بررسی نقش بوروکراسی در ممانعت از اصلاحات اقتصادی در گفت‌وگو با موسی غنی‌نژاد
موسی غنی‌نژاد، اقتصاددان، معتقد است بدنه بوروکراسی از بالا تا پایین برای توجیه خود به یک نوع تئوری نیازمند است و آن تفکر اقتصاد دولتی است. او با اشاره به اینکه تجربه شکست شوروی و فروپاشی بلوک شرق و تجربه چین، به همه نشان داده که اقتصاد دولتی کارآمد نیست، می‌گوید: «دیگر کسی حتی در شرایط فعلی ایران نمی‌تواند به طور مستقیم از اقتصاد دولتی دفاع کند، اما از عدالت اجتماعی دفاع می‌کنند و می‌گویند ما اقتصاد دولتی را اصلاً قبول نداریم، با اقتصاد رقابتی موافقیم، ولی دولت باید اقتصاد بازار را طوری کنترل کند که عدالت اجتماعی برقرار شود. عدالت اجتماعی درواقع اسب تروای تفکر اقتصاد دولتی و سوسیالیستی در اقتصاد بازار است؛ اسم رمز مداخله دولت و تداوم اقتصاد دولتی است.»
♦♦♦
دولت‌ها در ایران معمولاً طبقه مرفه شهرنشین را نمایندگی و بر اساس منافع این طبقه در اقتصاد مداخله می‌کنند. به طور مشخص از اواخر دهه 40 چنین رویه‌ای در ایران حاکم شد، اما در آن مقطع دخالت دولت در اقتصاد که به سود طبقه شهرنشین سازماندهی شده بود، به زیان حکومت پهلوی پایان یافت. به نظر شما علت این نوع تنظیم رابطه حکومت با طبقه شهرنشین در چیست؟
سیاستمداران نه‌فقط در ایران بلکه در کشورهای مختلف، برای حفظ آرامش در جامعه و جلوگیری از شورش و انقلاب ترجیح می‌دهند رضایت اقشار متوسط شهرنشین را جلب کنند. در ایران این تفکر با روی کار آمدن تکنوکرات‌های جدید بر فضای سیاستگذاری حاکم شد. تکنوکرات‌های جدید از دهه 1340 از دوره نخست‌وزیری علم به بعد بر سر کار آمدند. تا پیش از آن طبقه سیاسی قدیمی ایران را سیاستمداران سنتی تشکیل می‌دادند که پایگاه اجتماعی‌شان اشراف زمین‌دار بودند. آخرین فرد این طبقه علی امینی بود که سال 1340 نخست‌وزیر شد ولی نخست‌وزیری‌اش یک سال و نیم بیشتر ادامه نداشت. بعد از آن، علم نخست‌وزیر شد و از آن به بعد، تکنوکرات‌های جوان و تحصیل‌کرده‌های خارج از کشور که هم‌سن شاه یا حتی از او جوان‌تر بودند، بر سر کار آمدند. علت این تحول در شخصیت شاه این بود که شاه نسبت به سیاستمداران کهنه‌کار و قدیمی مثل قوام‌السلطنه، مصدق و علی امینی که سن بالاتر و تجربه بیشتری داشتند نوعی عقده و خودکم‌بینی داشت. افرادی مثل قوام‌السلطنه هم شاه را آدم حساب نمی‌کردند و با او رفتار تحقیرآمیزی داشتند. شاه از این مساله بسیار ناراحت بود و دنبال فرصتی می‌گشت تا تکنوکرات‌های جدید را بر سر کار بیاورد و از دهه 1340 این کار را کرد. نقطه عطف تغییرات حاصل از این رویکرد اصلاحات ارضی بود که تحولات بوروکراسی جدید در ایران از آن دوره شکل گرفت.
فرض ما این است که میان سیاستمدار، شهرنشینان مرفه و بوروکرات‌ها پیمانی نانوشته وجود دارد. به این شکل که جامعه شهرنشین سیاستمداری را ترجیح می‌دهد که تامین‌کننده منافعش باشد و سیاستمدار هم برنامه‌هایش را بر پایه حمایت از پایگاه اجتماعی خود بنا می‌کند. کارکنان دولت هم که عموماً از همین شهرنشینان هستند که در برابر به هم خوردن تعادل موجود مقاومت می‌کنند. به نظر شما این فرض چقدر به واقعیت نزدیک است؟ آیا نظام اداری در ایران مانعی در برابر اصلاحات اقتصادی است؟
به نظر من این فرضیه درست است. حداقل در ایران از دهه 1340 به این‌سو قرائن و شواهد زیادی در تایید این فرضیه وجود دارد که سیاستمداران تصور می‌کردند برای جلوگیری از شورش و انقلاب باید مراقب شهرها باشند. البته این تصور تا حدودی هم درست است چون در همه جای دنیا شاید به استثنای چین، شورش‌ها و انقلاب‌ها عمدتاً از شهرها برخاسته است چون روستاهای پراکنده به آن صورت آگاهی سیاسی یا امکان سازماندهی ندارند که نقش سیاسی مهمی ایفا کنند. بنابراین توجه سیاستمداران و به‌ویژه تکنوکرات‌های جدید معمولاً معطوف به راضی نگه‌داشتن شهرنشینان است. بوروکرات‌ها یعنی بدنه حکومت و کارمندان دولت که بخشی از اقشار شهرنشین را تشکیل می‌دهند، در این زمینه با سیاستمداران منافع مشترک دارند و ترجیح می‌دهند بیشتر به شهرها توجه شود. آنچه در این چارچوب مغفول واقع می‌شود منافع ملی است. در گذشته، سیاستمداران قدیمی که عمدتاً از اشراف زمین‌دار بودند، به هر حال درکی از منافع ملی داشتند، اما از دهه 1340 به این‌سو که شاه نظام اداری ایران را متحول کرد، توجه به تامین منافع ملی جای خود را به نگرانی برای راضی نگه داشتن مردم آن هم شهرنشینان داد. این مساله تاسف‌آور یکی از علل تحولاتی است که به نارضایتی و نهایتاً انقلاب اسلامی سال 1357 منتهی شد. نکته جالب توجه این است که این نارضایتی در شهرها شکل گرفت و همین شهرنشینان با انقلاب رژیم شاه را ساقط کردند.
چرا تلاش سیاستمدار برای راضی نگه داشتن شهرنشینان در حکومت پهلوی نتیجه معکوس داد و در نهایت به نارضایتی مردم منجر شد؟
اکثریت قاطع مردم رژیم شاه را سرنگون کردند و این نه به خاطر فقر بود و نه به خاطر نابرابری و تضاد طبقاتی، بلکه به این سبب بود که شاه ملت ایران را تحقیر می‌کرد. سال 1357 در شرایطی در ایران انقلاب شد که سطح رفاه مردم به‌ویژه شهرنشینان نسبت به دوره‌های تاریخی گذشته، به طرز چشمگیری بالاتر رفته بود. انقلاب حاصل نارضایتی مردم از رژیم شاه بود، اما آن نارضایتی ناشی از تشدید فقر و نابرابری نبود، بلکه ناشی از بی‌توجهی حکومت و به‌ویژه شخص شاه به ملت بود. دیکتاتوری در حکومت شاه از سال 1342 تا 1357 مرتب تقویت می‌شد. علت هم این بود که شاه افرادی بله‌قربان‌گو مثل هویدا را بر سر کار آورده بود. سیاستمداران کهنه‌کار قبلی که از اشراف و طبقات زمین‌دار بودند، مقابل تصمیمات غلط شاه می‌ایستادند، اما تکنوکرات‌های جدید فقط اطاعت می‌کردند. شاه هم همه را تحقیر می‌کرد و هیچ‌کس حتی آدم‌های وابسته به رژیم خودش را آدم حساب نمی‌کرد. پیشرفت‌های زیادی در کشور رخ داده بود، ولی پروپاگاندای رژیم طوری وانمود می‌کرد که گویی همه این پیشرفت‌ها فقط حاصل کار یک نفر است. در نتیجه همه ناراضی شدند و این نارضایتی باعث انقلاب شد. آنچه ماهیت انقلاب را تشکیل می‌داد تضاد طبقاتی نبود؛ از فقیرترین تا ثروتمندترین مردم همه یک‌صدا می‌خواستند شاه برود چون حتی وزرا هم این احساس را نداشتند که شریک قدرت سیاسی هستند و هیچ گروه و طبقه اجتماعی در زمان انقلاب در جانب شاه نایستاد. بعد از انقلاب در این زمینه تغییرات بزرگی رخ داد. ویژگی جمهوری اسلامی این است که شاید نه به صورت تئوریک، بلکه به صورت غریزی این را فهمیده که به بازی نگرفتن مردم از نظر سیاسی، بسیار خطرناک است و برای حفظ قدرت باید مردم احساس کنند شریک قدرت سیاسی هستند. انقلابیون بعد از پیروزی به این موضوع توجه داشتند که اکثریت مردم را شریک سیاسی خود بدانند و این را از طریق انتخاباتی پیگیری می‌کنند که از سال 1357 تاکنون شاهد آن هستیم و تلاش برای اینکه مشارکت مردم در انتخابات جدی و واقعی باشد.
با این حال متاسفانه از نظر اقتصادی بعد از انقلاب هیچ تغییر رویکردی حاصل نشده و این منطق اقتصادی که هر کشوری با روی آوردن به اقتصاد رقابتی و اقتصاد بازار آزاد پیشرفت می‌کند، مورد توجه قرار نگرفته است. در نتیجه دستگاه بوروکراسی امروز همان تفکری را دارد که قبل از انقلاب هم بر آن حاکم بود. از این نظر تفاوت چندانی حاصل نشده و این یک پارادوکس تاسف‌آور است.
در حال حاضر تعداد زیادی سازمان با امکانات و مدیران و خیل کارکنان تنها در امر قیمت‌گذاری و کنترل‌های متعدد اقتصادی مشغول کارند که حتی اگر سیاستگذار تصمیم به اصلاحات قیمتی بگیرد، این بدنه بوروکراسی اصلاحات را برنمی‌تابد. بوروکراسی در ایران چگونه به مانع اصلاحات اقتصادی تبدیل شده است؟
وقتی سیاستی در پیش گرفته می‌شود، همیشه منشأ آن یک نظریه یا نوعی طرز فکر است. مبنای دخالت دولت در اقتصاد تفکر اقتصاد دولتی است با این فرض که دولت متولی بهبود سطح رفاه شهروندان است و برای تحقق این رفاه باید خودش به میدان اقتصاد بیاید. در ایران تفکر اقتصاد دولتی را بیشتر چپ‌ها و مارکسیست‌ها جا انداخته‌اند که تا امروز هم رایج است. البته این تفکر قبل از انقلاب هم حاکم بود مثلاً تفکر هویدا و حتی خود شاه در اقتصاد تفکر کاملاً مداخله‌گرایانه بود یعنی اقتصاد آزاد را قبول نداشتند و معتقد بودند دولت باید به کمک مردم بیاید و در حمایت از مردم، در مقابل سرمایه‌داران و اقتصاد بازار بایستد تا افراط و تفریط نشود. بعد از انقلاب نیز این تفکر ادامه یافت. با حاکم شدن این تفکر نوعی نظام بوروکراسی و دستگاه دولتی شکل گرفته که وظیفه خود را مداخله در اقتصاد می‌داند. انواع و اقسام سازمان‌های دولتی برای قیمت‌گذاری و مجوز ایجاد شده که مدیران و کارکنان این سازمان‌ها به خاطر منافع شخصی‌شان تمایل به حفظ این بوروکراسی دارند. امروز منافع سازمان‌های دولتی و بوروکراسی در این است که حتی اگر با استدلال قانع شوند که تفکر اقتصاد دولتی غلط است، آن را برعکس نشان دهند تا منافع خودشان تامین شود. اواخر دولت آقای احمدی‌نژاد در اتاق بازرگانی با مسوولان سازمان حمایت جلساتی داشتیم و استدلال می‌کردیم که مداخلات شما به زیان اقتصاد کشور و ضد پیشرفت و رشد اقتصادی است. در نهایت آنها استدلال ما را قبول کردند، ولی می‌گفتند ما مدیران این سازمان هستیم و باید برای انجام ماموریت سازمان، دستورالعمل و اساسنامه‌های موجود را اجرا کنیم. در واقع منافع کارمندان و مدیران به تفکری که اقتصاد دولتی را توجیه می‌کند گره خورده است و این دور باطلی ایجاد کرده که نمی‌توان از آن خارج شد. از همین‌رو سیاست‌های اصلاحی که گاهی دولت‌ها اتخاذ کرده‌اند تا از درون خود بوروکراسی سیستم را اصلاح کنند، به علت در تضاد بودن با منافع مدیران کل و معاونان وزیر هیچ‌وقت موفق نشده است. مصداق آن احصای مجوزهای زائد است که به صورت قانون از سال 1392 در دستور کار دولت قرار گرفته، ولی هنوز به سرانجام نرسیده است. اصلاح یک اشکال در سیستم اداری نهایتاً شش ماه یا یک سال زمان می‌برد. الان بیشتر از شش سال گذشته ولی هنوز نتیجه‌ای حاصل نشده و با این رویکرد غلط، هیچ‌وقت هم نتیجه‌ای حاصل نخواهد شد. چون منافع این سازمان‌ها ایجاب نمی‌کند که چنین اصلاحی به سرانجام برسد.
از بین بردن آزادی اقتصادی با ادعای برقراری عدالت اجتماعی و تلاش برای در تعارض نشان دادن این دو، چگونه منافع دستگاه بوروکراسی را تامین می‌کند؟
بدنه بوروکراسی از بالا تا پایین برای توجیه خود به یک نوع تئوری نیازمند است و آن تفکر اقتصاد دولتی است. البته اقتصاد دولتی مفهومی است که الان آبرویش رفته و دیگر کسی نمی‌تواند از آن دفاع کند چون تجربه شکست شوروی و فروپاشی بلوک شرق و تجربه چین، به همه نشان داده که اقتصاد دولتی کارآمد نیست. بنابراین دیگر کسی حتی در شرایط فعلی ایران نمی‌تواند از اقتصاد دولتی دفاع کند و کسی به طور مستقیم از این تئوری دفاع نمی‌کند. اما از عدالت اجتماعی دفاع می‌کنند و می‌گویند ما اقتصاد دولتی را اصلاً قبول نداریم، با اقتصاد رقابتی موافقیم، ولی دولت باید اقتصاد بازار را طوری کنترل کند که عدالت اجتماعی برقرار شود. عدالت اجتماعی در واقع اسب تروای تفکر اقتصاد دولتی و سوسیالیستی در اقتصاد بازار است؛ اسم رمز مداخله دولت و تداوم اقتصاد دولتی است. می‌گویند سازمان حمایت به دنبال اقتصاد دولتی نیست، بخش خصوصی باید فعالیت کند، ولی سازمان حمایت جلوی اجحاف بخش خصوصی را می‌گیرد تا عدالت اجتماعی برقرار شود. همه قرائن و شواهد و تجارب نشان می‌دهد که وجود چنین سازمان‌هایی به زیان اقتصاد و به ضرر منافع ملی است ولی مدیران آنها می‌گویند ما هستیم تا عدالت اجتماعی را برقرار کنیم. اگر از اینها شعار عدالت اجتماعی را بگیریم هیچ توجیهی برای باقی ماندنشان ندارند. در عین حال در عمل با شعار عدالت اجتماعی رانت توزیع می‌کنند. اصلاح قیمت انرژی در دوران دولت آقای احمدی‌نژاد به بهانه عدالت اجتماعی، با پرداخت یارانه نقدی همگانی انجام شد. اقتصاددانان سالیان سال می‌گفتند یارانه انرژی به نفع توده‌های مردم نیست، بلکه به نفع اقشار ثروتمند و دهک‌های پردرآمد است. اول قبول نمی‌کردند، بعد که پذیرفتند گفتند قیمت انرژی را بالا می‌بریم و درآمد زیادی را که از این طریق کسب می‌کنیم به صورت یارانه به خود مردم برمی‌گردانیم. پرداخت یارانه به اقشار کم‌درآمد و آسیب‌پذیر اشکالی نداشت، اما پرداخت یارانه به همگان ادامه همان وضع غلط قبلی است. متاسفانه پوپولیسمی که آن زمان به راه افتاد، همه بحث‌های کارشناسی را زیر سایه برد. امروز هم نگرانی من این است که دوباره سیاستی مشابه آن سیاست غلط تکرار شود. الان چند سال است که دولت در اصلاح یارانه‌های انرژی مانده و این کار را نمی‌کند. احتمالاً در نهایت ترفندی مانند دوره قبل تکرار می‌شود و به بهانه عدالت اجتماعی، به شیوه‌ای اصلاح قیمت انجام می‌دهند که نهایتاً به زیان اقتصاد تمام شود و کارساز نباشد.
مقاومت دستگاه بوروکراسی در برابر اصلاحات در چند دهه اخیر چه نقشی در ادامه وضعیت موجود داشته است؟ سهم و نقش بوروکرات‌ها در اشتباه و انفعال نظام حکمرانی چیست؟
اثر منفی شدیدی داشته است، ولی ما نمی‌توانیم بوروکرات‌ها را محاکمه کنیم. بوروکرات‌ها یعنی کارمندان دولت مجری قوانین و اساسنامه سازمان‌هایی هستند که به آنها تعلق دارند. نمی‌توان بوروکرات‌ها را به خاطر کاری که می‌کنند محاکمه کرد. آنها در سازمان حمایت قیمت‌گذاری می‌کنند چون برای این کار از دولت پول می‌گیرند. راه‌حل اساسی اول اصلاح سیاستگذاری و بعد اصلاح ساختار بوروکراسی است. البته این اصلاحات بسیار دشوار است، اما باید بوروکراسی را طوری اصلاح کرد که منافع بوروکرات‌ها و کارمندان دولت با منافع ملی و منافع عمومی در یک راستا قرار گیرند و با هم هماهنگ باشند. الان منافع اینها با هم در تضاد است و در نتیجه همدیگر را خنثی می‌کنند و پیشرفتی حاصل نمی‌شود. در عین حال ما حتی در نظر افکار عمومی نمی‌توانیم بوروکرات‌ها را محکوم کنیم. فقط می‌توانیم بگوییم سیستم اشتباه طراحی شده و باید اصلاح شود. اشخاص بوروکرات تقصیری ندارند، البته ممکن است برخی از آنها هم به خاطر منافع خودشان از قدرت سوءاستفاده کنند و حتماً مواردی از فساد رخ می‌دهد. ولی نمی‌توان کل نظام دیوان‌سالاری و بوروکراسی کشور و کسانی را که در آن کار می‌کنند محکوم کرد. سیاستمداران رده بالا و نظام بوروکراتیکی که در کشور درست شده مقصر است و باید اصلاح شود.
راه خروج از این تعادل بد چیست؟ چگونه می‌توان مقاومت نظام بوروکراتیک را در برابر اصلاحات اقتصادی در هم شکست؟ چگونه دولتی می‌تواند چنین گامی بردارد؟
اینجا فقط دولت به معنای قوه مجریه نیست که باید وارد عمل شود. اگر فقط یک قوه بخواهد کاری کند، اصلاحی صورت نمی‌گیرد و شاید قوای دیگر مقاومت کنند. بنابراین مجموعه قدرت حاکمه و هر سه قوه باید به این نتیجه برسند که این ساختار باید اصلاح شود تا تغییر حاصل شود. به نظر می‌رسد عموم مردم تصور می‌کنند قوه مجریه مسوول تمامی مشکلات است. اما مگر الان در قوه مقننه همه نمایندگان منافع ملی را مدنظر قرار می‌دهند؟ واقعیت این است که اغلب نمایندگان برای منافع حوزه انتخابیه خودشان فعالیت می‌کنند، نه برای منافع ملی. برای رفع این مساله ما به اصلاحات اساسی و زیربنایی نیاز داریم. این سیستم انتخاباتی که ما داریم با نمایندگانی که با این طرز فکر به مجلس می‌روند تامین‌کننده منافع ملی ما نیست. 40 سال تجربه نشان می‌دهد که باید این طرز فکر اصلاح شود. بسیاری از هزینه‌های عمرانی که با فشار نمایندگان در حوزه‌های انتخابیه آنها صرف شده هدر دادن منابع بوده است؛ فرودگاه‌هایی ساخته شده که اصلاً هواپیمایی در آنها نمی‌نشیند؛ ورزشگاه‌هایی ساخته شده که اصلاً مورد استفاده نیست؛ سدهایی ساخته شده که اصلاً به وجودشان نیازی نبوده یا لااقل اولویتی نداشته‌اند. این مثال‌ها و موارد مشابه متعدد آنها نشان می‌دهد که این سیستم طوری طراحی نشده که منافع ملی را در نظر بگیرد. وقتی قوه مقننه قانونی وضع می‌کند، قوه مجریه هم مجبور است آن را اجرا کند. بنابراین برای خروج از این وضعیت، باید مجموعه قوای حاکمه اصلاح شود که کار آسانی نیست. باید طرز تفکر مجموعه قدرت حاکمه و هر سه قوه اصلاح شود و در هر سه قوه اصلاحاتی در جهت منافع ملی اجرا شود. همه اینها باید در هماهنگی با هم اصلاحات را پیش ببرند. نمی‌توان از قوه مجریه انتظار داشت به‌تنهایی مشکلات را به صورت ریشه‌ای اصلاح کند چون چنین کاری ممکن نیست.
تجارت فردا