سیاستگذاری و حکمرانی در دوران کرونا در گفت‌وگو با فرهاد نیلی
کرونا، به عنوان یک پدیده کاملاً بدیع و ناشناخته، نه‌فقط سلامت افراد که نظام سیاستگذاری و حکمرانی را هم مورد هجوم قرار داده است. فرهاد نیلی، اقتصاددان، این پدیده را مصداق «اثر بیرونی» و «شکست بازار» می‌داند و می‌گوید نهاد دولت اینجاست که باید به وظیفه خود عمل کند. او بر قاعده‌مندی، یادگیری و منعطف بودن رفتار سیاستگذار طی این فرآیند تاکید دارد و معتقد است اکنون همه در یک مدرسه جهانی هستیم که باید از آنچه در آن می‌گذرد بیاموزیم.
تجربه می‌گوید نظام حکمرانی ما در مواجهه با رویدادهای پیش‌بینی‌نشده سرعت عمل و توان کافی ندارد. معمولاً دچار تاخیر زیاد در تصمیم‌گیری است و بروندادش تصمیماتی با تبعات منفی بالاست. شما نحوه مواجهه و رویارویی نظام حکمرانی با کرونا را در کشور چگونه ارزیابی می‌کنید؟
به لحاظ نظری، وقتی با یک بیماری واگیر روبه‌رو هستیم شرایط بسیار متفاوت از زمانی است که با یک بلای طبیعی مانند سیل، زلزله، خشکسالی و مانند آنها مواجهیم. سیاستگذار در سال‌های گذشته، بارها تجربه مواجهه با بلایای طبیعی را در مقیاس منطقه‌ای و ملی داشته و هرچند خوب عمل نکرده، اما به هر حال جنس مشکل را می‌شناسد و می‌داند وقتی زلزله اتفاق می‌افتد، چه نوع خساراتی به بار می‌آید و چه اقدامات جبرانی لازم است صورت پذیرد. اما مواجهه با یک اپیدمی واگیر و ناشناخته، تقریباً یک تجربه جدید به حساب می‌آید. بروز یک بیماری واگیر به لحاظ اقتصادی مصداق بارز اثر خارجی یا بیرونی (Externality) است. اثر بیرونی به زبان ساده یعنی فرد بدون اینکه در عملی دخیل باشد از نتایج آن منتفع یا متضرر شود؛ برای مثال فرض کنید دو نفر در یک اتاق هستند و یکی از آنها سیگار می‌کشد. دومی بدون اینکه اقدامی انجام داده باشد از عمل فرد اول متضرر می‌شود. او یا باید به فردی که سیگار می‌کشد تذکر بدهد یا دود ناخواسته سیگار را تحمل یا اتاق را ترک کند که در هر سه مورد هزینه‌ای به او تحمیل شده که مصداق اثر بیرونی منفی است. راهکار اثر بیرونی، فردی نیست یعنی فرد نمی‌تواند اثر بیرونی را با مقابله یا تحمل مدیریت کند و از بین ببرد. از نظر اقتصادی هر جا اثر بیرونی داریم، بازار شکست می‌خورد و زمانی که بازار شکست می‌خورد یعنی نظام انگیزش فردی کار نمی‌کند؛ پس افراد نمی‌توانند تک‌تک مساله را مدیریت کنند. درست خلاف آنچه در عرصه تجارت و مدیریت بازار وجود دارد که «دست پنهان» حاصل تصمیمات میلیون‌ها نفر را با هم هماهنگ می‌کند. وقتی اثر بیرونی وجود دارد دست پنهان آدام اسمیت دیگر کار نمی‌کند؛ بنابراین نخست سیاستگذار باید جنس مساله را بشناسد و یاد بگیرد که با وجود یک اکسترنالیتی در مقیاس بزرگ، راهکارهای مبتنی بر انگیزه‌های فردی قطعاً «ناکافی» است؛ در عین اینکه لازم و کمک‌کننده است. نتیجه اینکه در زمان وجود اثر بیرونی اینکه دولت از مردم در قالب نصیحت و توصیه بخواهد کاری را انجام دهند، کافی نیست.
در حال حاضر ما با شیوع یک بیماری به شدت واگیر روبه‌رو هستیم که مدیریت اثر بیرونی آن با خواهش و توصیه صورت نمی‌گیرد. اینجا بازار شکست می‌خورد و سیاستگذاری عمومی باید اثر بیرونی را مدیریت کند. جای ورود دولت دقیقاً همین‌جاست. متاسفانه در کشور ما دولت عموماً علاقه به حضور در عرصه‌هایی دارد که بازار شکست نمی‌خورد. بوروکرات‌ها علاقه و البته تجربه دارند که در این عرصه‌ها سیاستگذاری کنند؛ برای تولید هدفگذاری کنند؛ قیمت‌ها را کنترل کنند؛ در انبارها را بشکنند و داغ و درفش بزنند. در حالی که همه اقتصاددانان توصیه می‌کنند دولت در این عرصه‌ها از دخالت پرهیز کند و اجازه دهد بازار کار خودش را بکند. اما همان‌ها می‌گویند زمانی که اثر بیرونی وجود دارد، دولت باید وارد شود. چون جامعه هزینه ۱۰ تا ۱۵ درصد جمعیتی را می‌دهد که بی‌مبالاتی می‌کنند و از خانه بیرون می‌آیند یا به خاطر شغل و حرفه و کسب درآمد نمی‌توانند در خانه بمانند. این مساله را دولت باید تدبیر کند چون حضور این افراد در جامعه به زیان سلامت ۸۵ درصدی تمام می‌شود که در خانه مانده‌اند.
پس نکته اول و حیاتی درک درست نهاد حاکمیت از ماهیت «جمعی» و غیرانفرادی این پدیده است. منظورم از حاکمیت نه صرف قوه مجریه، بلکه همه نهادهای حاکمیتی است. همه باید به این درک برسند. سیاستگذار باید درک درستی از عرصه‌هایی که اصطلاحاً در اقتصاد به آن «شکست بازار» می‌گوییم، داشته باشد و بداند در شرایط ناکافی بودن سازوکارهای انگیزشی فردی، تنفیذ (Enforcement) لازم است؛ یعنی احتمال دارد که لازم باشد دولت اراده‌ای را خلاف میل فرد یا گروهی از افراد به آنها تحمیل کند. حالا به طور مصداقی در مورد شیوع ویروس کووید ۱۹ می‌توان گفت که با شروع این مساله در چین، با توجه به میزان بالای مراودات و مبادلات دوجانبه بین دو کشور، سیاستگذار باید پیش‌بینی می‌کرد که این ویروس دیر یا زود به ایران می‌رسد که متاسفانه در درک این مساله تاخیر قابل‌ملاحظه‌ای داشت. یعنی دروازه‌های کشور به روی مهمان ناخوانده‌ای باز ماند که وقتی وارد شد دیگر نمی‌توانستیم مدیریتی بر آن داشته باشیم. این تاخیر زیان‌هایی داشته که دیگر قابل جبران نخواهد بود.
گام دوم باید زمانی برداشته می‌شد که بیماری در یکی از شهرها شناخته شد و سیاستگذار باید انتشار ویروس از آن کانون را با تدابیری محدود می‌کرد اما متاسفانه در آن مرحله نیز با انکار با مساله مواجه شد و ابعاد بزرگ و پیچیده آن را نپذیرفت. در نتیجه مساله‌ای که در ابعاد منطقه‌ای و استانی قابل مدیریت بود به یک مساله در مقیاس ملی تبدیل شد. البته این خطا صرفاً محدود به ایران نبود و کشورهای زیاد دیگری در اروپا مانند ایتالیا و اسپانیا نیز دچار چنین خطایی شدند اما ما نباید و نمی‌توانیم خود را با این کشورها مقایسه بکنیم چون دروازه این کشورها به روی همه دنیا باز است. حجم مبادلات تجاری و تعداد گردشگری که سالانه از ایتالیا یا اسپانیا بازدید می‌کند، غیرقابل قیاس با ماست. همچنین اتحادیه اروپا دو دهه است که مرزها را برداشته و عملاً مرزی بین کشورهای عضو وجود ندارد. بنابراین ما در ایران نمی‌توانیم خودمان را با کشورهایی که نقاط اتصالشان با دنیا بسیار زیاد است مقایسه کنیم. ما می‌توانستیم در مقطع آغاز بحران، از بسته بودن مراودات کشور با دنیا به عنوان یک مزیت استفاده کنیم که نکردیم. ما در قیاس با اسپانیا و ایتالیا و فرانسه عملاً یک قرنطینه اجباری داشتیم. میزان ورود گردشگر به کشور ما یا کالاهای وارداتی به بنادر ما، یا میزان مسافران ورودی از مرزهای زمینی و هوایی ما اصلاً قابل مقایسه با فرودگاه‌ها و گمرکات اروپایی نیست. سیاستگذار در کشور ما، به‌رغم شواهد کافی برای درک صورت مساله، ابتدائاً ابعاد مساله را انکار کرد و زمان زیادی را از دست داد. علاوه بر این برگزاری رویداد بزرگ «راهپیمایی 22 بهمن» و «انتخابات 2 اسفند» نرخ ملاقات بین شهروندان را بسیار بالا برد. در بیماری‌های واگیر، نرخ ملاقات شاخص بسیار مهمی است چون احتمال ملاقات فرد سالم با ناقل را بسیار بالا می‌برد. این رویدادها در ایران باعث افزایش قابل توجه نرخ ملاقات شد که در تند شدن شیب نرخ ابتلا موثر بود.
در همین مورد تجربه‌های مشابهی در برخی کشورهای اروپایی هم مثل ایتالیا و اسپانیا، که گفتیم در مورد شروع و ورود ویروس نمی‌توانیم خودمان را با آنها مقایسه کنیم، دیده می‌شود. آنجا هم شیب نرخ ابتلا بسیار تند بود و البته مرگبار.
مولفه‌های مختلفی را باید در نظر گرفت مثلاً ساخت و بافت اجتماعی. ایتالیا کشوری است با ساخت اجتماعی خانوادگی. یعنی خانواده‌های ایتالیایی مانند ایرانی‌ها دور هم جمع می‌شوند؛ آخر هفته‌ها را با هم می‌گذرانند و به‌خصوص جوان‌ها با پدربزرگ‌ها و مادربزرگ‌ها بسیار نزدیک هستند. درحالی‌که آلمان چنین بافتی ندارد. همین ساخت اجتماعی تفاوت قابل توجهی در نمودار ابتلای شهروندان ایتالیا رقم زد. در آلمان نوعی فاصله‌گذاری اجتماعی در فرهنگ وجود دارد و افراد، حتی در درون خانواده، زیاد به هم نزدیک نمی‌شوند. ضمن اینکه ایتالیا مشکلات دیگری هم دارد که کمابیش با مسائل ما مشترک است. در ایتالیا اعتماد عمومی نسبت به دولت اندک است و مردم حرف دولتمردان را به سختی می‌پذیرند. در نتیجه با آن ساخت اجتماعی نزدیک و کم‌اعتمادی به دولت، وضعیت بغرنجی شکل می‌گیرد و نرخ ابتلا و مرگ‌ومیر به شدت بالا می‌رود. باید تاکید کنم که در مواجهه با یک پدیده جدید، «سرعت یادگیری» یک مولفه مهم و اثرگذار است. نظام سیاستگذاری در کشور ما به‌دلیل غلبه بوروکراسی بر تکنوکراسی و حذف افراد رک‌گو که تمکین نمی‌کنند و روی حرف‌شان می‌ایستند، فرآیند یادگیری سیاستگذار بسیار کُند شده است. حتی استادانی که پشت میز دانشگاه، پیچیده‌ترین دروس را به دانشجویان آموزش می‌دهند، پشت میز سیاستگذاری در دولت یادگیری ندارند. چون در سیاستگذاری، یادگیری «جمعی» است و با سرعت کُندترین فرد موثر در سیستم حرکت می‌کند. متاسفانه زمان زیادی طول کشید تا سیاستگذار در کشور ما متوجه شود ابعاد این بیماری چگونه است و نرخ شیوع و میزان ابتلا و نرخ مرگ‌ومیر تا چه اندازه می‌تواند خطرناک باشد. منحنی یادگیری سیاستگذار در کشور ما تخت است. رسانه رسمی کشور هم بسیار دیر به پذیرش ابعاد خطرناک این مساله تن داد؛ در نتیجه مردم با قدرت یادگیری بالایی که دارند از سیاستگذار پیش افتادند و رسانه‌های غیررسمی در آگاه‌سازی عمومی از رسانه ملی جلو زدند.
یک مساله مهم و اشتباه بزرگ دیگری که سیاستگذار ما مرتکب شد ورود به فاز اقناع مردم پس از فاز انکار بود؛ در حالی که کار سیاستگذار اقناع نیست. اقناع مردم کار مصلحان اجتماعی، اندیشمندان، چهره‌های محبوب مذهبی، فرهنگی، هنری و ورزشی جامعه است. ما اینجا به زبان تلخ سیاستگذار نیاز داریم، مانند لحن خانم مرکل که همان ابتدا گفت احتمال ابتلای ۷۰ درصد مردم آلمان وجود دارد. سیاستگذار ما می‌خواهد همچنان شیرین با مردم صحبت کند که نگران نباشید در حالی که هیچ حلاوتی در کرونا وجود ندارد. جامعه قطعاً به امید نیاز دارد اما امید واقع‌بینانه نه امید مبتنی بر خوش‌خیالی و توهم. ما به سیاستگذاری احتیاج داریم که ساحت وظایف و فعالیت دولت را درست و دقیق بشناسد و بداند کجا سازوکار بازار دیگر به اندازه کافی کارکرد ندارد. همچنین یادگیری سریعی از مسائل داشته باشد و بتواند صورت مساله را به درستی درک کند. همچنین مهم است سیاستگذار این مساله را فراجناحی دیده و آن را سیاسی نکند چون این مسائل اعم از موفقیت‌ها و شکست‌ها استعداد بالایی در سیاسی شدن دارند. معتقدم سیاستگذار ما از ابتدای بهمن‌ماه وارد فصل جدیدی از حکمرانی شده است. درس‌های این فصل جدید، با درس‌ها و چالش‌های قبلی متفاوت و جریمه‌های خبط‌هایش بسیار بالاست. خوشبختانه سیاستگذار از 8 فروردین متوجه جدیت و ابعاد مساله شد که البته کمی دیر بود اما بدون تردید اکنون زمان شماتت نیست. شماتت در حال حاضر عین بی‌انصافی است. زمان فعلی زمان بهره بردن از تجربه‌ها و شکست‌های خودمان و دیگران است. هم آموزه تجربی و هم ابزار ارتباطی در دسترس است. سیاستگذار باید بداند که اکنون الگوی زندگی اجتماعی هم به صورت داوطلبانه و هم به صورت اجباری باید تغییر کند. علاوه بر ارائه اطلاعات و دادن آگاهی به مردم و درخواست از آنها، تنفیذ قدرت و اعمال قانون هم نیاز است تا ۱۵ درصد احیاناً بی‌مبالات یا ریسک‌پذیر، سرنوشت بقیه ۸۵ درصد را به گروگان نگیرند.
احتمالا شایع‌ترین بیماری در دستگاه سیاستگذاری کشور ماست که هر پدیده‌ای می‌تواند به سرعت مصادره به مطلوب شود و به ابزاری برای افتخار یا سرزنش رقیب سیاسی بدل شود.
به‌نظر من فرصت خوبی فراهم شده که یاد بگیریم برخی عرصه‌ها مخصوص افراد فنی و متخصص و تکنوکرات‌هاست نه بوروکرات‌ها و سیاسیون. در حال حاضر مشاور ترامپ در مدیریت بیماری کرونا شخصی است که از سال 1984 مسوول اپیدمیولوژی آمریکاست و تقریباً جزو مطلع‌ترین افراد در این عرصه است. فردی که بسیار دقیق و فنی و در عین حال متواضعانه صحبت می‌کند. حتی فرد بسیار مغرور و متوهمی مثل دونالد ترامپ هم تن به این مساله داده است که پاسخ برخی سوالات را باید وی بدهد و ترامپ نهایتاً گفته‌های او را تکرار کند. با این حال در کشور ما همچنان تریبون در اختیار سیاستمداران است. ما مشابه این افراد را در کشور خودمان داریم، مثلاً آقای دکتر زالی که مدیریت ستاد مقابله با بیماری را در کلانشهر تهران بر عهده دارد؛ فردی متخصص است که دقیق و سنجیده صحبت می‌کند. سیاستگذار باید بپذیرد که کار توجیه مردم را به افراد فنی واگذار کند. جامعه هم در این مورد سخنان دکتر زالی را راحت‌تر می‌پذیرد. کاربلدها می‌دانند باید شفاف و بدون ملاحظه سیاسی با مردم سخن بگویند. این افراد از اتهام سیاسی‌بازی و سیاسی‌کاری به دور هستند و حرف‌شان برای همه گروه‌ها قابل پذیرش است. باید همگی بپذیریم که افتخار موفقیت در مهار این بیماری یا سرافکندگی شکست در کنترل آن مخصوص قوه مجریه نیست. کل حاکمیت در معرض این مساله است. برای همین هم در کنار رئیس‌جمهور دو بال متناظر یعنی وزیر بهداشت و رئیس ستاد کل نیروهای مسلح نشسته‌اند. یعنی هم زبان فنی و هم نیروی تنفیذ در حل این مساله نقش دارند و باید آن را ایفا کنند.
تاکید داشتید که سیاستگذار باید در جایی از اجبار برای محدود کردن افراد استفاده کند یا می‌توانست قم را قرنطینه کند. مساله‌ای که اختلاف‌نظر روی آن هم بین کارشناسان هم بین مسوولان و هم بین شهروندان وجود دارد. برخی شهروندان راضی نیستند به هیچ‌وجهی آزادی آنها محدود شود.
به‌نظرم ابتدا باید روی چند اصل توافق کنیم. نخست اینکه مساله شیوع این ویروس یک «مساله ملی» است اما شدت شیوع آن «منطقه‌ای» است. به این معنا که هم منطقه کاملاً قرمز داریم و هم مناطقی که کمتر درگیر شده و لکه‌های سفید هم دارند. بنابراین سیاست قرنطینه را می‌توان در درجات مختلف به اجرا گذاشت. محدودیت تردد، نگه داشتن افراد در منزل، تعطیل کردن حمل و نقل عمومی و همه اجتماعات تا منع تردد می‌توانند گام‌های متفاوت سیاست قرنطینه باشند. کشورهای مختلف درجات متفاوتی از قرنطینه را اجرا کردند. مثلاً اینکه اگر فرد از منزل خارج شود باید حتماً به پلیس شواهدی نشان دهد که برای خرید مایحتاج ضروری خارج شده و از یک فاصله معین از منزلش دورتر نرفته است. در کشور ما به دلیل فقدان زیرساخت‌ها و امکانات و نبود دیسیپلین لازم، امکان اجرای چنین طرحی نیست چون نمی‌توانیم بفهمیم هر فرد چه اندازه از منزلش دور شده است. در نتیجه می‌شد این مساله را به صورت شهری انجام داد و یک شهر را در قرنطینه نگه داشت. به شهری که نرخ ابتلایش پایین‌تر از میانگین است اجازه ورود مسافر داده نشود و از شهری که نرخ ابتلایش بالاتر از میانگین است، اجازه خروج مسافر داده نشود. یعنی عملاً دروازه شهر بسته شود. در سیاست فاصله‌گذاری اجتماعی رویکرد ما باید منطقه‌ای باشد. متاسفانه جلوگیری از سفرهای نوروزی انجام نشد در حالی که به نظر می‌رسد این اقدام باید به طور جدی و قطعی از روزهای قبل از سال نو در دستور کار سیاستگذار قرار می‌گرفت.
اصل دوم؛ تعطیلی تمام اجتماعات عمومی است؛ اصلی که تقریباً در تمام کشورها پذیرفته شده است. اصل سوم داشتن یک لنگر یا شاخص تصمیم‌گیری است؛ شاخصی که مانع اتخاذ تصمیمات صلاحدیدی و اقتضایی بشود. یعنی مثلاً وزارتخانه صمت به بهانه‌ای کار در شهرک‌های صنعتی را آغاز نکند یا مسوول دیگری اجازه خروج مردم را ندهد. این شاخص می‌تواند نرخ مرگ‌ومیر مبتلایان باشد، یعنی درصد فوتی افرادی که مبتلا می‌شوند یا نرخ رشد مبتلایان. تا زمانی که این نرخ‌ها به کریدور اطمینان‌بخش نرسند، شل کردن تدابیر سختگیرانه فاصله‌گذاری اجتماعی غیرمحتاطانه به نظر می‌رسد. همچنین اتکا به این نرخ‌ها و لنگرهای تصمیم‌گیری باید منطقه‌ای باشد؛ زیرا شیوع بیماری و شدت آن در مناطق مختلف متفاوت است. البته واقع‌بینانه‌تر آن است که بگوییم مناطق مختلف کشور دوره‌ها و مراحل متفاوتی از بیماری را تجربه می‌کنند. از همه مهم‌تر آنکه سیاست‌های سختگیرانه فاصله‌گذاری اجتماعی باید ضمانت اجرایی داشته باشند یعنی در کنار بال وزارت بهداشت، بال نیروهای نظامی و انتظامی باید در برابر افرادی که توصیه‌ها را نمی‌پذیرند و باعث افزایش ریسک می‌شوند، اعمال مقررات کنند. با وجود این لنگرها و شاخص‌ها، تصمیم‌گیری قاعده‌مند می‌شود و فضای سیاستگذاری از جوگیر شدن و متوهم شدن فاصله می‌گیرد. اتفاقاً سیاستگذار هم در مقابل فشارهای بیرونی محافظت می‌شود. چون تصمیماتش بر پایه شاخص‌های درست و لنگرهای قابل اتکا استوار است و برنامه‌های مختلفی برای تغییر وضعیت بر اساس شاخص‌ها دارد و می‌تواند در مناطق مختلف پروتکل‌های متفاوت اجرا کند.
اصل چهارم نیز منعطف بودن است. چون این ویروس ناشناخته است و هنوز شناخت کاملی از این بیماری به دست نیامده است. در نتیجه تصمیمات باید متناسب با پیشرفت شناخت از دینامیسم بیماری اصلاح شود. در حال حاضر نمی‌شود گفت که قرنطینه مطلقاً خوب یا بد است. شدت و گستره قرنطینه بنا به منطقه‌ای که اجرا می‌شود باید متفاوت باشد.
در نهایت باید بپذیریم که این پدیده، کاملاً مبتنی بر واقعیت است. پس نباید اجازه دهیم آنچه مبتنی بر واقعیت نیست اشاعه پیدا کند. نباید بگذاریم سیاستگذار بر اساس مفاهیم غیرواقعی تصمیم بگیرد. مساله کرونا داستان یک «یادگیری عمومی» است. همه ما به ویژه سیاستگذاران در یک مدرسه در مقیاس جهان هستیم. تقریباً تمام بخش‌های دنیا، به جز اندک قسمت‌هایی، درگیر این مساله هستند. همه هر روز در حال یادگیری هستند و سخاوتمندانه به بقیه یاد می‌دهند. ما اگرچه تمایزهایی با بقیه داریم اما باید یاد بگیریم و اگر آموزه‌ای در چنته داریم یاد بدهیم. ما نباید از شرکت در این مدرسه غیبت کنیم.
تجارت فردا