علیرضا باستانی

دانشجوی دکترای اقتصاد

حساب ذخیره ارزی به موجب مفاد ماده (۶۰) قانون برنامه سوم توسعه (مصوب 1379) و با اهدافی نظیر ثبات‌بخشی به درآمدهای حاصل از فروش نفت خام، تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت خام به دیگر انواع ذخایر و توسعه فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری و تامین بخشی از اعتبار موردنیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی بخش غیردولتی ایجاد شد.

این حساب، بر اساس مفاد ماده (1) قانون برنامه چهارم توسعه (مصوب 1383) با حفظ چارچوب اصلي خود به «حساب ذخيره ارزي حاصل از عوايد نفت» تغییر نام داد و مقرر شد تا 50 درصد موجودی آن به منظور سرمایه‌گذاری و تامین بخشی از اعتبارات مورد نیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی بخش غیردولتی اختصاص یابد.

در مکانیسم عملکردی مرتبط باحساب ذخیره ارزی، زمانی که درآمدهای نفتی نسبت به میزان تعیین شده در بودجه دولت افزایش می‌یافت، مازاد درآمدها به حساب واریز شده و زمانی که درآمدها نسبت به این میزان معین، کاهش می‌یافت یا در صورت بروز حالت‌های اضطراری مشخص با اخذ مجوزهای موردی از مجلس شورای اسلامی، منابع لازم برداشت و به اقتصاد تزریق می‌شد. همان‌گونه که ملاحظه می‌شود ماموریت اصلی این حساب، پیگیری اهدافی مشابه با اهداف صندوق‌های نفتی تثبیتی، بوده است. با وجود تداوم فعالیت این حساب در برنامه چهارم و پنجم توسعه، لیکن بروز ملاحظات سیاستی و اجرایی متعدد موجب شد تا این حساب از اهداف تعیین شده باز بماند. مهم‌ترین نتایج حاصل از بررسی عملکرد و آسیب‌شناسی حساب ذخیره ارزی، عبارت است از:

1) برداشت دولت از حساب ذخیره ارزی بیش از سهم تعیین شده در برنامه سوم توسعه: بررسی عملکرد حساب ذخیره ارزی طی سال‌های اجرای قانون برنامه سوم توسعه نمایانگر آن است که دولت با اخذ مجوزهای موردی از مجلس شورای اسلامی، برداشت‌هایي خارج از سقف‌های مقرر اولیه از اين حساب داشته است. به‌رغم اينکه مقرر شده بود 50 درصد موجودي حساب به بخش خصوصي و حداکثر 50 درصد ديگر آن به دولت تعلق گيرد لیکن از مجموع رقم 3/30 میلیارد دلار واریزی به این حساب، رقمی معادل 1/17ميليارد دلار (حدود 56 درصد) توسط دولت برداشت شده و تنها رقمی معادل 5/3 ميليارد دلار (حدود 11 درصد) به بخش خصوصي اختصاص یافته است. این امر آشکارا نمايانگر عدم تحقق ضوابط اجرایي حساب ذخیره ارزی طي سال‌هاي برنامه سوم توسعه بوده است (مردوخی، 1384).

2) برداشت‌های گسترده‌تر دولت از حساب ذخیره ارزی بیش از سهم تعیین شده در برنامه چهارم توسعه: بررسی عملکرد حساب ذخیره ارزی طی سال‌های اجرای قانون برنامه چهارم توسعه همچنان نمایانگر برداشت بسیار گسترده و وسیع دولت از منابع این حساب بیش از سهم تعیین شده بوده است. در برنامه چهارم توسعه، کل مبلغ واريزي به حساب ذخيره ارزي معادل 6/133 ميليارد دلار بوده است که از این میزان، رقمی بالغ بر 6/108میلیارد دلار (حدود 81 درصد) توسط دولت برداشت شده و میزان تسهيلات پرداختي معادل 16 ميليارد دلار بوده است (معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور، 1388). بنابراین به‌رغم افزايش میزان تسهيلات اعطایي به بخش خصوصي طی سال‌های برنامه چهارم توسعه، لیکن برداشت‌ دولت از حساب نه تنها معادل بخش خصوصي نبوده، بلکه سهم غالب به دولت تعلق یافته است. 

3) نهادسازی ناکارآمد برای حساب ذخیره ارزی: هرچند که مدیریت حساب ذخیره ارزی و تصمیم‌گیری درخصوص نحوه هزینه کرد آن، به عهده هیات امنای این حساب (که دبیرخانه آن در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وقت استقرار یافت) بوده است، لیکن مدیریت حساب ذخیره ارزی از اختیار کافی و قدرت اجرایی لازم برای مقابله با برداشت‌های خارج از قواعد و نظامات این حساب برخوردار نبوده است و ایجاد این حساب نتوانست به‌عنوان مکانیسم مناسبی برای مقابله با پدیده نفرین منابع نفتی، عمل کند.

4) بخشی‌نگری و سهم‌خواهی از منابع حساب ذخیره ارزی: عدم توجه به اولویت‌بندی فعالیت‌ها و عدم مدیریت مصارف در تطبیق با مزیت‌ها و منافع ملی، از دیگر آفاتی بود که این حساب با آن مواجه شد و هر یک از متولیان بخش‌ها و فعالیت‌های اقتصادی به دنبال کسب سهم بیشتری از منابع بودند.

5) فقدان تغییر نگاه اساسی به نحوه مدیریت درآمدهای نفتی: هر چند که رویکرد کلی در برنامه‌های سوم و چهارم توسعه، محدود کردن برداشت دولت از حساب ذخیره ارزی برای تامین کسری ناشی از عواید غیرنفتی بودجه عمومی بود؛ اما در عمل برداشت از این حساب به طرق مختلف و در قالب اخذ مجوزهای قانونی موردی صورت پذیرفت. در واقع همچنان تغییری در نگرش غالب به نفت به عنوان یک دارایی تجديدناپذير و بین نسلی شکل نگرفته بود.

6) وقوع کژمنشی(1) از طرف برخی تسهیلات‌گیرندگان و عدم بازپرداخت تسهیلات اعطایی: بر اساس برآوردهای اعلامی، میزان تسهیلات غیرجاری پرداختی از محل منابع حساب ذخیره ارزی بالغ بر 10 میلیارد دلار تخمین زده می‌شود(2). فقدان توجیه‌پذیری لازم اقتصادی، فنی و مالی طرح‌های دریافت‌کننده تسهیلات، عدم احراز اهلیت مناسب اشخاص دریافت‌کننده تسهیلات، به‌کارگیری تسهیلات دریافتی در سایر فعالیت‌ها و حوزه‌های ابراز شده اولیه و حتی در مواردی تعمد در عدم بازپرداخت اقساط و همچنین نوسانات و تغییرات شدید نرخ ارزها در برابر یکدیگر، از مهم‌ترین دلایل وقوع این چالش محسوب می‌شوند. بنابراین بخش عمده تسهیلات اعطایی موجبات تحقق اهداف مورد انتظار را فراهم نکرد. شایان ذکر است به موجب بند (ط) تبصره (5) قانون بودجه سال 1393 کل کشور، معادل 100 درصد منابعی که از حساب ذخیره ارزی به عاملیت بانک‌های دولتی صرف اعطای تسهیلات به بخش‌های خصوصی و تعاونی شده است به حساب افزایش سرمایه دولت در بانک‌ها منظور می‌شود. به این ترتیب منابعی که از محل حساب ذخیره ارزی صرف پرداخت تسهیلات شده، مجددا به حساب باز نخواهد گشت.

آسیب‌‌شناسی مذکور می‌تواند رهیافت‌های سیاستی مفیدی را نیز در راستای برطرف کردن برخی از چالش‌های بالقوه پیش‌روی این صندوق، در اختیار قرار دهد.

با توجه به یافته‌های فوق‌الذکر و نیاز امروز جامعه ایران، مناسب است کشورمان اقدام به باز طراحی و تشکیل صندوقی با هدف تثبیت درآمدهای نفتی کند تا از انتقال نوسانات درآمدهای نفتی به بودجه دولت جلوگیری شود. در واقع در کنار صندوق توسعه ملی که به منظور پیگیری تحقق اهداف و ماموریت‌هایی با کارکرد رشد و توسعه اقتصادی و همچنین پس‌انداز بین‌نسلی شکل گرفته است، لازم است حساب ذخیره ارزی هدف تثبیت درآمدهای نفتی (درآمد حاصل از صدور نفت، گاز و فرآورده‌های نفتی) فعال شود. به این ترتیب که پس از تعیین سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی، برای مابقی درآمدهای نفتی مکانیسمی تعیین شود که بر اساس آن مبلغی مقطوع به‌عنوان سهم دولت تعیین شود و در زمانی که درآمدهای نفتی نسبت به میزان تعیین شده افزایش می‌یابد، مازاد درآمدها به صندوق تثبیت واریز شده و زمانی که درآمدها نسبت به میزان تعیین شده کمتر باشد، منابع صندوق تثبیت از طریق بودجه دولت یا موارد مشابه، به اقتصاد تزریق می‌شود. به این ترتیب نوسانات درآمدهای نفتی در بودجه ظاهر نشده و یکی از کانال‌های مهم وقوع نفرین منابع (کانال درآمد پرنوسان) برطرف خواهد شد. همچنین فشار به منابع صندوق توسعه ملی از سوی بخش دولتی کاهش می‌یابد.

منابع و ماخذ:

مردوخی، بایزید (1384)، مدیریت ثروت نفتی و حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم توسعه. فصلنامه اقتصاد و جامعه 

معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور (1390)، گزارش اقتصادی سال 1388 و نظارت بر عملکرد پنج‌ساله برنامه چهارم توسعه (88-1384)، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، مرکز مدارک علمی و انتشارات

the Role of a Stabilization Fund, Nonrenewable resources funds and the macroeconomic stabilization investment fund (FIEM) in Venezuela, Andean Competitiveness Project, Working Papers, February 2002, p 20.

پاورقی:

1- Moral Hazard

2- خبرگزاری فارس به نقل از معاون اسبق بانک مرکزی در تاریخ 30/2/1393

منبع: روزنامه دنیای اقتصاد - شماره ۳۳۵۷