علی چشمی، اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشگاه فردوسی، سابقه تشکیل شرکتهای دولتی را به زمان رضاشاه پهلوی نسبت میدهد و میگوید که در طول زمان تعداد بنگاههای دولتی بسیار بیشتر شده و اندازه آنها بزرگتر شده است. او میگوید: تعداد شرکتهای دولتی براساس بودجه سالانه حدود 400 شرکت است که در زیرمجموعه وزارتخانههای اقتصادی مانند امور اقتصادی و دارایی، راه و شهرسازی، کار، تعاون و رفاه اجتماعی، صنعت، معدن و تجارت و جهاد کشاورزی قرار دارند.
طبق ماده 4 قانون محاسبات عمومی شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد شود یا به حکم قانون یا دادگاه صالح، ملی شده یا مصادره شده و بهعنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از 50 درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایهگذاری شرکتهای دولتی ایجاد شود، مادام که بیش از 50 درصد سهام آن متعلق به شرکتهای دولتی است، شرکت دولتی تلقی میشود. چشمی میگوید: با این حال شرکتهای زیادی وجود دارد که سهام دولت در آنها زیر 50 درصد است و به همین دلیل دولتی حساب نمیشوند اما کنترل و مدیریت آنها کاملاً در اختیار دولت است. به این ترتیب بسیاری از شرکتهای زیرمجموعه بانکها، موسسهها و نهادهای عمومی غیردولتی مانند تامین اجتماعی و صندوقها و بنیادها و نهادهای حاکمیتی در اختیار و مدیریت دولت است اما غیردولتی محسوب میشوند. درحالیکه هیاتمدیره و مدیرعامل این شرکتها، بهطور مستقیم یا غیرمستقیم، از سوی دولت انتخاب میشوند. با این حساب بین دو تا سههزار شرکت دولتی داریم که در عرصه اقتصاد کشور فعال هستند و همین حضور و مداخلهگری بالا، ابعاد مسئله را بسیار پیچیده کرده است. چراکه عمده صنایع خاص که جذابیت سرمایهگذاری و رشد در آنها وجود دارد، از سوی شرکتهای دولتی کنترل میشود که خودشان زیرمجموعه وزارتخانهها و سازمانهای دولتی هستند.
این در حالی است که سیاستهای کلی اصل 44 در دهه 1380 برای اجرا ابلاغ شد و هدف آن خصوصی کردن شرکتهای دولتی بود. اما با وجود گذشت بیش از 20 سال از این سیاستها هنوز قلههای فرماندهی اقتصاد کشور کاملاً در اختیار شرکتهای دولتی است. به گفته این اقتصاددان، در دنیا اقتصادهای توسعهیافته که متکی بر اقتصاد آزاد رقابتی هستند، تعداد شرکتهای دولتیشان بسیار کم است. اگرچه هنوز در برخی کشورها تعدادی شرکت دولتی حضور داشته و فعالیت دارند. برای مثال در چین بانکهای بزرگ دولتی وجود دارد که جزو بانکهای بزرگ دنیا به شمار میآیند و شرکتهای دولتی هم در این کشور زیاد هستند و البته این امر در نوع خاص حکمرانی اقتصادی و سیاسی چین پذیرفته شده و مبتنی بر اصولی است که کمتر اجازه تخلف و رانتزایی و فساد را میدهد. اما در کشوری مانند ایران نه کار به بازار سپرده شده تا از مداخله دولت در امان باشیم و نه بنگاههای دولتی را که تعدادشان هم بسیار زیاد است، بهدرستی مدیریت میکنیم. بنگاههای دولتی در ایران زیر سایه مسائل سیاسی قرار گرفته و مدیریت ناکارآمد با گزارشدهی غیرشفافی دارند. وزارت اقتصاد بعد از دو دهه تلاش درنهایت توانست شرکتهای دولتی را موظف کند که صورتهای مالی خودشان را در کدال بارگذاری کنند. اما باز هم این مسئله باعث رصد شدن کامل عملکرد این شرکتها و مقایسه عملکرد سالانه آنها نشده است چون تعداد آنها بسیار زیاد است. نتیجه این شده است که بسیاری از مدیران سیاسی ناکارآمد وارد گروه مدیریت این بنگاهها شده و همانجا هم بمانند. با اینکه این شرکتها معمولاً داراییهای هنگفت و زیادی دارند اما از این داراییها استفاده نمیشود. مدیران سیاسی هیچگاه انگیزهای برای کارآمد کردن این شرکتها ندارند چون از ابتدا میدانند که با چرخش سیاست و تغییر گروه حاکم بر دولت، آنها نیز تغییر میکنند.
علی چشمی برای اصلاح این شرایط یا حداقل تعدیل وضعیت برای پیشنهاد حرکت در دو مسیر به صورت همزمان را مطرح میکند. او میگوید: راه اول خصوصیسازی با کمک سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی است. یعنی سهام دولتی شرکتها به بخش خصوصی واگذار شود و قلههای فرماندهی اقتصاد از دولت به بخش خصوصی برسد که راههای انباشت سرمایهاش از نوآوری و بهرهوری و کارایی میگذرد.
او البته اشاره دارد که بخش خصوصیِ نادیده گرفتهشده و به بازی گرفتهنشده در دهههای اخیر تضعیف شده است. چشمی تاکید دارد که بخش خصوصی واقعی کشور بهطور ویژه در سالهای پس از انقلاب که اوج دولتیسازی بوده است، بسیار ضعیف شده و آنچه در دهههای اخیر نیز بهعنوان بخش خصوصی شکل گرفته یک بخش وابسته به دولت است. او میگوید: با این حال میتوان شرکتهای کوچکتر را به بخش خصوصی واگذار کرد و شرکتهای بزرگ را از راه دوم جلو برد؛ مسیری که طی آن باید شفافسازی و کنترل نفوذها و زدوبندهای سیاسی اتفاق بیفتد که کار بسیار پیچیدهای است. کارآمدسازی شرکتهای بزرگ دولتی مراحل مختلفی دارد و دولت باید برای رسیدن به این هدف برنامههای بزرگی اجرا کند. در حال حاضر صنایع نفت و گاز و پتروشیمیها و فلزات اساسی در اختیار بنگاههای بزرگ دولتی و شبهدولتی است. حداقل دولت باید از بقیه صنایع خارج شود و بنگاههای بزرگ خودش را هم برای رقابت در عرصه جهانی آماده کند.
بهزعم او، مذاکرات درنهایت ناگزیر به نتیجه خواهد رسید، چه امسال و چه چند سال بعد، درنهایت باید مسیر ورود ایران به اقتصاد جهانی باز شود. در این شرایط شرکتهای بزرگ دولتی مانند هلدینگ خلیج فارس باید با اصلاح ساختار به شرکتهای جهانی تبدیل شوند. این هلدینگ و بنگاههای مشابه را نمیتوان واگذار کرد چون بخش خصوصی توانایی خرید این شرکت را ندارد. شرکتهای دولتی در صنایع نفت و گاز را حداقل فعلاً نمیتوان به بخش خصوصی واگذار کرد اما کارآمدسازی آنها باید در دستور کار دولت قرار بگیرد. این شرکتها باید از نظر مدیریتی اصلاح شود، ساختار آنها اصلاح شود و فناوری در آنها ارتقا پیدا کند. چشمانداز دو دهه آینده باید تجمیع و ادغام شرکتهای دولتی و ایجاد چند شرکت بزرگ دولتی در مقیاسهای بینالمللی با قدرت رقابت بالا در بازارهای جهانی باشد. حجم بالای داراییهای این شرکتها، با وجود عملکرد سوالبرانگیز و بدون بهرهوری، آنها را از دسترس بخش خصوصی برای تملک خارج کرده است.
با این حال کارآمدسازی این بنگاهها نیز خود یک معمای پیچیده است. مقاومت شدید گروههای ذینفع، عدم تمایل سیاستمداران به خروج از اثرگذاری روی تعیین مدیران و هزینهکرد درآمدهای این بنگاهها و مشکلات ساختاری مانند نیروی انسانی بالا در این شرکتها از موانع جدی کارآمدسازی آنهاست. علی چشمی یکی از راههای کارآمدسازی بنگاههای دولتی را ایجاد «بازار مدیران» میداند و میگوید، انتخاب مدیران باید از زیر سایه روابط سیاسی خارج شود و صلاحیت تخصصی این مدیران در بازار تایید شود. هر صنعتی با صنعت دیگر فرق دارد و مثلاً مدیران شرکتهای صنعتی با مدیران نظام بانکی متفاوت هستند و مدیران حوزه داروسازی با فلزات اساسی فرق دارند. تایید صلاحیت مدیران این حوزهها باید متفاوت باشد، نه اینکه یک مدیر از یک حوزه به دیگر حوزهها برود.
علی چشمی درباره شرایط اقتصاد ایران و شرکتهای دولتی میگوید: هر کشوری مختصات خاص خودش را دارد و ما هم باید براساس آنچه در کشور خودمان داریم پیش برویم. من چند وقت قبل شرایط مالی یک شرکت دولتی را بررسی کردم. این شرکت بالغ بر سههزار میلیارد تومان زیان انباشته دارد و صورتهای مالیاش بیش از 10 بند مشروط دارد. با بانک مرکزی و بانکها و سازمان امور مالیاتی و سازمانهای دولتی هم اختلاف حسابهایی در حدواندازههای هزار میلیارد تومان دارد. این شرکت را با این همه اختلافحسابهای عجیبوغریب اصلاً نمیشود واگذار کرد چون اصلاً کسی مسئولیت آن را بر عهده نمیگیرد. درحالیکه همین شرکت داراییهای زیادی دارد. شرکتی است که یک وام ارزی مثلاً دو دهه قبل با دلار هزارتومانی گرفته و امروز تسویه این وام یک مشکل بزرگ است.
او شرایط بنگاههای دولتی را به سنگهای بزرگی تشبیه میکند که در چاه افتاده است و هیچکس نمیتواند آنها را بیرون بیاورد. او میگوید: مشکل دیگر شرکتهای سهام عدالت است که به یک معمای پیچیده و لاینحل تبدیل شده و سازمان خصوصیسازی هم این شرکتها را نمیپذیرد، چون مالکیت آنها غیرشفاف و مبهم است. اینجا همان راه دوم یعنی کارآمدسازی و اصلاح نظام بنگاهداری دولتی میتواند چارهساز باشد. برای نمونه در چین با اینکه حزب کمونیست حاکم است اما برای شرکتهای دولتیاش یک نظام گزارشدهی شفاف در نظر گرفته است. ضمن اینکه مدیران در این شرکتها تحت قواعد حزب هستند. در کشور ما که نظام حزبی اساساً وجود ندارد، مدیران هم نه پایبند به قواعد و اصول حزب هستند و نه پاسخگو. در نظام پارلمانی غیرحزبی ما، روی نمایندگان هیچ کنترلی وجود ندارد و یک بههمریختگی در نظام سیاسی به وجود آورده است. حزبی نیست که به کار و رفتار و رویکرد نمایندگان انسجام ببخشد. هیچ مرامنامه حزبی وجود ندارد که شما بدانید مثلاً نمایندگانی که به مجلس میخواهند بروند برنامه اقتصادیشان کنترل تورم است یا مبارزه با رکود یا هدف دیگری دارند. هیچ کنترل حزبی روی نمایندگان وجود ندارد و سازوکار هماهنگی بین آنها نیست. از مجالس ششم و هفتم به بعد دیگر هماهنگی و انسجامی بین نمایندگان نمیبینید.
او نزدیک شدن سیاستمداران به بنگاههای اقتصادی را موجب بروز فساد و رانت میداند اما این را که بنگاهداران بخش خصوصی به سمت سیاست بروند امری طبیعی میشمرد و میگوید: در نظامهای سرمایهداری بسیار اتفاق میافتد که بنگاهداران به سمت سیاست میروند و این مسئله بهخودیخود دچار اشکال نیست و حتی به نوعی نشان از سلامت نظام قدرت و نظام خلق ثروت است. شکلگیری پارلمانها و دموکراسی در اروپای غربی و آمریکای شمالی اینطور بود که پشت نمایندگان پارلمان معمولاً صاحبان کسبوکارها بودند و بعدها خودشان هم وارد پارلمان شدند. اما در کشور ما یک اقتصاد دولتی با تعداد زیادی شرکتهای دولتی با یک اقتصاد رانتی موضوع پیچیدهای است. در کشور ما این مشکل وجود دارد که ته همه این مسائل رانت و فساد است.
درنهایت باید به این نکته اشاره کرد که نظام کسبوکار و بنگاهداری، نظام خلق و انباشت «ثروت» است که در آن، تولیدکنندگان، محصولات رقابتی تولید میکنند. سود و زیان و ورشکستگی و تعطیلی و همزمان راهاندازی کسبوکارهای جدید، در ذات کارکرد این نظام قرار دارد. اما نظام سیاسی جایگاه خلق «قدرت» است که برخلاف نظام کسبوکار، محصولی انحصاری و جمعی تولید میکند. یافتههای علمی و تجربه بشری به این نتیجه رسیده است که ابتدا لازم است نظام سیاسی تحت نظارت عمومی و مبتنی بر شفافیت و پاسخگویی باشد و دوم اینکه بین نظام سیاسی و نظام بنگاهداری همواره فاصله باشد و سیاسیون صرفاً در جایگاه سیاستگذاری و مقرراتگذاری قرار گیرند و وارد عرصه بنگاهداری نشوند، مگر بعد از اتمام دوره فعالیتهای سیاسی.