محمد فاضلی

عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتی

ايام تنظيم بودجه سالانه كشور كه فرامي رسد، ميان دستگاه هاي دولتي، نمايندگان مجلس در استان هاي مختلف، استانداران و همه نهادها و سازمان هايي كه به رديف هاي بودجه دولتي متصل هستند، رقابتي شديد براي گرفتن سهم بيشتري از بودجه درمي گيرد. شكي نيست كه منابع مالي براي پيشبرد اهداف هر سازمان و كشوري ضروري است، اما به همان اندازه نيز شك ندارم كه منابع مالي و پولي شرط كافي توسعه پايدار و برخورداري از كيفيت زندگي نيستند. منابع مالي بيشتري كه صرف كارهاي غلط شوند درست مانند خودرو پرقدرت و تندرويي عمل مي كنند كه در مسيري نادرست به سمت دره رانده مي شود. اين كشور در دهه هاي گذشته شاهد هزاران پروژه ساخت وساز بوده كه با پول هاي كلان اما در مسيرهاي غلط ايجاد شده اند. صنايع پرآب بري كه در مناطق خشك و كم آب ساخته شدند، سدهاي عظيمي كه از اساس نبايد ساخته مي شدند يا در محاسبات مخزن، تاج سد يا اراضي متاثر از آنها خللي وارد است، توسعه كشاورزي با الگوهاي كشت ناسازگار با كم آبي در مناطق نامناسب و خارج از ظرفيت اكولوژيك دشت هاي كشور، پروژه هاي شهري عظيم اما نادرست و ده ها گونه از اقدامات توسعه اي نامناسب و درست طراحي نشده - به بزرگي مسكن مهر - همگي بر بنيان پول هاي كلان از منابع عمومي ساخته شده اند اما برخي از آنها امروز بخشي از مصائب اين كشورند. تصور نكنيد كه فقط پروژه هاي ساخت وساز بر بنيان پول هاي كلان بودجه دولتي، صندوق ذخيره ارزي يا صندوق توسعه ملي ساخته شده اند. طرح هاي توسعه اشتغال، اشتغال روستايي، بنگاه هاي زودبازده، تحول در نظام بهداشت و درمان، توسعه آموزش، يارانه دادن به پژوهش براي افزايش تعداد مقالات و همين طور الي آخر، بر شانه بودجه ها و اعتبارات دولتي بنا شده اند.

اين گونه ولخرجي ها اگر به توسعه نينجاميده اند و وضعيت نامناسب عمده شاخص هاي كسب وكار، شفافيت، فساد، رقابت پذيري، جذب سرمايه خارجي، جذب گردشگر، كيفيت محيط زيست و ده ها شاخص ديگر از اين دست نشان همين وضع نامناسب اند، علت هاي زيادي دارند و هيچ تبيين تك علتي براي آنها كافي نيست و اين نوشتار قصد دارد يكي از آنها را متذكر شود. من از اين بحث كه آيا اقتصاد دولت زده و گريزان از توسعه بخش خصوصي مي تواند منادي توسعه باشد مي گذرم و به سازوكارهاي ديگري مي پردازم كه هر يك از آنها اگرچه بارها طرح شده اند اما دوباره پرداختن به آنها در اين ايام بودجه ريزي خالي از فايده نيست.

اولين سازوكاري كه نظام بودجه ريزي را بشدت مخدوش و توسعه گريز مي سازد، اولويت تخصيص به مواردي است كه من آنها را محصول دام «امر مشاهده پذير» مي نامم. ساخت بزرگراه، سد و شبكه، كارخانه فولاد و چيزهايي از اين دست به چشم مي آيند و موجوديت فيزيكي شان مشهود است اما براي مثال تخصيص اعتبارات براي انجام اموري كه زندگي مدرن را سنجش پذير مي سازند، به چشم نمي آيد. تخصيص بودجه براي بهبود نظام سنجش داده هاي پايه اي منابع و مصارف آب، به چشم نمي آيد، براي رسانه ها جذاب نيست و عموم مردم نيز چيزي از اهميت آن سر در نمي آورند. تخصيص اعتبارات براي برخي از اين امور نامرئي، مخالفت هاي ذينفعان را هم در بر دارد و براي مثال تخصيص اعتبار - و البته انرژي سازماني - كافي براي اجراي نظام ارجاع در عرصه درمان، نه به چشم مي آيد و نه عاشق سينه چاك در بين ذينفعان دارد. دام «امر مشاهده پذير» همواره سياستمدار را به سمت آنچه ساخت وسازي است و اغلب كمكي به بهبود سازوكارها نمي كند سوق مي دهد. اين نوع بودجه ريزي در نهايت به تقويت نرم افزاري و سازوكارهاي اصلاح در كشور بي عنايت است و ساخت وساز در آن اولويت مي يابد.

دوم، بودجه ريزي بر اساس فرآيند و نه خروجي، مصيبت عظيمي براي نظام بودجه ريزي است. آنچه بايد مد نظر سياستگذار باشد و دولت و كل عملكرد نظام سياسي - اجتماعي از منظر آن بررسي و نقد شود، آن چيزي است كه دولت انجام مي دهد و نتيجه اي است كه به دست مي آورد، نه فرآيندي كه دولت طي مي كند و منابعي كه براي كارهايش صرف مي كند.

گاه وقتي از دولتي ها پرسيده مي شود عملكرد شما در اين عرصه چيست، تعداد جلسات برگزارشده، مقدار منابع خرج شده، تعداد نفرساعت نيروي انساني مصروف كار، گزارش هاي توليدشده و مواردي از اين دست را گزارش مي كنند اما آنچه بواقع اهميت دارد، حاصل به دست آمده است. دو چيز معمولا گزارش و شناسايي نمي شود: اول، نسبت بين آنچه انجام مي شود و آنچه بايد حاصل شود و سازوكار تاثير چگونگي هاي انجام كارها بر حاصل مورد انتظار؛ دوم، آنچه حاصل شده است. اين نوع مواجهه با ارزيابي عملكرد، مقامات را در نظام بودجه ريزي به جايي مي رساند كه تخصيص اعتبارات بيشتر به استان يا دستگاه خود را افتخارآميز تلقي مي كنند، حال آنكه نفس دريافت اعتبارات نشان دهنده كيفيت عملكرد نيست، بلكه مسئوليت را بيشتر مي كند.

سوم، بودجه ريزي فعلي بر سه اصل استوار است: «لابي گري»، «دام مسير طي شده» و «فقدان نقشه عدالت». كشور فاقد بانك هاي اطلاعاتي دقيقي است كه عدم توازن هاي ساختاري ميان بخش هاي مختلف - خواه بخش هاي موضوعي و خواه بخش هاي جغرافيايي - را به دقت نشان داده و ظرفيت برنامه ريزي بر مبناي آنها ايجاد كند. اين گونه نيست كه بودجه ريزي بر مبناي شاخص هاي دقيقي از ميزان برخورداري و نابرخورداري (عدم توازن هاي توسعه اي) بنا شده باشد و بودجه ريزي براي كاستن از عدم توازن ها صورت گيرد. بودجه ريزي بدون نقشه عدالت كه اعتبارات را به عرصه هاي خاصي براي كاستن از بي عدالتي ها هدايت كند، محصول «دام مسير طي شده» هم هست. آنها كه توانسته اند در گذشته اعتبارات و بودجه را به سمت مقاصد خاصي هدايت كنند - براي مثال به استان خاصي هدايت كرده و در آنجا انبوهي از پروژه هاي نيمه كاره تعريف كرده اند - نيمه كاره بودن همان پروژه ها را مبنايي براي تخصيص بخش بيشتري از اعتبارات براي تكميل آنها قرار مي دهند. سرمايه گذاري بيشتر در آن مناطق يا عرصه ها، مزيت نسبي براي توسعه بيشتر در آن عرصه ايجاد مي كند و حلقه خودتقويت شونده اي شكل مي گيرد كه سهم بيشتري از اعتبارات را نصيب برخوردارترين ها از نظر اعتبارات مي سازد (كه الزاما به معناي توسعه يافته ترين ها نيست.)

نقشه عدالت در برخورداري ها كه مبناي كار نباشد و دام مسير طي شده نيز اثر كند، لابي گري به يكي از سازوكارهاي اصلي بودجه ريزي بدل مي شود، يعني معيارهاي عيني (نظير نقشه عدالت) تاثيرگذار نمي شوند و تنها قدرت لابي ها و تنگناها و مقتضيات ناشي از ادامه وضع موجود (نظير ملزومات و مقتضيات ناشي از افزايش سهم بودجه جاري يا سهم صندوق هاي بازنشستگي) به سازوكار علي تاثيرگذار بدل مي شود.

من آن خصيصه اي از نظام برنامه ريزي را كه به اصلاح سازوكارها بي توجه است دائم عطش آن را دارد كه منابع مالي، طبيعي، انساني و سياسي بيشتري را صرف ساخت وساز كند، بدون آنكه ارزيابي واقعي و درستي از تاثير توسعه اي آن داشته باشد و براي تداوم اين رويه خود بر كسب و هزينه كردن منابع مالي و پولي و بيشتري اتكا دارد، «پول مرگي» مي نامم. پول مرگي خصيصه آن نظام توسعه اي است كه به دليل عدم اصلاح سازوكارهاي صرف كردن منابع، با داشتن منابع پولي بيشتر، قوت بيشتري براي برداشتن گام هاي نادرست بزرگ تر پيدا مي كند و خود را با پول بيشتر به دشواري افزون تري مي اندازد. سازوكارهاي حاكم بر نظام بودجه ريزي را نيز برخي اسباب و علل تداوم اين وضعيت مي دانم. پول مرگي پديده اي نيست كه با رفت و آمدن افراد درمان شود، بلكه اصلاحات اساسي در نظام سنجش عملكردها، داشتن داده هاي دقيق درباره عدم تعادل هاي ساختاري و انديشه هاي نوآورانه و حمايت اجتماعي گسترده براي خروج از حلقه خودتقويت شونده آن ضرورت دارد.

 https://t.me/fazeli_mohammad
منبع: روزنامه ایران مورخ 12 دیماه