بررسی سیاست سهمیه‌بندی طلاق در گفت‌وگو با حسین عباسی
حسین عباسی همان ابتدای بحث تکلیف خودش را با بحث سهمیه‌بندی مشخص می‌کند و گفت‌وگو را به سمت و سوی دیگری می‌کشاند. او که در مقام پژوهشگر علم اقتصاد سیاستگذاران سهمیه‌بندی در ایران را به چند دسته تقسیم می‌کند، ریشه فکری را که پشت سهمیه‌بندی طلاق قرار گرفته، در باورهای نه‌چندان روزآمد و علمی مدیران کشور می‌داند.
حسین عباسی همان ابتدای بحث تکلیف خودش را با بحث سهمیه‌بندی مشخص می‌کند و گفت‌وگو را به سمت و سوی دیگری می‌کشاند. او که در مقام پژوهشگر علم اقتصاد سیاستگذاران سهمیه‌بندی در ایران را به چند دسته تقسیم می‌کند، ریشه فکری را که پشت سهمیه‌بندی طلاق قرار گرفته، در باورهای نه‌چندان روزآمد و علمی مدیران کشور می‌داند. استاد اقتصاد دانشگاه مریلند در آمریکا معتقد است مساله سیاستگذار در این فقره دخلی به فساد ندارد و همه چیز به افزایش آمار طلاق و جنجال آن در جامعه برمی‌گردد. موردی که سیاستگذار را مجبور به اجرای یک تصمیم فوری اما غیرعلمی کرده است. این گفت‌وگو را بخوانید. داستان سهمیه‌بندی طلاق، داستان سقوط دستگاه سیاستگذاری از نگرش بلندمدت به افق کوتاه‌مدت است. موردی که در پیوند وثیق با رکود اقتصادی بزرگ کشور طی یک دهه اخیر است و از افت کیفیت سیاستگذاری در ایران حکایت دارد.
♦♦♦
ذبیح‌الله خدائیان معاون قوه قضائیه اخیراً با ابلاغ طرح سهمیه‌بندی شیوه صدور اسناد دولتی از آن دفاع کرده و دلیل اجرای این طرح را تسریع در انجام امور مردم، تکریم ارباب‌رجوع و جلوگیری از رانت برخی دفاتر اسناد عنوان کرده است. درباره مساله طلاق هم فساد و زدوبند کارمندان دوایر قضایی و دادگاه‌های خانواده از جمله دلایل اصلی سهمیه‌بندی اعلام شده است. به عنوان سوال اول با اینکه در بسیاری از حوزه‌ها این روش دردی را به شکل ریشه‌ای درمان نکرده ولی کماکان چرا دولت‌ها در ایران تا این اندازه به سهمیه‌بندی علاقه نشان می‌دهند؟
من تمایل دارم موضوع اعطای کوپن طلاق یا آنچه این روزها تحت عنوان سهمیه‌بندی طلاق در رسانه‌ها شهرت یافته را از سهمیه‌بندی معمولی که ما در اقتصاد خاصه در بازار بنزین می‌بینیم، جدا کنم. در اقتصاد وقتی شرایط اضطراری پیش می‌آید یعنی عرضه امکان گسترش ندارد و بر تقاضا هم نمی‌توان کنترلی گذاشت، این امکان وجود دارد که به‌طور موقت برای برخی کالاها سهمیه‌بندی یا جیره‌بندی یا هرآن نامی را که ذیل کنترل بر آن می‌گذارند، قائل شویم. حتماً بسیاری وقوع جیره‌بندی گوشت و نان و ارزاق در دوره جنگ را به خاطر می‌آورند. وضعیتی که قطعاً امروزه می‌توانیم با ابزارهای سیاستی جدید به شکل بهتری آن را مدیریت کنیم. اعمال سهمیه‌بندی در بازار بنزین دیگر موردی است که می‌توان به آن اشاره کرد. سیاستی که قطعاً با مدل‌های بهتری می‌توان آن را بهبود بخشید. در بحث طلاق اما داستان فرق می‌کند و اساساً در هیچ طبقه‌بندی (category) معقولی نمی‌گنجد. تصور من این است که چنین طرحی از لابه‌لای ساختار اداری دولت (state) بیرون آمده و کاملاً هم اشتباه است. چرا اشتباه است؟ چون تحت هر سناریویی و برای هر جامعه‌ای امکان ندارد منفعتی به بار آورد. البته فایده این موضوع به کارمندان و حاضران در دستگاه بوروکراسی قطعاً می‌رسد چراکه آنها با این طرح خود را در مقام دلسوز جامعه، دوستدار حفظ نظام خانواده یا «یابنده راه‌حل کاهش میزان طلاق» به حاکمیت یا روسای خود نشان می‌دهند. چیزی که شاید در نهایت به کاهشی محدود در نرخ سالانه طلاق بینجامد اما خود مساله را حل نخواهد کرد. ببینید این قبیل سیاست‌ها چون در هیچ طبقه‌بندی خاصی نمی‌گنجند و چارچوب دقیقی بر طراحی آنها حاکم نیست، حداکثر دو سه سال عمر می‌کنند و بعد هم به دست فراموشی سپرده می‌شوند و حتی اگر کسی هم پیگیر سرانجام طرح یا چرایی شکست آن شود، بازی کی بود کی بود من نبودم راه می‌افتد که عایدی چندانی به عموم جامعه نمی‌رساند.
مقایسه دیدگاه شما با مدافعان طرح جالب است از این جهت که با ضرب کردن عدد سهمیه هر استان در تعداد دفاتر ثبت طلاق، ممکن است به عددی رسید که بزرگتر از نرخ طلاق همان استان در سال 97 باشد. این را چگونه تحلیل می‌کنید؟
(با خنده...) اگر چنین چیزی که می‌گویید صحت داشته باشد و در این سیاست، سهمیه‌ای مازاد بر میزان طلاق در هر استان در نظر گرفته شده باشد، داستان به کل معنای دیگری می‌یابد. در واقع با این فرض شما، احتمالاً در دستگاه دولت مدیری حضور داشته که تصور کرده با اجرای این طرح می‌تواند جبراً نرخ طلاق را کاهش دهد و بعد از آنکه به واحد کارشناسی دستور طراحی سیاست داده، نظارت چندانی بر مساله نداشته است. در نتیجه چیزی فراتر از انتظار او برای هر استان در نظر گرفته شده که محدودیت را از بین برده است. این جای تامل و حتی خوشحالی بابت خرد بدنه کارشناسی دولت در این فقره دارد. می‌دانیم که در ایران روسای دستگاه‌ها اغلب با ملاحظات سیاسی انتخاب می‌شوند و گاه حتی توان کار با عدد و رقم را ندارند. چنین می‌شود که کارشناس می‌تواند طرح اشتباهی را اصلاح کند. کاری که معقول است و با واقعیات همخوانی دارد. با ممانعت و اعمال وقفه یا هزینه که نمی‌توان از میزان طلاق کاست خاصه اینکه حکم طلاق در دستگاه قضایی صادر می‌شود و این طرح تمرکزش روی دفاتری است که کار ثبت را برعهده دارند.
بسیاری از منتقدان دولت‌گرایی و دخالت به شیوه سهمیه‌بندی عقیده دارند این روش خاص خود به افزایش فساد دامن خواهد زد. امکان افزایش فساد و تحمیل هزینه به متقاضیان در نتیجه اجرای این طرح چقدر است؟
همیشه وقتی اضافه تقاضا وجود دارد، باید به کارکرد درست اقتصاد شک کرد و احتمالاً در جایی، کسی انحصاری وضع کرده که مخفی مانده است. در نتیجه حذف این انحصار است که تقاضا تعدیل می‌شود و قیمت هم متعادل. منتها من تصور نمی‌کنم مساله فساد در این بخش آنقدر چشمگیر باشد که سیاستگذار را به سمت طراحی یک سیاست جدید سوق داده باشد. برای پایان دادن به ماجرای دخالت کارمند دستگاه قضا در ارسال زوجین به یک دفتر ثبت خاص، راهکارهای ساده‌تری هم هست که احتیاجی به طرح پایلوت و سیاستگذاری کلان ندارد. به شخصه فکر می‌کنم که مساله همان کنترل نرخ طلاق است و دلیل آن هم فشارهایی است که از طریق نهادهای بالادستی، مقامات عالی کشور و مراجع مذهبی به بخش‌هایی از دولت برای مقابله و حتی کاهش نرخ طلاق وارد می‌شود و می‌بینم روزی را که پرده از این موضوع کنار رود. بنابراین داستان سهمیه‌بندی به‌رغم سویه‌های ضدفساد هدف دیگری دارد.
خب چه هدفی. امکان دارد موضوع را تشریح کنید؟
راستش نمی‌دانم چقدر این مساله را که می‌خواهم بگویم، مدنظر قرار داده می‌شود. ولی برای پرداخت سوژه خوبی است. وضع سهمیه‌بندی برای مساله طلاق ناشی از مواجهه سیستمی با پدیده ازدواج -طلاق و پویایی‌های آن در جامعه امروز ایران است. چیزی که به مساله‌ای حاد برای جامعه ایران بدل شده است. در یک سده اخیر شاهد تغییرات بسیار بزرگ اجتماعی در سطح دنیا و با اندکی تاخیر در ایران بودیم که مستقیماً روی نهاد ازدواج و خانواده موثر بوده است. می‌دانیم که این نهاد حتی پیش از طلوع ادیان و تزریق روح شریعت به آن، به دلیل وجود نیاز طبیعی و بیولوژیک به داشتن شریک جنسی ایجاد شده و مورد احترام بوده است. داشتن فرزند تا قبل از سده اخیر تنها از دل نهاد خانواده ممکن و محترم بوده و اخلاق اجتماعی مسائل خارج از این چارچوب را نمی‌پذیرفته به‌طوری که در اقصی نقاط جهان فرزندانی که خارج از چارچوب ازدواج به وجود می‌آمدند، تقبیح می‌شدند. حتی ازدواج در سده‌های پیشین نوعی قرارداد اجتماعی در راستای مصالحه (حل منازعه) و گسترش روابط منطقه‌ای و بین‌المللی بوده که قبایل، شهرها و کشورها را به هم نزدیک می‌کرد. در عین حال به دلیل اینکه مشارکت در بازار کار عمدتاً تا پیش از سده اخیر برای زنان به دلیل نیازمندی به توان بالای جسمی ممکن نبود، اقتصاد روی شانه مردان قرار داشت و به همین دلیل زنان باید عمده فاصله 16 تا 40سالگی خود را صرف زایمان و پرورش چندین و چند فرزند می‌کردند. موردی که به دلیل وضعیت بهداشت آن دوره امکان داشت هر لحظه بخش بزرگی از خانواده و فرزندان را به کام مرگ بکشاند. بنابراین رشد بهداشت عمومی و جنسی و ورود اقتصاد به عصر پساصنعتی، فوردیسم و اطلاعاتی و... زمینه را برای حضور بیشتر زنان در بازار کار مهیا کرد. در مقابل مردان هم وضعیت دگرگونی پیدا کرده‌اند. کودکان بیش از هر زمان دیگری در تاریخ امکان بقا یافته و در عین حال تولید مثل ناخواسته به راحتی قابل کنترل است. بنابراین دنیا، دنیای متفاوتی شده و با اندکی تاخیر، امروز در ایران هم قابل لمس است. گری بکر که مطالعات بسیاری روی اقتصاد ازدواج و طلاق داشت، این گذار را بده‌بستان بین کمیت و کیفیت بچه لقب داد. این یعنی خانواده به اندازه قبل مهم نیست و انحصار قبلی از دست رفته است. چیزی که انگیزه تداوم یک رابطه درازمدت یا مادام‌العمر در قالب ازدواج را کم کرده و طلاق را به عنوان راهی قانونی و معقول که به رنج ادامه یک رابطه پایان می‌دهد، در جوامع امروز پررنگ کرده است. با این مقدمه طولانی، سهمیه‌بندی طلاق از اساس امکان حل مساله‌ای را که ذهن سیاستگذار را درگیر کرده ندارد. افزایش طلاق، کاهش تعداد ازدواج و بالا رفتن سن ازدواج در چارچوب تحلیلی بالا قابل فهم است و با صدور بخشنامه امکان حل شدن به آن شکل که باب میل دولت است، پیدا نمی‌کند.
همیشه در روندهای سیاستگذاری نقش انگیزه‌ها و عوامل ذی‌نفوذ را در طرح و تصویب قوانین، پررنگ‌تر از بقیه موارد ارزیابی می‌کنند. الان با دوگانه طلاق-ازدواج روبه‌روییم. رسانه‌ها، اقتصاد و مالیه شخصی، مکانیسم هنجارهای رسمی و ارزش‌های جمعی، شبکه ذی‌نفعان (ثبت اسناد و برخی بازیگران و وکلا و...) یا نگرش خود افراد همه در این مساله دخیل‌اند. چطور می‌توان با هدف حل مساله بین این همه عامل یک خط وصل کرد؟ برای یافتن پاسخ کجا را بگردیم؟
ببینید ما می‌دانیم که رابطه مستقیمی بین ازدواج و فرزندآوری با سطح درآمد و معیشت مردان در ایران وجود دارد. به‌طور دقیق‌تر اگر بگوییم، معمولاً چنین است. خب با توجه به اینکه اقتصاد ایران در یک دهه اخیر گرفتار رکود شده و رشد چندانی را تجربه نکرده پس کاهش آمار ازدواج یا ولادت چندان عجیب نیست. اما آنچه از رکود اقتصادی طولانی مهم‌تر است و بر وضعیت ازدواج-طلاق تاثیر گذاشته، این است که واریانس یا انحراف معیار همه چیز بالا رفته است. به شکل ساده‌تر اگر بخواهیم توضیح دهیم، درآمد افراد بهترین مثال است. جایی که گرچه ممکن است در این دوره افزایش یافته باشد یا میانگین درآمدی چندان نزول نکرده باشد اما همزمان در اثر تصمیماتی که عمدتاً توسط دولت گرفته شده یا از محیط پیرامون به جامعه تحمیل شده، فقر به یکباره هجوم می‌آورد. یکی از مضرترین مواردی که باید مد نظر دستگاه سیاستگذاری قرار گیرد، نااطمینانی و تاثیر آن بر چشم‌انداز تصمیمات بلندمدت است. ازدواج یک تصمیم بلندمدت است و وقتی نااطمینانی مخصوصاً در حوزه اقتصادی افزایش یابد و نوسان بالا رود، بیش از همه رفتارهای بلندمدت آسیب می‌بیند. این جایی است که باید درمان شود تا تعادل به اقتصاد، جامعه، خانواده و افراد برگردد. و مطمئن باشید تا این قضیه حل نشود، یعنی رشد اقتصادی بالاتر از شش درصد به شکل مستمر حاصل نشود و نااطمینانی را کاهش ندهد، افق تصمیمات همچنان کوتاه‌مدت خواهد بود. البته نباید به مساله گذار جمعیتی و حواشی پیرامون این موضوع بی‌توجه بود. زمانی بود که عده زیادی به دلیل هرم جمعیت نامتوازن کشور به یکباره وارد مرحله ازدواج شدند و نرخ ازدواج سالانه را بالا بردند. با این حال با خالی شدن این تورم، وضعیت به شکل پایدارتر و طبیعی‌تر رسیده است. این هم که مثلاً یک دهه قبل نرخ ازدواج به طلاق 8 به 1 بوده و امروز به 5 /3 به 1 رسیده، نمی‌تواند به‌طور دقیق نشان‌دهنده وضعیت حاکم بر جامعه باشد و سویه‌هایی از موضوع را بی‌پاسخ می‌گذارد. به شخصه تمایل دارم ببینم نرخ ازدواج برای گروه‌های سنی مختلف چه میزانی است و بعد نظر قطعی خود را درباره موضوع اعلام کنم. مثلاً یک کار جالب که محققان می‌توانند در این‌باره انجام دهند، این است که بیایند بررسی کنند چه میزان از 25ساله‌ها در دوره‌های مختلف ازدواج کرده‌اند یا اینکه در یک گروه سنی چه تعداد از دختران و پسران ازدواج کرده یا طلاق گرفته‌اند. چیزهایی که می‌توانند دقیق‌تر رفتار جامعه را در شرایط متفاوت نشان دهند.
خب شما گزاره جالبی را مطرح کردید. چیزی که تحت عنوان شناخت از محیط یا ارزیابی سیاست در چرخه سیاستگذاری مطرح است، احتمالاً دچار ایراد است. بنابر این تحلیل و عدم توجه به پویایی‌های تحلیل آماری از جمعیت، ممکن است سیاستگذار به‌طور سیستماتیک دچار خطا باشد و این شیوه دخالت مفید دولت ایران در مساله طلاق-ازدواج را دچار مشکل کند. پاسختان به این مورد چیست؟
این نکته بسیار خوبی است و می‌تواند زمینه خوبی برای تزهای دانشگاهی باشد. چرا؟ چون سوال خاص دارید و در کنار این سوال خاص، شما با سیاست‌های خاصی روبه‌رویید که از هر دو جنبه بازدهی (efficiency) یعنی سطح کارایی سیاست‌ها و نیز چگونگی تصمیم‌گیری توسط سیاستگذار قابل بررسی است. سوالات مهمی هم می‌تواند در نتیجه این پژوهش‌ها پرسیده شود. مثلاً اینکه نتیجه به چه ختم شده یا چه کسانی در این روند دخیل‌اند و تاثیر حرف و خواست کدام گروه‌ها بیشتر است. ما در فقره طلاق-ازدواج طیف وسیعی از بازیگران از دولت و نیروهای اجتماعی تا گروه‌های مذهبی را می‌بینیم که در روند سیاستگذاری دخیل‌اند و این دامنه و ابعاد کار را به شدت متکثر می‌کند. چنین پرسشی حتی پای حوزه‌های بسیار مهمی در چرخه سیاستگذاری عمومی از جمله بهداشت را هم به میان می‌کشد. ما می‌دانیم که روابط خارج از ازدواج با اضافه شدن هر شریک جنسی جدید افزایش می‌یابد و این محدود به ایران نیست و فراگیر است. همچنین جنبه‌های اقتصاد سیاسی ماجرا باید مورد کاوش قرار گیرد. در نتیجه کنار هم قرار دادن این حجم از بازیگران و مسائل و پیامدها، میزان بازدهی و کارایی سیاست‌ها به خوبی مشخص می‌شود.
و خب اگر ارزیابی ما، سطح بازدهی را ضعیف نشان داد که به نظر می‌رسد چنین است، چطور می‌توانیم طرحی را دراندازیم که با ساختاری بهتر علاوه بر امکان کاهش طلاق بر جنبه‌های دیگر قضیه نظیر فساد و زدوبندهای این بخش غلبه کند؟ مثلاً الان در پروسه طلاق ما می‌دانیم سیاستگذار عامداً موانعی بوروکراتیک ایجاد کرده که طلاق را به تعویق می‌اندازد. چنین روندی می‌تواند به شکل هوشمندانه بر سطح و ابعاد طلاق در کشور با توجه به تحلیلی که داشتید، موثر باشد؟
کار دانشگاه تحقیق است و مطبوعات هم از طریق گفت‌وگو با کارشناسان، بعضاً نتایج تحقیقات را بازتاب می‌دهند. این موارد با همه فایده‌اش ممکن است به دستگاه سیاستگذاری نفوذ نکند و این هم عجیب نیست. به نظر می‌رسد اگر شما به عنوان اهالی رسانه از دستگاه سیاستگذار بخواهید در همین فقره سهمیه‌بندی طلاق شفاف نتیجه نهایی طرح را اعلام کند به شکلی که بتوان از داده‌ها و محتوای آن در جهت انجام پژوهش استفاده کرد، نقش خود را به خوبی ایفا کرده‌اید. ولی اینکه بگوییم چون حالا تمایلات دولت و سیاستگذار مبتنی بر سننی است و جامعه نیاز به تحول دارد پس سنت را کنار بگذاریم، این امر چندان نتیجه مثبتی در بر نخواهد داشت چون حتی در غرب هم سنت‌ها همچنان کار می‌کنند و کلیسا و جامعه پشتیبان ازدواج رسمی و قانونی است. چیزی که اتفاقاً مزایای بسیاری برای جامعه حتی در دنیای مدرن از جنبه‌های مختلف ایجاد می‌کند. اگر ما شرایطی را که به تولید و ثبات ازدواج می‌انجامد یا به طلاق منجر می‌شود بشناسیم، بهتر می‌توانیم مساله طلاق-ازدواج را سیاستگذاری و مدیریت کنیم. مثلاً در فقره اشتغال زنان، بسیاری از منتقدان این موضوع عقیده دارند اگر زنان کار کنند و درآمد داشته باشند راحت‌تر طلاق می‌گیرند. موردی که احتمالاً در شرایط واقعی و نه ذهنی، اتفاقاً منجر به تحکیم خانواده، افزایش تمایل به ازدواج و بهبود کیفیت زندگی مشترک می‌شود. بله، ممکن است که در برخی موارد زمینه طلاق را هم مهیا کند ولی چه اشکالی دارد فرد با اطمینان خاطر از یک رابطه عذاب‌آور خارج شود؟ این مورد را که ما در شرع هم داریم. استقلال مالی زنان اتفاقاً آنها را از ورود به روابط مشکل‌زا و خطرساز یا آزاردهنده دور می‌کند. در مورد عادی اما نه‌تنها این تولید ثروت به کاهش پایداری خانواده نمی‌انجامد که اتفاقاً زنان و مردان را در خانواده پشتیبان هم قرار می‌دهد. این یعنی اگر به زنان قدرت مالی بهتری دهید، به روابط عاطفی محکم‌تر، پایدارتر و بهتری وارد می‌شوند که خود به خود زمینه طلاق را هم کاهش می‌دهد. روش درست حل مساله اینچنین است. اینکه تصور کنیم حالا به خاطر مسائل اداری فرد در پروسه سه‌ماهه از طلاق پشیمان شود، کاری است که نتیجه چندان جالبی دربر نخواهد داشت و حتی در خود آمریکا هم که قابل مشاهده است، منتقدان بسیاری دارد.
منبع: تجارت فردا