گفت‌وگو با علینقی مشایخی، درباره ساختار سیاسی-اقتصادی دولت و راهکار اصلاح ساختاری بودجه
علینقی مشایخی معتقد است: همه افرادی که در راس قوای اجرایی قرار گرفته‌اند، صلاحیت‌شان از سوی شورای نگهبان تایید شده، حکم‌شان تنفیذ شده، افراد علاقه‌مند و دلسوزی نسبت به انقلاب بوده‌اند که این مسوولیت‌ها را گرفته‌اند یا به آنها واگذار شده است، ولی باوجود ویژگی مشترک‌شان این اختلافات ایجاد می‌شود. همه اینها نشان می‌دهد که لابد یک مساله ساختاری وجود دارد. در سطح کلان، باید در مساله ساختاری که ممکن است مقداری مرتبط با بندها و مسائل در قانون اساسی باشد، تجدیدنظر کرد.
علینقی مشایخی، دانش‌آموخته دانشگاه MIT و رییس انجمن پویایی‌شناسی سیستم‌هاست. از او به عنوان موسس موسسه عالی آموزش و پژوهش در برنامه‌ریزی و توسعه یا همان موسسه نیاوران یاد می‌شود که تفکر خاص تکنوکرات‌های مشغول در دولت اول و دوم هاشمی‌رفسنجانی را رهبری می‌کرد. او از سال 96 با حکم رییس‌جمهور به عضویت شورای عالی اداری نیز درآمده است.
مشایخی در این گفت‌وگو به برخی الزامات اصلاح ساختاری بودجه اشاره می‌کند و البته پیش از پرداختن به این بحث، نگاهی خاص به موضوع «ساختار»ها در نظام سیاسی و اقتصادی ایران دارد.
گزیده ای از این گفت وگو در ادامه آمده است:
بحث ما اصلاح ساختار بودجه است که به تازگی در مجلس در حال بررسی است و دولت نیز گام‌هایی برای آن برداشته است. اما پیش از طرح این موضوع، به گمان شما بازنگری در ساختار و اصلاح آن را در چند سطح می‌توان بررسی کرد؟
بازنگری در ساختار دو مفهوم دارد؛ یک مفهوم آن، بازنگری در ساختار نظام حکومتی جمهوری اسلامی است؛ یعنی بررسی کاستی‌هایی که ساختار فعلی دارد و اصلاح آن؛ یک نگاه دیگر که چندی پیش آقای لاریجانی به آن اشاره کرده‌اند، این است که ساختار بودجه اصلاح شود. بنابراین ماموریت آقای لاریجانی اصلاح ساختار بودجه دولت است. باید دید وقتی می‌خواهیم درباره تجدید ساختار سخن بگوییم،کدام یک از این دو سطح مورد نظرمان است. وقتی بخواهیم از نظر ساختار کلی نظام جمهوری اسلامی و تجدید ساختار بحث کنیم، لازمه‌اش این است که به قانون اساسی و ساختار منبعث از آن و نیز برخی مواد قانون اساسی را مورد توجه قرار دهیم. برخی معتقدند که در ساختار نظام جمهوری اسلامی نوعی «دومدیریتی» وجود دارد؛ یکی رهبری است که البته بالای سر سه قوه قرار دارد، ولی نهادهای مرتبط با ایشان وجود دارند؛ نهادهایی که ایشان لازم دیده‌اند به وجود بیاید تا ایشان بتوانند وظایف رهبری را انجام دهند یا نهادهایی که قانون اساسی ایجاب کرده به وجود بیاید و آن نهادها به هر حال ماموریت‌ها و وظایفی دارند؛ مثل تامین سیاست‌های کلی، نظارت بر عملکرد سه قوه، حفظ و حراست از انقلاب اسلامی و از این نوع ماموریت‌ها.
اینجا این پرسش پیش می‌آید که به گمان شما مشکل از اصل ساختار است یا رفتار افراد؟
حتی اگر دولتی‌ها در اصل با هماهنگی صریح یا ضمنی با رهبری کاری را پیش ببرند یا برده باشند؛ در زمینه‌های اقتصادی ممکن است نهادهایی که مسوول سیاستگذاری در حوزه مجلس و ریاست‌جمهوری هستند یک‌جور فکر داشته باشند و بخواهند راهی را دنبال کنند اما برخی نهادهای دیگر که آنها هم دلسوز نظام و انقلاب اسلامی هستند جور دیگری صلاح بدانند و فکر کنند؛ در نهایت هم این دو با هم انطباق نداشته باشند. در واقع نوعی بلاتکلیفی و نبود اطمینان و سرگردانی را در فضای اقتصاد ایجاد می‌کند؛ به همین دلیل باید یک نوع تغییر ساختار در دستور قرار بگیرد تا نوعی وحدت مدیریت از نظر ساختاری به وجود بیاید؛ بالطبع در مقابل ایجاد وحدت مدیریت و فرماندهی اجرایی، باید «پاسخگویی» هم وجود داشته باشد. ممکن است دولتی‌ها تصور کنند نباید پاسخگوی شرایط باشند که در به وجود آمدن آن شرایط اختیارات اجرایی لازم را نداشته‌اند. وقتی در لایه‌های میانی و پایینی مدیریتی دوگانگی اختیارات وجود دارد، پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری لوث می‌شود.
پس به گمان شما دلیل نارضایتی روسای‌جمهوری همین دوگانگی ساختاری است؟
بله، مساله ساختاری است و همان «مدیریت دوگانه» است. رهبری بالای سه قوه قرار گرفته‌اند، سیاست‌های کلی را تعیین می‌کنند، بر سه قوه نظارت کرده و آنها را هماهنگ می‌کنند ولی ساختاری تحت نظر رهبری وجود دارد که آنها هم ماموریت‌هایی دارند و نیروهای دلسوز و متعهدی هستند که ماموریت‌های‌شان حفظ و صیانت از انقلاب اسلامی است. در واقع اینها ماموریت‌های‌شان در حوزه‌های فرهنگی و تبلیغاتی و حتی بعضی از ماموریت‌های‌شان هم اقتصادی است. روشن است که این ساختار می‌تواند با ساختاری که مقررات و قوانین را تنظیم و اجرایی می‌کند، اختلاف دید و مشی پیدا کند. نتیجه هم اینکه اختلاف در اجرا موجب نارضایتی از مقامات اجرایی در سوی دیگر می‌شود. بنابراین وقتی افرادی با شخصیت‌های متفاوت در راس امور اجرایی، در پایان دوره‌های‌شان در معرض اعتراض قرار می‌گیرند، یک مشکل ساختاری وجود دارد و به فرد بستگی ندارد. همه افرادی که در راس قوای اجرایی قرار گرفته‌اند، صلاحیت‌شان از سوی شورای نگهبان تایید شده، حکم‌شان تنفیذ شده، افراد علاقه‌مند و دلسوزی نسبت به انقلاب بوده‌اند که این مسوولیت‌ها را گرفته‌اند یا به آنها واگذار شده است، ولی باوجود ویژگی مشترک‌شان این اختلافات ایجاد می‌شود. همه اینها نشان می‌دهد که لابد یک مساله ساختاری وجود دارد. در سطح کلان، باید در مساله ساختاری که ممکن است مقداری مرتبط با بندها و مسائل در قانون اساسی باشد، تجدیدنظر کرد.
زمانی که قرار است اصلاحات ساختاری اتفاق بیفتد، برای ناهماهنگی بین این دو دیدگاه مختلف چه راهکاری می‌توان پیدا کرد؟ هزینه‌های احتمالی‌اش چیست؟
از نظر سازمانی و اجرایی، دوگانگی را باید به سمت یگانه شدن پیش برد. منتها اگر بخواهیم نظام حکمرانی درستی داشته باشیم باید این یگانگی «پاسخگو» باشد؛ یعنی وقتی نظام اجرایی یگانه می‌شود نسبت به نتایج عملکرد پاسخگو باشد و سازوکارهایی هم وجود داشته باشد که اگر عملکرد دستگاه اجرا مناسب نبود یا خط‌مشی‌هایش اشتباه بود و نتیجه نداد، راه اصلاح و تعویضش وجود داشته باشد. نمی‌شود نظام اجرایی را یگانه کرد اما پاسخگو نباشد. البته اینکه مدل‌های مختلفش چطور می‌شود باید مورد بحث قرار بگیرد. در جمهوری اسلامی یک اصل، حفظ رهبری و ولایت فقیه است که ورا و بالای قوای سه‌گانه قرار دارد. در ذیل رهبری ممکن است یک مجموعه اجرایی یکدست به وجود آورد ولی اینکه نظارت رهبر و ولی فقیه بر عملکرد اینها با چه مکانیسم‌هایی عملیاتی می‌شود و ضمانت اجرایی می‌گیرد، بحث دیگری است. موضوع این است که اینها بتوانند در پایین به شکل یکدست عمل کنند و پاسخگوی عملکردشان باشند. برای نمونه آقای احمدی‌نژاد به تازگی می‌گوید می‌خواستم فلان کار را انجام دهم ولی اجازه ندادند؛ یعنی می‌گوید من مسوول عواقبی که پیش آمد نیستم؛ چون اجازه ندادند کاری که می‌خواستم انجام دهم. در این شرایط مسوولیت‌ها لوث می‌شود، هر کس می‌تواند بگوید می‌خواستم کار کنم و اجازه ندادند.
اجازه دهید بحث را بیشتر به سوی اقتصاد ببریم. نقش ساختارها در ناکامی ایران برای پیشرفت به سمت توسعه تا به حال چه بوده است؟ چون تا به حال چندین برنامه توسعه نوشته شده است؛ همیشه برای‌شان منابع و انرژی صرف شده اما هیچ‌گاه محقق نشده‌اند و از نظر آماری بیشتر به پس رفته‌ایم.
نباید بگوییم پسرفت کرده‌ایم اما به اندازه‌ای که انتظار داشتیم پیشرفت وجود نداشته است؛ روشن است که بیکاری و فقر زیاد است و رشد اقتصادی‌مان که قرار بود هشت درصد باشد محقق نشد؛ روشن است که از دیگر کشورهایی که از نظر اقتصادی با نرخ خوبی رشد می‌کنند بیشتر فاصله گرفته‌ایم و ممکن است این فاصله در آینده هم بیشتر شود. اینها نتایج نامطلوبی است که وجود دارد. به علاوه به اندازه کافی سرمایه‌گذاری نمی‌شود، بیکاری زیاد است و آسیب‌های اجتماعی و تنزل اخلاقی در جامعه محسوس است. در جنبه‌های اقتصادی هم اختلاس‌ها و سوءاستفاده‌ها وجود دارد، در جنبه‌های دیگر هم مشکلاتی وجود دارد. این نتایج مطلوبی نیستند و انتظارات رهبری و مردم را از انقلاب برآورده نکرده است.
اصلاحات به مفهوم عام، سابقه درخشانی در ایران ندارد یا حداقل سرخورده به نظر می‌رسد. به نظرتان دلیل موفق نبودن بحث اصلاحات چیست؟ اگر بخواهیم به سوی اصلاحات اقتصادی پیش برویم چه موانعی سر راه داریم؟
اصلاحات ناچار است در بستر ساختاری موجود جلو برود. اگر تعارضات ساختاری وجود داشته باشد، انرژی‌ها همدیگر را خنثی می‌کنند و نتیجه‌ای حاصل نخواهد شد؛ هیچ یک از گروه‌ها هم نمی‌توانند دیگری را حذف کنند؛ درنتیجه سرخوردگی به وجود می‌آید. اصلاحاتی که تاکنون با آن مواجه شده‌ایم، بیشتر در مجموعه‌هایی که انتخابی بوده‌اند و اجراییات را بر عهده داشته، مطرح شده است. در شاخه دیگر اصلاحات ممکن است معنی دیگری بدهد. ممکن است دو مفهوم از اصلاحات در این دو گروه وجود داشته باشد. وقتی این دو مفهوم مختلف وجود داشته باشد و هر دو هم ابزارها و قدرت‌هایی دست‌شان است، همدیگر را مدام خنثی می‌کنند و هیچ یک از نظریات نمی‌تواند جاری شود و پیش برود. شاید اصلاحات به واقعیت ساختاری توجهی نداشته، شاید اصلاحات باید با توجه به این واقعیت ساختاری تدوین و عمل می‌شده است. به گمان من تا زمانی که این مسائل ساختاری وجود دارد، ممکن است هیچ یک از طرفین میدان نتوانند راه درست را پیدا کنند.
با همه مواردی که گفته شد آیا اصلاح ساختار بودجه در این بستر امکان‌پذیر است؟
به گمان من در همین شرایط هم می‌توان از یکسری ناکارآمدی‌ها پیشگیری کرد؛ پیشگیری‌ای که می‌تواند به کل حاکمیت کمک کند؛ گرچه مساله را در سطح کلی خودش حل نکند. اگر منظورمان از اصلاح ساختار، اصلاح ساختار بودجه باشد، باید بگویم که بودجه منعکس‌کننده برنامه‌هاست. در تدوین سند دخل و خرج سالانه کشور، دیدگاهی وجود دارد که سعی می‌کند بودجه را به حالتی عملیاتی تبدیل کند تا معلوم باشد که قرار است در اقتصاد کشور چه اتفاقی رخ دهد. آن عملیات چقدر هزینه دارد و بودجه متناسب با آن شود. از سوی دیگر سازمان‌های عریض و طویل دولتی وجود دارد که کارمندانی دارند و باید به آنها حقوق داده شود؛ در نتیجه هر سازمان باید بودجه‌ای برای پرداخت حقوق به کارمندانش، در اختیار داشته باشد؛ منهای اینکه چه عملیاتی می‌خواهد انجام دهد. گاهی حقوق‌ها آنقدر در بودجه جاری سازمان‌ها وزن زیادی پیدا می‌کند که فراهم کردن امکانات مادی و غیرانسانی لازم را برای انجام کاری که به عهده مجموعه‌هاست در دسترس قرار نمی‌دهد. برای نمونه در یک شرایط حدی ممکن است بودجه‌ای که به سازمان می‌دهند تنها کفاف پرداخت حقوق آن سازمان را بدهد و جز آن چیزی برای‌شان باقی نماند که عملیات دیگری انجام دهند؛ چرا که انجام عملیات مستلزم فراهم شدن یکسری از امکانات است.
برای تجدید ساختار بودجه می‌توان دوکار انجام داد؛ یکی بدون اصلاح ساختار سازمانی دولت و دیگری علاوه بر کار اول، اصلاح ساختار دولت. در مورد اول، در حال حاضر بخش زیادی از بودجه عمومی صرف پرداخت یارانه‌ای مستقیم و غیرمستقیم مانند پرداخت یارانه‌های انرژی می‌شود.
رویکر دیگری که به موازات رویکرد بالا برای اصلاح ساختار بودجه می‌تواند مطرح شود، از تجدید ساختار در ساختار و سازمان دولت شروع می‌شود. وزارتخانه‌های ما از 80 یا 100 سال پیش و زمانی که دولت شکل و شمایل جدید به‌خود گرفته، نوسازی نشده است. کشور به اقتضای شرایطی که پیش می‌آمده است، قوانین جدیدی را تصویب می‌کرده و وظایفی به عهده یکسری وزارتخانه‌ها می‌گذاشته. وقتی آن شرایط تغییر می‌کرد آن وظایف و قوانین همچنان پابرجا می‌ماند؛ در نتیجه بر اثر گذر زمان انباشتی از وظایف و ماموریت‌ها به عهده وزارتخانه‌ها گذاشته شده و اینها برای انجام وظایف، نیرو گرفته و تجهیزات درست کرده‌اند و وقتی این شرایط رفع شده، اصلاحی در ساختار نیروها رخ نداده است؛ در نتیجه هر وزارتخانه به سازمانی بزرگ تبدیل شده است که بار بزرگ‌تری را روی دوش دولت و کشور می‌گذارند.
در دهه‌های اخیر علاوه بر تشکیلات دولت، تشکیلات نهادهای دیگری که قبلا از منابع مردمی تغذیه می‌کردند به بودجه دولت اضافه شده و وضع بودجه را بدتر کرده است. اکنون بودجه جاری دولت به دلیل گستردگی سازمان وزارتخانه‌ها و نیروی زیادی که دارند و نهادهای غیردولتی که توسط دولت تامین مالی می‌شوند چنان سنگین شده و آویزان منابع دولت است که دولت نمی‌تواند کار خاصی انجام دهد؛ در نتیجه هر روز فقیرتر می‌شود.
آنچه لازم است به عنوان حاکمیت و کارهای حاکمیتی بکند روشن و غیر از آن حذف شود و بعد گفته شود اگر هست که این کارها را بکند با توجه به تکنولوژی‌های روز و روش‌های نوین چه فرآیندی دارد تا یک سازمان چابک معنی‌داری درست کند. این سازمان ممکن است خیلی کوچک‌تر از سازمان‌هایی باشد که اکنون وزارتخانه‌ها دارند، چه نیروهایی با چه تخصصی لازم دارند تا بتوانند وظایف جدید را باکیفیت انجام دهند، در نتیجه سازمان‌ها کوچک‌تر، چابک‌تر و با نیروهای کمتری خواهند شد که به احتمال زیاد بودجه کمتری لازم خواهند داشت.
منبع: روزنامه اعتماد