فرزانه طهرانی - عماد صدر در هم میهن نوشتند: 

«چند سالی است که کشور ما به شرایطی دچار شده که، سرمایه فیزیکی در حال کاهش است. به معنای ساده این یعنی مقدار سرمایه‌گذاری ما کمتر از میزان استهلاک سرمایه کشور است. به احتمال زیاد حرکت قطار پیشرفت برعکس است.» این روزها کسری بودجه شدید دولت بر کسی پوشیده نیست. آمارهای رسمی از کسری حدود 400 هزار میلیارد تومانی و آمارهای غیررسمی از بیش از 1000 هزار میلیارد تومان کسری بودجه خبر می‌دهند. راهکار دولت ابراهیم رئیسی برای پوشش این کسری بودجه مولدسازی است. اما این طرح هم با اما و اگرهای زیادی همراه است. مسعود نیلی، اقتصاددان و استاد دانشگاه صنعتی شریف می‌گوید: «اگر نتیجه مولدسازی این باشد که منابع از یک بخش حکومت به دیگر بخش‌های آن واگذار شود، دیگر نمی‌توان در مورد درستی تصمیم حرف زد. در این شرایط راندمان اموال واگذار شده افزایش پیدا نمی‌کند و منافع اقتصادی تامین نمی‌شود. در این صورت ممکن است یک بخش چاق‌تر شود. قبلا در جریان خصوصی‌سازی کارخانه‌ها را گرفته و حالا زمین و املاک را می‌گیرد.» داوود سوری، اقتصاددان هم می‌گوید: «اینکه دولت دارایی‌های زیادی دارد و استفاده درستی از این دارایی‌ها نمی‌شود، صحیح است. منطقی به نظر می‌رسد که اگر یک شخص، شرکت یا دولت دارایی غیرمولد دارد، آن را مولد کند. اما سوال این است که دولت قصد دارد این دارایی‌ها را به چه کسی بفروشد؟ آیا بخش خصوصی توان خرید 108 هزار میلیارد تومان دارایی غیرمولد دولت را به صورت نقد دارد؟ دولت قصد دارد از این پول برای پوشاندن کسری بودجه خود استفاده کند و به پول نقد نیاز دارد. اسم این اقدام مولدسازی نیست، بلکه مصرف است.» هر دو کارشناس عقیده دارند که مولدسازی حاصل کسری شدید بودجه دولت است و دولت برای جبران پایدار کسری بودجه باید به کوچک کردن خود دست بزند. نیلی در این رابطه می‌گوید: «اگر بخواهیم کسری بودجه را از بین ببریم، باید بسیاری از امتیازاتی که از طریق بودجه در اختیار افراد و نهادها قرار می‌گیرد، حذف شود. از طرفی باید از کسانی که نقشی در تامین بودجه ندارند. یا به اصطلاح مالیات پرداخت نمی‌کنند هم مالیات گرفته شود. با این تفاسیر، اصلاح ساختار بودجه دو طرف را ناراضی می‌کند. کسانی که نقشی در تامین منابع ندارند، باید مالیات پرداخت کنند و منابع غیرضروری که افراد و نهادها پرداخت می‌شود هم باید قطع یا حداقل کم شود. اصلاح ساختاری بودجه تبعات خیلی سنگینی دارد و برای پیشبرد این هدف دولتی نیاز داریم که از سرمایه اجتماعی بالایی برخوردار باشد. جامعه هم باید برای اصلاح ساختاری بودجه آمادگی داشته باشد.» به تعبیر این دو اقتصاددان در شرایط فعلی بازار بخش خصوصی کشش خرید 108 هزار‌میلیارد تومانی دولت را ندارد و همین موضوع تامین کسری بودجه از این محل را با اما و اگرهای زیادی همراه می‌کند.

‌اصلاح ساختاری بودجه در دوره روحانی مورد بحث بود. بارها در این باره سخنرانی کردند و شعار دادند که بودجه را به لحاظ ساختاری اصلاح خواهیم کرد، اما اقدام قابل تاملی در این حوزه صورت نگرفت و هزینه‌های دولت در بودجه کاهش پیدا نکرد. دلیل این اتفاق چه بود؟

 مسعود نیلی: ریشه اصلی مشکلات اقتصادی ما در ایران بودجه است. بودجه نقطه کانونی اقتصاد سیاسی ایران است. در بودجه کشور میزان خدماتی که قرار است ارائه شود با میزان منابع مورد نیاز برای ارائه این خدمات، همخوانی ندارد. هدف از اصلاح ساختاری بودجه از بین بردن این عدم توازن، به صورت پایدار است. اگر بخواهیم کسری بودجه را از بین ببریم، باید بسیاری از امتیازاتی که از طریق بودجه در اختیار افراد و نهادها قرار می‌گیرد، حذف شود. از طرفی باید از کسانی که نقشی در تامین بودجه ندارند یا به اصطلاح مالیات پرداخت نمی‌کنند هم مالیات گرفته شود. با این تفاسیر، اصلاح ساختار بودجه دو طرف را ناراضی می‌کند. کسانی که نقشی در تامین منابع ندارند باید مالیات پرداخت کنند و منابع غیرضروری که افراد و نهادها پرداخت می‌شود هم باید قطع یا حداقل کم شود. به همین دلایل، اصلاح ساختاری بودجه تبعات خیلی سنگینی دارد و برای پیشبرد این هدف دولتی نیاز داریم که از سرمایه اجتماعی بالایی برخوردار باشد. جامعه هم باید برای اصلاح ساختاری بودجه آمادگی داشته باشد. سال 1364 من به سازمان برنامه و بودجه رفتم. یک سال بعد، یعنی سال 65 پروژه‌ای در سازمان تعریف شد به نام «اصلاح نظام بودجه‌ریزی» که اجمالا همین هدف را دنبال می‌کرد. شما می‌بینید الان هم ما راجع به اصلاح ساختار بودجه صحبت می‌کنیم. پس معلوم می‌شود موانع جدی و مهمی بر سر راه انجام این کار وجود دارد. دوباره در سال 80 پروژه اصلاح نظام بودجه‌ریزی برای سازمان بازتعریف شد. بعدها این پروژه در اختیار موسسه نیاوران قرار گرفت و کار روی این پروژه ادامه پیدا کرد. در سال 81 یک تغییر شکلی مهم در ساختار بودجه داشتیم و این اصلاح شکلی، تنها ردپای اصلاح نظام بودجه‌ریزی در کشور است. بعد از سال 81 دیگر اصلاحی صورت نگرفت و در همه بحث‌ها به حرف‌های کلی بسنده شد. بحث‌هایی مانند بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد یا بودجه‌ریزی عملیاتی هیچ‌وقت به سرانجام نرسید و فقط حرف‌های کلی بود. نقدینگی، پایه پولی و تورم از بودجه حاصل می‌شوند، اما کسی به دنبال اصلاح ساختار بودجه نیست. اصلاح نظام بودجه‌ریزی زمانی امکان‌پذیر است که اراده سیاسی برای این اصلاح به همراه تحمل تبعات آن، شکل گرفته باشد. برای برقراری توازن پایدار در بودجه باید برای اصلاحات اقتصادی و بودجه‌ریزی تصمیم گرفته شود.

‌این تصمیم در دولت روحانی گرفته نشد؟

نیلی: این تصمیم هیچ‌وقت در کشور گرفته نشد. موضوع دولت نیست. برای این اتفاق کل نظام حکمرانی باید تصمیم‌گیری کند و دولت به تنهایی نمی‌تواند دست به اصلاحات بزرگ ساختاری بزند.

‌چون اصلاح انجام نشد هزینه‌های بودجه هر سال بالاتر رفت و در مقابل بنا به دلایل درونی و بیرونی، درآمدها کاهش یافت. تنها کاری که در این شرایط به فکر دولت رسید فروش دارایی‌ها برای پرداخت هزینه‌های سنگین شده بود. اولین جرقه‌های مولدسازی در سال 98 زده شد. در سال 98 لایحه‌ای نوشته شد که مولدسازی بخشی از دارایی‌های دولت را پیش‌بینی کرده بود. مطالعه درباره این نوع درآمدزایی هم از سال‌های قبل‌تر شکل گرفت. شما که در دوره‌ای مشاور دولت بودید چه تحلیلی از این تصمیم دولت داشتید؟

مسعود نیلی: تصمیماتی مثل مولدسازی به معنای ساده فروش دارایی‌های دولت است. این تصمیم در درجه اول و قبل از هرچیز باید معطوف به ارتقای بهره‌وری دارایی‌های دولت باشد و تامین منابع مالی برای دولت باید در درجات اهمیت بعدی قرار داشته باشد. اگر هدف رفع کسری بودجه دولت باشد یعنی یک درآمد موقت را صرف یک خرج ثابت می‌کنیم. در مولدسازی صورت‌مسئله این است که دولت در کشور ما دارایی‌های بسیار زیادی با بازدهی نامطلوب دارد. این دارایی‌های بیشتر به صورت ساختمان و زمین هستند که مدیریت درستی ندارند. قبل از مولدسازی بحث خصوصی‌سازی بسیار مطرح بود. همه می‌گفتند بنگاه‌های اقتصادی در دست دولت با معیارهای سیاسی اداره می‌شوند، اما اگر این بنگاه‌ها به بخش خصوصی واگذار شوند با معیارهای اقتصادی اداره می‌شوند. اما آزادسازی نسبت به خصوصی‌سازی تقدم دارد. انتقال مالکیت به تنهایی مسئله‌ای را حل نمی‌کند. بنگاه‌ اقتصادی اول باید آزادسازی شود تا اگر در اختیار بخش خصوصی قرار می‌گیرد، آن بخش بتواند اقدامی انجام دهد. زمانی که بخش خصوصی در حال توسعه است دولت می‌تواند بنگاه‌های اقتصادی یا اموال مازاد را برای مدیریت بهتر به بخش خصوصی واگذار کند. این واگذاری‌ها باید در شرایطی انجام شود که محیط پیرامون اقتصاد معطوف به توسعه بخش خصوصی، آزادی فعالیت اقتصادی و رقابتی شدن فضای اقتصاد باشد. اگر محیط اقتصادی پویا باشد آن زمان می‌توان گفت که دارایی‌ها بهتر است در اختیار بخش خصوصی قرار گیرد اما در شرایط فعلی وضعیت اقتصاد چندان مطلوب نیست. رشد اقتصادی بسیار پایین داریم. رشد سرمایه‌گذاری منفی است. بخش خصوصی مشکلات زیادی دارد. محیط اقتصاد کلان به شدت متلاطم است. در شرایط فعلی ترجیح بخش خصوصی این است که کمتر درگیر تولید و سرمایه‌گذاری شود و فقط ارزش دارایی‌های خود را حفظ کند. در چنین شرایط نامساعدی، به دلیل کسری بودجه شدید، دولت قصد دارد از طریق واگذاری اموال و دارایی‌های خود تامین منابع انجام دهد. سوال اصلی اینجاست که این منابع قرار است در اختیار چه کسانی قرار گیرد؟ اگر نتیجه مولدسازی این باشد که منابع از یک بخش حکومت به بخشی دیگر از آن واگذار شود، دیگر نمی‌توان در مورد درستی تصمیم حرف زد. در این شرایط راندمان اموال واگذار شده افزایش پیدا نمی‌کند و منافع اقتصادی تامین نمی‌شود. در این صورت ممکن است یک بخش (غیرخصوصی) چاق‌تر شود. قبلا در جریان خصوصی‌سازی کارخانه‌ها را گرفته و حالا زمین و املاک را می‌گیرد.

‌این دغدغه که نهادهای عمومی مانند تجربه خصوصی‌سازی وارد میدان شده و روز به روز از محل حراج دارایی‌های دولت فربه‌تر شوند را کارشناسان مختلفی مطرح کرده‌اند. چگونه می‌توان جلوی واگذاری اموال دولتی به نهادهای حکومتی را گرفت؟

مسعود نیلی:بارها در دنیا آزمون و خطا شده و  این نتیجه حاصل شده که آزادسازی برخصوصی‌سازی مقدم است. اگر آزادسازی وجود نداشته باشد، انتقال مالکیت دردی را دوا نمی‌کند. چرا دارایی‌های دولت مولد نیستند؟ دلیل این موضوع این است که دولتی هستند؟ اگر سند مالکیت به نام کس دیگری صادر شود این منابع مولد می‌شوند؟ در حال حاضر کدام دارایی در کشور ما با مدیریت بخش خصوصی بازده خوبی دارد؟ در نتیجه، مولدسازی بسیار سوال‌برانگیز است. در نهایت قرار است این دارایی‌ها با واگذاری، بهتر اداره شوند؟ اگر واگذاری صرفا انتقال سند مالکیت است، به نظر نمی‌رسد منجر به بهبود عملکرد شود. در جریان خصوصی‌سازی مورد داشتیم که مثلا قیمت یک کارخانه 100 میلیارد تومان بوده است. این کارخانه در نهایت برای خریدار 10 میلیارد تومان قیمت‌گذاری شده است. خریدار هم این 10 میلیارد تومان را به صورت قسطی پرداخت کرده است. قسط ماه اول را هم از حساب خود کارخانه پرداخت کرده و بقیه را هم کلا نداده است. وقتی انتقال مالکیت به جایی صورت می‌گیرد که دارای قدرت سیاسی است،‌ شما ابزاری برای مطالبه بهبود بهره‌وری ندارید. سوال اینجاست که این شرایط واگذاری، می‌تواند کسری بودجه ما را تامین کند؟ بنابراین باید مراقب باشیم که تحت عنوان مولدسازی جابه‌جایی نامطلوب در کشور رخ ندهد، چون این اتفاق ممکن است آلودگی و ناکارایی اقتصاد ما را بیشتر کند.

 داوود سوری: اینکه دولت دارایی‌های زیادی دارد و استفاده درستی از این دارایی‌ها نمی‌شود، صحیح است. منطقی به نظر می‌رسد که اگر یک شخص، شرکت یا دولت دارایی غیرمولد دارد آن را مولد کند. اما سوال این است که دولت قصد دارد این دارایی‌ها را به چه کسی بفروشد؟ آیا بخش خصوصی توان خرید 108 هزار میلیارد تومان دارایی غیرمولد دولت را به صورت نقد دارد؟ دولت قصد دارد از این پول برای پوشاندن کسری بودجه خود استفاده کند و به پول نقد نیاز دارد. اسم این اقدام مولدسازی نیست، بلکه مصرف است. دولت قصد دارد این دارایی‌ها را بفروشد و خرج امور جاری کند. بنابراین اگر این دارایی‌ها فروخته شود، دولت دیگر این دارایی‌ها را ندارد و پول فروش این دارایی‌ها را هم مصرف کرده است. مولدسازی ابعاد پنهان زیادی دارد. چه کسی می‌خواهد این مقدار دارایی را بخرد و قصد دارد این دارایی‌ها را چگونه مولد کند؟ دولت ابتدا باید به این سوالات پاسخ دهد و بعد به مولدسازی دست بزند. نحوه انتقال این دارایی‌ها یک امر جدید است و قبلا سابقه نداشته است. برای قضاوت این طرح بهتر است 5 سال دیگر به این دوران نگاه کنیم و نتیجه مولدسازی دارایی‌ها را بررسی کنیم. اما فرض را برآن بگیرید که سازوکار انتقال این دارایی‌ها در بهترین حالت انجام بگیرد و فسادی در بحث قیمت‌گذاری نباشد و دارایی به بخش خصوصی واگذار شود. آیا واقعا در شرایط فعلی بخش خصوصی توانایی خرید این مقدار از دارایی‌های دولت را دارد؟ آیا می‌توانیم سرمایه‌ خارجی جذب کنیم؟ به نظر نمی‌رسد اقتصاد در شرایط فعلی این توانایی را داشته باشد. مگر اینکه دوباره افرادی این دارایی‌ها را به صورت مدت‌دار از دولت خریداری یا در مقابل، این دارایی‌ها را با دارایی‌های خودشان تهاتر کنند. ممکن است پیمانکاران مختلف به‌جای طلب‌های خود این دارایی‌ها را از دولت بگیرند. به‌طور کلی به نظر می‌رسد که با مولدسازی پول عظیمی به دولت نمی‌رسد که بتواند با این پول کسری بودجه خود را جبران کند. در جریان مولدسازی دارایی‌های باکیفیت دولت از دست می‌روند. در حال حاضراز فروش مدارس و زمین‌های شهری صحبت می‌شود. برای اینکه این دارایی‌ها برای خریدار جذاب شوند باید تغییراتی در قانون انجام شود. جدای از این فرایند که بحث زیادی دارد، ما فقط می‌دانیم که دولت قصد دارد 108 هزار میلیارد تومان از دارایی‌های خود را بفروشد. نمی‌دانیم چه دارایی‌هایی این 108 هزار میلیارد تومان را تشکیل می‌دهد و این دارایی‌ها کجا قرار دارند؟ جسته و گریخته حرف‌هایی از فروش مداراس، باشگاه‌های دولتی یا زمین‌های خاص زده شده، اما هنوز کسی به صورت شفاف ماجرا را نمی‌داند. در نهایت به نظر نمی‌رسد که مولدسازی بتواند مشکل دولت را حل کند اما مطمئنا در جریان این طرح برخی از دارایی‌ها از دست دولت خارج می‌شود و مشکل همچنان پابرجا خواهند ماند. به نظرم سال آینده مجددا دولتی با دارایی کمتر و کسری بودجه خواهیم داشت.

‌همه تحلیلگران و کارشناسان تقریبا روی هزینه‌هایی که مولدسازی دارد، تاکید می‌کنند اما تا به حال راهکار جایگزین مشخصی ارائه نشده است. به هر حال دولت یک کسری بزرگ دارد که باید آن را جبران کند. چه راهی می‌تواند دولت را از کسری بودجه مزمن برهاند؟

داوود سوری: راهکاری که دولت دارد این است که در قدم اول هزینه‌های خود را کاهش دهد. این اقدام می‌تواند نشان دهد که در کنار مولدسازی دارایی‌ها، عزم جدی برای اصلاح کسری بودجه وجود دارد. اگر این اقدام صورت بگیرد، می‌توان به تغییر ساختاری در بودجه امیدوار شد اما اگر اقدامات دولت برای تامین کسری بودجه صرفا به فروش دارایی و خرج کردن آن خلاصه شود، نمی‌توان چندان به آینده امیدوار بود.

‌تخمین شما از کسری بودجه سال آینده چقدر است؟

داوود سوری: برای پاسخ به این سوال باید کمی منتظر ماند. باید ببینیم لایجه بودجه چگونه از مجلس خارج می‌شود. فکر می‌کنم عدد اعلام‌شده برای کسری بودجه امسال حدود 450 هزار میلیارد تومان بود و اگر اقدام مثبتی صورت نگیرد، احتمال کاهش این کسری در سال آینده کم است. در لایحه بودجه قیمت نفت 80 دلار برآورد شده و براساس این لایحه باید روزانه 1.5 میلیون بشکه نفت به فروش برسد. در شرایط فعلی و با توجه به تحریم‌ها این مقدار فروش نفت کمی سوال‌برانگیز است. اصولا هزینه‌های برآوردشده در بودجه عمدتا محقق می‌شود اما درآمدها قطعی نیست.

‌آقای رئیسی چند وقت پیش گفتند: «ما سوار بر قطار پیشرفت هستیم.» اما آمارهای تشکیل سرمایه ناخالص در بیشتر سال‌های یک دهه اخیر منفی بوده و حتی به اندازه استهلاک ماشین‌آلات نیز سرمایه‌گذاری صورت نگرفته است. چگونه با این میزان سرمایه‌گذاری پیشرفت خواهیم کرد؟ اساسا رشد اقتصادی اعلام شده اخیر بر چه اساسی مثبت شده است؟

داوود سوری: چندین سال است که کشور ما به شرایطی دچار شده که سرمایه فیزیکی در حال کاهش است. معنای ساده این مسئله یعنی مقدار سرمایه‌گذاری ما کمتر از میزان استهلاک سرمایه کشور است. پس با توجه به اینکه میزان سرمایه‌گذاری ما کم است و استهلاک صنایع به‌شدت بالا رفته، ما انتظار داریم که حجم سرمایه در کشور روندی نزولی داشته باشد. وقتی حجم سرمایه کاهش پیدا می‌کند، تولید و اشتغال هم کاهش پیدا می‌کند. در لایحه بودجه هم عمده بودجه دولت متعلق به خرج‌های جاری است و بودجه عمرانی اغلب ناچیز است و عدم تخصیص دارد و هر سال هم کمتر می‌شود. روند تخصیص بودجه برای پروژه‌های عمرانی نزولی است، بنابراین کمبود سرمایه که یکی از مهم‌ترین عوامل تولید است، در کشور به صورت مزمن وجود دارد. متاسفانه در شرایط فعلی سرمایه‌گذاری خارجی هم در کشور وجود ندارد و با توجه به چشم‌انداز سیاسی، نمی‌توان به سرمایه‌گذاری خارجی هم خوشبین بود. این مشکل بسیار جدی است. به‌طور کلی دولت خودش برای سرمایه‌گذاری در بخش عمران پول ندارد و قدرت جذب سرمایه‌گذاری خارجی هم وجود ندارد. از طرفی برای سرمایه‌گذاران داخلی هم انگیزه‌ای برای سرمایه‌گذاری در بخش عمران وجود ندارد. عواملی که باعث می‌شود سرمایه‌های خرد جمع و در پروژه‌های عمرانی به‌کار گرفته شود هم وجود ندارد. در شرایط فعلی دغدغه اصلی مردم و سرمایه‌گذاران بخش خصوصی این است که سرمایه‌های خود را در مقابل تورم حفظ کنند و در شرایط فعلی سرمایه‌گذاری عمرانی چندان جذابیتی ندارد. سرمایه‌گذاران ترجیح می‌دهند پول خود را تبدیل به ملک یا دلار کرده و یا به خارج از کشور منتقل کنند تا از شر تورم حفظ شوند. در نهایت باید بگوییم که این شرایط اصلا خوب نیست و به احتمال زیاد حرکت قطار پیشرفت برعکس است.