خارجی، سازمان برنامه و نوع برنامه مورد بررسی مجدد قرار گیرد. تا شاید چراغ راه آینده برنامه‌ریزی و سازمان برنامه‌ریزی قرار گیرد.
1. شروع برنامه‌ریزی در ایران و برنامه‌های اول و دوم عمرانی (1341-1320)
هرچند برنامه‌های اول و دوم عمرانی بدون الگو و روش علمی هستند، ساختار سیاسی آشوب‌زده است، کودتا به وقوع می‌پیوندد، منابع برنامه تامین نمی‌شود و برنامه اول مختومه اعلام می‌شود ولی به دلیل نوع برنامه که متکی بر پروژه‌های مشخص بوده، به‌هرحال برنامه‌ریزی موفق بوده است و عمدتا کاهش درآمدهای نفتی تاثیر اصلی را در عدم تحقق برنامه گذاشته است.
2. برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی (1351-1341)
برنامه‌های سوم و چهارم تاثیرات قابل‌توجهی با توجه به نرخ‌های رشد حدود 10 درصد و تورم‌های اندک، در توسعه کشور می‌گذارند. ولی این تاثیرات عمدتا تحت تاثیر روش‌های فنی و تکنیکی آمریکاییان با استفاده از برنامه‌ریزی هسته‌ای قرار دارد و به دلیل ضعف مشارکت مردم، متخصصان و روحانیت درونی نمی‌شود. برنامه‌های سوم و چهارم تحلیل و بررسی نمی‌شود. سازمان برنامه در اثر این موفقیت‌ها به اشتباه به سمت برنامه‌ریزی جامع و حل همه مسائل کشور حرکت می‌کند و ساختار سیاسی نیز به اشتباه همه موفقیت‌ها را مدیون تدبیر خود دانسته و دچار توهم قدرت می‌شود. به‌رغم تمام تلاش‌ها، بازهم برنامه‌ریزی به بدنه علمی اجرایی سیاسی کشور پیوند نمی‌خورد و ناآشنا باقی می‌ماند. این فکر پایدار می‌شود که برنامه‌ریزی جایی است که پول و فرمان وجود داشته باشد و هر موقع این فرصت برای اقتصاد ایران فراهم می‌شود بودجه و مدیریت مهم می‌شود، علم، مشارکت، نوع برنامه، سازمان مناسب برنامه‌ریزی و ... کم‌اهمیت باقی می‌ماند. این عوامل در محیط برنامه‌ریزی ایران پایدار می‌مانند و سازمان برنامه‌ریزی ایران را همیشه تحت تاثیر خود نگه می‌دارند.
اینکه 43 سال بعد در سال 1393 سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مجددا احیا می‌شود، باید رابطه‌ای با این تفکر داشته باشد. خلاصه اینکه عدم شناخت علمی، روش و مکانیزم برنامه‌های سوم و چهارم، اثرات همیشگی خود را بر برنامه‌ریزی ایران می‌گذارد.
3. برنامه پنجم عمرانی (1357-1352)
از برنامه پنجم نوع برنامه‌ریزی ایران جامع می‌شود یعنی نظام برنامه‌ریزی به پشتوانه تجربیات موفق قبلی و پول نفت تلاش می‌کند مسوولیت تمام مسائل اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را بر عهده بگیرد.
برنامه‌ریزی جامع در کنار عدم مشارکت گروه‌های اصلی جامعه (متخصصان، مجلس واقعی، روحانیت و مردم) و ساختار سیاسی سلطنتی، باعث شکست برنامه‌ریزی غیرعلمی در ایران می‌شود. با انقلاب شکوهمند اسلامی، برنامه پنجم و برنامه‌ریزی شکست‌خورده تلقی می‌شود و بازهم در نبود تحقیقات لازم برای بررسی علل واقعی این شکست، سایه سنگین این شکست برای همیشه بر سر سازمان برنامه‌وبودجه باقی می‌ماند.
4. دهه اول انقلاب (1368-1357)
در این دوران، برنامه‌ریزی نمی‌تواند مورد توجه قرار گیرد.
5. برنامه‌های بعد از انقلاب (1392-1368)
به‌رغم تلاش‌های فراوان، باز هم مطالعات برنامه‌ریزی توسعه به‌صورت منسجم و قابل اتکا در کشور انجام نمی‌شود.
ارتباط سازمان برنامه با جامعه علمی و برنامه‌ریزی داخلی و خارجی کاهش می‌یابد. برنامه‌ریزی جامع به دلیل گستردگی نیز جایی برای استفاده از تئوری‌های برنامه‌ریزی باقی نمی‌گذارد. برنامه‌ریزی جامع به علت طولانی شدن (از سال 1351 تا 1393) اثرات پیدا و ناپیدایی بر تمام ابعاد اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی می‌گذارد، خلاقیت و نوآوری که از عوامل اصلی توسعه است، کاهش می‌یابد و ... .
6. وضعیت کنونی
به نظر می‌رسد در شرایط کنونی وضعیت نظام برنامه‌ریزی کشور به لحاظ علمی ضعیف، از نظر سیاسی نه‌چندان قابل وثوق، از نظر مشارکتی ضعیف، از نظر نوع برنامه مبهم و ازنظر سازماندهی نیز در ابهام قرار دارد.
نتیجه‌گیری و پیشنهادها
سیاسی: کارکرد سازمان برنامه‌ریزی و سایر سازمان‌ها را باید ذیل ساختار سیاسی تحلیل کرد. در این راستا ساختار سیاسی باید به تفاهمی اساسی و علمی در مورد توسعه یا تمدن‌سازی و مکانیزم‌های کلان آن برسد. برنامه‌ریزی ایران تابع انتظارات ساختار سیاسی از برنامه‌ریزی است. واقعیت آن است که وظیفه برنامه‌ریزی در کشورهای در حال توسعه، تحقق توسعه و تمدن سازی است. اینکه طی 10 سال اخیر بحث الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت و تمدن اسلامی شکل گرفته است، نشان می‌دهد که ساختار سیاسی، هدف اصلی نظام برنامه‌ریزی را باید دستیابی به توسعه و تمدن قرار دهد.
نوع برنامه: از دیدگاه نوع برنامه، تجارب جهانی از چهار دهه پیش نشان داده که برنامه‌ریزی جامع همواره شکست می‌خورد چون در میان هزاران متغیر و مساله گیر می‌کند و رفته‌رفته کشور را در مشکلات بیشتری گرفتار می‌کند، خلاقیت و نوآوری را در جامعه حذف و نهایتا خود به مانع اصلی توسعه بدل می‌شود. استفاده از استراتژی‌های توسعه در چند دهه اخیر جایگزین برنامه‌ریزی جامع شده و سپس برنامه‌ریزی هسته‌های خط‌دهنده استفاده شده است. برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی قبل از انقلاب نشان داد که با استفاده از نهادسازی و محورهای اصلی توسعه می‌توان در مدت کوتاهی، با افزایش رشد اقتصادی، مسیر توسعه را هموار کرد.
علمی: سازمان برنامه‌ریزی کشور عمدتا به لحاظ علم و دانش منسجم برنامه‌ریزی ضعیف بوده است. ارتباطات علمی این سازمان با مراکز علمی و دانشگاهی جهان، سازمان برنامه سایر کشورها و متخصصان داخلی همواره محدود بوده است. حتی این سازمان دارای یک مرکز تحقیقاتی کوچک و مناسب نیست. در برنامه‌های سوم و تا حدی چهارم نیز تحت تاثیر روش برنامه‌ریزی هسته‌ای، ارتباط سازمان با جوامع علمی و متخصصان داخلی افزایش می‌یابد که باعث موفقیت در برنامه‌ها و دوران طلایی موفقیت سازمان می‌شود. با فاصله گرفتن از علم، مراکز تحقیقاتی و متخصصان، برنامه‌ریزی اقتدار علمی و نتیجتا نقش خود را در توسعه کشور از دست می‌دهد.
مشارکت: برنامه‌ریزی می‌تواند از مشارکت وسیع برخوردار باشد. در مرحله تدوین برنامه می‌تواند از مشارکت بخش عمده متخصصان، اندیشمندان، مدیران بخش دولتی و خصوصی استفاده کند. استفاده از اینترنت می‌تواند این کار را تسهیل کند. همچنین با مشارکت دائمی متخصصان می‌تواند بر کیفیت برنامه‌ریزی بیفزاید. در مرحله اجرا می‌توان با اطلاع‌رسانی از مشارکت بیشتر و آگاهانه مردم در فرآیند برنامه برخوردار شد. در مرحله نظارت نیز می‌توان از مشارکت آگاهانه و وسیع مردم برخوردار شد. در برنامه‌ریزی توسعه، دولت و متخصصان تلاش می‌کنند تا با مکانیزم‌های موجود به تحقق توسعه کمک کنند و بقیه آن واقعا به مشارکت مردم وابسته است.
سازمان برنامه‌ریزی: سازمان برنامه از نظر برنامه‌ریزی سه دوران بزرگ را طی کرده است: 1- در برنامه اول و دوم عمرانی نقش یک سازمان مهندسی و پیمانکاری را داشته است. 2- در برنامه سوم و چهارم عمرانی به‌عنوان یکی از پازل‌های توسعه، نقش زیربناسازی توسعه را بر عهده داشته و 3- از برنامه پنجم به بعد برنامه‌ریزی جامع را بر عهده داشته است. این سازمان در دو مرحله اول، عملکردی قابل‌اعتنا و در مرحله سوم عملکردی عمده نداشته است. بنابراین این سازمان یا باید به عملکرد مهندسی و پیمانکاری خود در برنامه‌های اول و دوم توسعه بازگردد و مسوول اجرای پروژه‌های خاص عمرانی شود. یا به عملکرد علمی و با استفاده از روش برنامه‌ریزی هسته‌های خط‌دهنده در برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی بازگردد. در صورت دوم می‌تواند ضمن حفظ روش برنامه‌ریزی جامع در معاونت بودجه خود (برای حل مسائل و مشکلات روزمره و جاری) اقدام به ایجاد معاونت توسعه یا تمدن‌سازی کند.
نتیجه‌گیری کلی: سازمان برنامه‌ریزی که برای توسعه و شکستن دورهای باطل فقر و رکود با استفاده از درآمدهای نفت در 70 سال پیش ایجاد شده است، هم‌اکنون در میان مهم‌ترین عوامل تاثیرگذار خود، وضعیت ضعیفی ازنظر علمی، سیاسی، مشارکت، نوع برنامه و سازماندهی دارد. نهایتا نظر و تعامل ساختار سیاسی عملکرد نهایی برنامه‌ریزی ایران را تعیین کرده و خواهد کرد. تفاهمی اساسی بر توسعه یا تمدن‌سازی جمهوری اسلامی ایران می‌تواند نقش و جایگاه برنامه‌ریزی و سازمان آن را روشن سازد. واقعیت آن است که توسعه و تمدن‌سازی، الزامی است که حیات کشور در گرو آن است بنابراین همه امکانات کشور ازجمله ساختار سیاسی، علمی، اجتماعی و اقتصادی را به یاری می‌طلبد. امید است برنامه‌ریزی کشور بتواند با استفاده از تجربیات جهانی و گذشته خود و شرایط جامعه، جمهوری اسلامی ایران را هرچه سریع‌تر به توسعه و تمدن اسلامی برساند.