داود سوری از «خاستگاه»، «مخاطرات» و «نسخه‌های کنترل» فساد می‌گوید
اگر در یک بازی فوتبال، داور بازی به‌جای اینکه خطاهای بازیکنان را کنترل کند، خود وارد تنش فیزیکی شود و خطا کند، چه اتفاقی می‌افتد؟ طبیعی است، این بازی برای هیچ‌کس جذاب نیست، نه تماشاگری به ورزشگاه می‌رود و نه کسی بازی را از تلویزیون تماشا می‌کند. اعتمادها به فوتبال سلب می‌شود و تماشاگران به دنبال سرگرمی دیگری می‌روند. چنین زمین بازی را می‌توان به مساله فساد تشبیه کرد. اخیراً رئیس قوه قضائیه گفته «در خود قوه قضائیه رشوه‌هایی اخذ شده که بهت‌آور است». چه می‌شود اگر قوه قضائیه‌ای که باید مانع فساد باشد، خود فاسد شود؟ اصولاً خاستگاه فساد کجاست و چرا افراد در معرض فساد، رانت و رشوه قرار می‌گیرند؟ سیاستگذار چه راهی برای مدیریت و کاهش فساد دارد؟ برای پاسخ به این سوال‌های کلیدی با داود سوری گفت‌وگو کردیم. به گفته این اقتصاددان، خط قرمز اعتماد عمومی، خطای قوه قضائیه است. فساد یک تصمیم هزینه-فایده بوده که تابع مستقیمی از دو متغیر «احتمال کشف فساد» و «جریمه بعد از کشف فساد» است. در عین حال هرچه دامنه فعالیت دولت و بخش عمومی در اقتصاد بیشتر باشد و تخصیص منابع از سوی این نهادها بیشتر، احتمال ارتکاب به فساد و رانت نیز بیشتر خواهد شد.
اخیراً رئیس قوه قضائیه گفته «در خود قوه قضائیه رشوه‌هایی اخذ شده که بهت‌آور است». قوه قضائیه‌ای که ماهیتاً خود محلی برای مبارزه با فساد است. این مساله اذهان عمومی را با پرسش‌های زیادی مواجه کرده است؛ از ریشه‌های فساد تا راه‌حل‌های کاهش آن. به نظر شما به لحاظ ذهنی خاستگاه فساد کجاست؟ و چرا افراد زیادی از یک جامعه در معرض ارتکاب به فساد قرار می‌گیرند؟
خب فساد در یک جامعه می‌تواند ریشه‌های متعددی داشته باشد، از الگوهای فرهنگی بگیرید تا سختگیری‌های قضایی همه می‌توانند در انگیزه افراد جامعه به ارتکاب به فساد نقش مثبت داشته باشند. یکی از متغیرهای مهم در مقیاس فساد در یک جامعه، فرهنگ و آموزش در جامعه است؛ اینکه جامعه چه فرهنگی دارد و چه نوع نگرشی نسبت به فساد، می‌تواند در جریان بلندمدت فساد اثر زیادی داشته باشد. در یک جامعه ممکن است مجاری رانتی برای عموم آزاد یا حداقل شل باشد، اما بالنسبه ارتکاب به فساد و رانت در آن جامعه کمتر باشد. در سویی دیگر، در یک جامعه دیگر ممکن است هر چه هم مسیر و منافذ رانتی بسته باشد، بخش زیادی از جامعه همواره در تلاش برای باز کردن این منافذ مسدودشده باشند.
یکی از مهم‌ترین عوامل فساد که در اقتصاد ایران به‌طور خاص اهمیت قابل توجهی دارد، نقش دولت و بخش عمومی در اقتصاد است. چه دخالت‌های فیزیکی چه دخالت در قیمت‌گذاری. اگر بررسی کنید در فعالیت‌های بخش خصوصی کمتر می‌توانید فساد یا رانت پیدا کنید؛ اگر هم باشد حجم آن بسیار پایین‌تر از فساد در بخش عمومی است. بنابراین هر چه نقش بخش عمومی در اقتصاد پررنگ‌تر باشد، احتمال ارتکاب فساد و رانت در جامعه نیز افزایش می‌یابد.
بخش عمومی و حضور دولت در اقتصاد دقیقاً با چه مکانیسمی زمینه را برای فساد و رانت فراهم می‌کنند؟
در یک نهاد عمومی از هر دو سمت فساد زمینه برای ارتکاب به فساد فراهم‌تر است؛ هم شخصی که به دنبال استفاده از مجاری رانتی است در یک نهاد عمومی زمین رانت را برای خود فراخ‌تر می‌بیند و هم شخصی که باید مراقب رانت باشد فضا را برای رانت فراهم‌تر می‌کند. این مساله در گام اول به مقوله «انگیزه» برمی‌گردد. در یک نهاد خصوصی، مهم‌ترین انگیزه و هدف نهاد دستیابی به سود ماکزیمم است؛ با توجه به اینکه فساد کاهنده سود بوده، طبیعی است در چنین نهادی تمام تلاش بر این است تا مجاری رانتی به‌طور کامل مسدود شوند. به علاوه، در یک نهاد خصوصی افراد و مدیران بقای خود را در گرو سلامت سیستم و تحقق سود می‌دانند؛ بنابراین طبیعی است که تیم مدیریت تمام انرژی خود را برای مهار فساد بگذارد. در سوی مقابل، مقوله انگیزه را برای نهادهای عمومی بررسی کنید. در این نهادها، بقای تیم مدیریت عمدتاً در گرو زدوبندهای سیاسی و لابی‌هاست. در بسیاری از این نهادها شاید مساله بیشینه‌سازی سود در اولویت‌ها و نگرانی‌های اولیه مجموعه نباشد. طبیعی است که در چنین شرایطی افراد انگیزه بیشتری برای ارتکاب به جرم و فساد پیدا خواهند کرد.
دومین مقوله‌ای که مسیر بخش عمومی در فساد را از مسیر بخش خصوصی جدا می‌کند مساله کارایی در این دو سیستم است. عمدتاً در بخش عمومی کارایی کمتر از بخش خصوصی است؛ یعنی یک فعل مشخص اگر در یک نهاد خصوصی در 10 روز تکمیل شود ممکن است همین فعل در یک نهاد عمومی 12 یا 15 روزه تکمیل شود. شاید یکی از دلایل این تفاوت کارایی سیستم‌های بخشنامه‌ای در نهادهای عمومی است؛ هرچه مجاری اداری و تعدد بخشنامه‌ها در یک سیستم بیشتر باشد، افراد برای تسریع در انجام کارهای خود حاضر به پرداخت هزینه‌های بیشتری هستند. به همین دلیل یک مجرای اداری طویل ممکن است فضا را برای پیشنهاد رانت بیشتر فراهم کند. در واقع، افراد به دنبال این هستند تا زمان خود را بخرند. در یک سیستم عمومی که انجام کارها زمان بیشتری می‌برد، طبیعی است که افراد حاضر به پرداخت رشوه بیشتری شوند. بنابراین می‌توان نتیجه گرفت هرچه دامنه فعالیت دولت و بخش عمومی در اقتصاد بیشتر باشد و تخصیص منابع از سوی این نهادها بیشتر، احتمال ارتکاب به فساد و رانت نیز بیشتر خواهد شد.
شما گفتید قیمت‌گذاری دولت هم می‌تواند زمینه را برای ارتکاب به فساد فراهم کند. مکانیسم عمل آن چطور است؟
دخالت دولت در فرآیند قیمت‌گذاری می‌تواند انگیزه افراد و بازیگران بازار را تحریف کند. در حالتی که قیمت از سوی نیروهای بازار تعیین می‌شود، افراد قیمت‌های فعلی را پذیرفته‌اند و مقادیر مورد نظر خود را در این قیمت خرید و فروش می‌کنند. اما مادامی‌که قیمت از سوی یک عامل بیرونی به بازار تحمیل شد، بخشی از بازیگران قیمت فعلی را قیمت اصلی نمی‌دانند؛ از این‌رو قیمت در اذهان بازیگران بالاتر یا پایین‌تر از قیمت فعلی بازار است. به همین دلیل، افراد حاضرند در یک فضای غیرشفاف معاملات خود را با نرخی بالاتر یا پایین‌تر از نرخ بازار انجام دهند. این عمل عموماً منجر به ایجاد مجاری غیررسمی و در نهایت ارتکاب به فساد و رانت خواهد شد. اجازه دهید مساله را با یک مثال متداول باز کنم. فرض کنید در سیستم بانکی، نرخ سود حدود 20 درصد بوده و از سوی سیاستگذار دیکته می‌شود. از طرفی معمولاً تقاضای تسهیلات در سیستم بانکی بالاتر از عرضه آن است. بنابراین متقاضیان تسهیلات در عمل حاضرند نرخی بالاتر از نرخ سود فعلی پرداخت کنند اما به دلیل بخشنامه‌های دیکته‌شده نمی‌توانند. بنابراین، سیستم به این سمت حرکت می‌کند که متقاضیان تسهیلات با مدیر بخش تسهیلات بانک وارد مذاکره شوند، بخشی از آن مازاد سودی را که حاضر بودند پرداخت کنند در یک مجرای غیرشفاف و غیررسمی به او پرداخت کنند و برنده تسهیلات باشند. این اقدام برای هر دو بازیگر در چارچوب یک فضای غیرشفاف، یک شرایط برد-برد است. متقاضی وام بدون ارتکاب رشوه نمی‌توانست تسهیلات لازم خود را دریافت کند. از آن طرف، بانک نیز در غیر این حالت، تسهیلات خود را به نرخ تحمیلی بازار اعطا می‌کرد.
در تئوری‌های اقتصادی می‌خوانیم که فساد به لحاظ ذهنی یک مساله هزینه-فایده است؛ یعنی فرد قبل از تصمیم به ارتکاب به فساد ابتدا هزینه‌های آن و منافع احتمالی آن را مقایسه می‌کند بعد تصمیم به ارتکاب به فساد یا عدم ارتکاب می‌گیرد. آیا می‌توان گفت در ایران هزینه ارتکاب به فساد به میزان قابل توجهی کمتر از منافع انتظاری آن است؟
بله، به لحاظ ذهنی ارتکاب به فساد یا رانت یک تصمیم هزینه-فایده است. فرد ابتدا هزینه‌های احتمالی ارتکاب به فساد را تخمین می‌زند، سپس درآمدهای مشهود و نامشهود آن را ارزیابی می‌کند و در گام نهایی به مقایسه هزینه‌ها و فایده‌های ارتکاب به فساد می‌پردازد. در حالتی که منافع انتظاری ارتکاب به فساد بیشتر از هزینه‌های آن باشد، افراد با انگیزه بیشتری به فساد روی می‌آورند. در طرف مقابل هرچه هزینه‌های ارتکاب به فساد یا رانت بیشتر از منافع انتظاری آن باشد، افراد در این تصمیم هزینه-فایده مسیر عدم ارتکاب را انتخاب می‌کنند.
هزینه‌ها و منافع انتظاری رانت و فساد چیست؟
مهم‌ترین گام در مهار فساد تشخیص هزینه‌ها و منافع انتظاری فساد است؛ چراکه با متعادل کردن این هزینه‌ها و منافع است که سیاستگذار می‌تواند تصمیم به ارتکاب به فساد را جهت بدهد. در سمت منافع، مساله روشن است. منافع فرد، تمامی منابعی است که او در صورت موفق شدن به تکمیل عمل فساد دریافت می‌کند. مثلاً در یک عمل اختلاس، مقدار منابع مالی اختلاس‌شده منافع حاصل از اختلاس در ذهن افراد است. اما در سمت هزینه‌ها دو عامل مهم نقش دارند. اولین عامل «احتمال کشف» و دومین عامل «جریمه کشف» است. یعنی اینکه فرد قبل از تصمیم به ارتکاب به فساد ابتدا احتمال کشف فساد را محاسبه و ارزیابی می‌کند. سپس جریمه‌های ناشی از کشف فساد را تخمین می‌زند. سپس با ضرب کردن این دو عامل، مقدار فساد کل را به دست می‌آورد. بدیهی است که هرچه احتمال کشف فساد بیشتر باشد، افراد هزینه ارتکاب به فساد را بیشتر ارزیابی می‌کنند و کمتر مرتکب فساد می‌شوند. در طرف مقابل، هر چه احتمال کشف فساد کمتر باشد، افراد سیستم با انگیزه بیشتری به عمل فساد مرتکب می‌شوند. این ارتباط برای پنالتی یا جریمه فساد کشف‌شده هم برقرار است. به عبارت دیگر، فرد بعد از اینکه احتمال کشف فساد را محاسبه کرد به این موضوع می‌پردازد که هزینه کشف فساد چقدر است؟ هرچه این هزینه بیشتر باشد افراد به لحاظ ذهنی منافع ارتکاب به فساد را کمتر ارزیابی می‌کنند؛ در این دو مرحله است که نقش برخوردهای قضایی نمایان می‌شود. هم احتمال کشف فساد و هم جریمه‌های بعد از کشف به عملکرد نهادهای قضایی برمی‌گردد. در برخی موارد جریمه کشف اینقدر پایین است که افراد با علم به کشف جرم نیز مرتکب آن می‌شوند. به عنوان مثالی ساده، فردی که ماشین خود را در یک محل ممنوع پارک می‌کند، تا زمانی که جریمه پارک او پایین باشد، فرد حتی با علم به کشف توسط پلیس، خودرو خود را پارک می‌کند؛ بنابراین اگر مقدار جریمه بسیار پایین باشد، با افزایش ناچیز این جریمه افراد هنوز هم مرتکب جرم می‌شوند.
آیا معضلات و مسائل معیشتی می‌تواند در قدرت جریان فساد تاثیر داشته باشد؟
بله، بالاخره فساد یک تصمیم هزینه-فایده است و افرادی که مرتکب جرم می‌شوند جوانب زیادی را لحاظ می‌کنند. البته عموماً فسادها یا اختلاس‌های بزرگ ارتباط نزدیکی با تنگناهای معیشتی ندارند و عمدتاً از میزان نفوذ افراد در سیستم‌ها تاثیر می‌پذیرند. ردپای معیشت در ارتکاب به فساد را می‌توان در ریسک ارتکاب یافت. در تنگناهای معیشتی ممکن است افراد برای کسب منابع احتمالی ریسک بیشتری را متحمل و مرتکب جرم شوند.
برخی تخمین‌ها نشان می‌دهد فساد در ایران بالنسبه بیشتر از کشورهای دیگر حتی کشورهای با ساختار درآمدی مشابه است. علت چیست؟
به عقیده من در ایران بسیاری از مجاری غیررسمی و غیرمتعارف به نحوه سیاستگذاری دولت برمی‌گردد. دولت و نهادهای عمومی گاهی سیاست‌هایی را دنبال می‌کنند که خود مولد فساد و مجاری رانتی هستند. به عنوان یک مثال، سیاست دلار 4200تومانی را در نظر بگیرید. دولت با سیاستگذاری غلط در این بازار، فضایی به راه انداخت که افراد بسیاری در این فضا زمینه را برای رانت فراهم دیدند. در صورتی که دولت به این روش مداخله نمی‌کرد بسیاری از افرادی که مرتکب جرم شدند وسوسه نمی‌شدند و در کنار خانواده‌های خود مانند قبل زندگی می‌کردند. بنابراین این جریان سیاستگذاری دولت حدود دو سال قوه قضائیه را به این کار وارد کرده است و منجر به اتلاف منابع قابل توجهی شده است.
اجازه دهید برگردیم به صحبت اولیه، فساد در خود دستگاه قضائیه چه مخاطراتی می‌تواند داشته باشد؟
فساد در دستگاه قضائیه من را به یاد آن ضرب‌المثل معروف می‌اندازد که «هرچه بگندد نمکش می‌زنند وای به روزی که بگندد نمک». دستگاه قضا محلی است که باید هزینه ارتکاب به فساد را برای افراد جامعه افزایش دهد به همین دلیل فساد در خود این دستگاه می‌تواند مخاطرات جبران‌ناپذیری به همراه داشته باشد. وقوع فساد در متولی قضا، مانند این است که یک بازی فوتبال داور مناسبی نداشته باشد و ما انتظار بازی جذاب داشته باشیم. در بازی فوتبال هرچه داور قاطع‌تر باشد، احتمال ارتکاب خطا از سوی بازیکنان کاهش می‌یابد. اما در صورتی که داور خود خطاکار باشد، بازیگران و تماشاگران برای آن بازی وقت نمی‌گذارند و اعتمادشان سلب می‌شود. در قوه قضائیه هم در صورتی که احتمال برخورد و قاطعیت در پرداخت جریمه پایین باشد، اعتماد عمومی به جریان سیاستگذاری و زمین بازی اقتصاد کاملاً از بین می‌رود.
از خاستگاه فساد و مخاطرات آن گفتید. به نظر شما برای کاهش فساد چه راه‌حل‌هایی در دسترس هست؟
به عنوان راه‌حل باید به مبارزه با تمامی خاستگاه‌های رانت که صحبت شد پرداخت. یعنی محل‌هایی را که فساد ایجاد می‌کنند باید تخریب و احیا کرد. بنابراین اولین راه‌حل برای مهار فساد کاهش نفوذ مجاری عمومی و دولتی در اقتصاد است. دولت باید نوع مداخلات خود در بازار را کنترل کند. به علاوه، دولت باید تمامی امتیازهایی را که خارج از نظام بازار است حذف کند. این امتیازات و مداخلات باعث می‌شود تا سیستم به صورت درونزا به سمت فساد و مجاری غیررسمی حرکت کند.
دومین راه‌حل، حذف دستورالعمل‌ها و ایجاد شفافیت است. شفافیت نقش قدرتمندی در مهار فساد دارد. هرچه اطلاعات در یک جامعه با شفافیت بیشتری بین آحاد اقتصادی بچرخد، مجاری غیررسمی با احتمال بیشتری کشف می‌شوند و ارتکاب به فساد نیز کاهش می‌یابد. دستورالعمل‌های عمومی باید به نحوی باشند تا بخش زیادی از جامعه به اطلاعات و جزئیات آنها دسترسی داشته باشند. وجود دستورالعمل‌های غیرشفاف هزینه اتمام کارهای بوروکراتیک را برای افراد متقاضی افزایش می‌دهد. در واقع، در صورتی که اطلاعات افراد کامل نباشند، آنها حاضرند مقداری پول بابت کامل شدن این اطلاعات پرداخت کنند. به همین دلیل به این سمت متمایل می‌شوند که این مقدار پول را در یک زمان کمتر تحت قالب رشوه به عوامل بوروکراتیک پرداخت کنند تا کارهای خود را با هزینه و زمان کمتری تکمیل کنند. در سویی دیگر، اگر اطلاعات نسبت به مجاری بوروکراتیک و دستورالعمل‌ها کامل باشد، افراد حاضر به پرداخت هزینه اضافی نیستند و عملیات اداری خود را در همان چارچوب مرسوم تکمیل می‌کنند. البته انتظار نمی‌رود دولت و بخش عمومی اطلاعات همه جامعه را در خصوص مجاری بوروکراتیک و دستورالعمل‌ها کامل کنند. بلکه کافی است جامعه هدفی که در بازار مورد نظر بازی می‌کنند از دستورالعمل‌های موجود اطلاعات کامل داشته باشند. در صورتی که این شفافیت برقرار نشود فساد افزایش می‌یابد؛ چه در یک پرونده ساده مانند پرونده‌های شهرداری چه در پرونده‌های بزرگ مانند مجوزهای صادرات و واردات. نقش رسانه‌ها در این خصوص کلیدی است. در تجربه کشورهای دنیا، رسانه‌ها و شفافیت اطلاعات نقش حائز اهمیتی در کنترل فساد دارد. آزادی گردش اطلاعات و آزادی رسانه‌ها می‌تواند هزینه‌های کشف فساد را برای مرتکبان بالقوه به فساد افزایش دهد. به‌طوری که فرد قبل از تصمیم‌گیری، به دلیل فاش شدن جرم او در افکار عمومی، خطر خدشه‌دار شدن اعتبار خود را نیز در تحلیل‌ها لحاظ می‌کند.
سوال دیگری که در حوزه فساد اذهان عمومی را مشغول کرده اینکه پاسخ‌دهنده نهایی به فساد چه کسی باید باشد؛ قوه قضائیه یا حاکمیت به عنوان یک کل؟
خب فساد امروزه به یک مساله بزرگ تبدیل شده است. به حدی که برای کنترل آن کلیت کشور باید دخیل باشند. البته حضور اراده سیاسی در خود قوه قضائیه می‌تواند تا حد قابل قبولی فسادها را کنترل کند اما نقش نیروهای ملی و فرا قوه قضائیه را نمی‌توان نادیده گرفت.
تجارت فردا