فرهاد نیلی در گفتگو با تجارت فردا - رضا طهماسبی
کیفیت کالای عمومی که انتظار می‌رود دولت یا به طور کلی حاکمیت به شهروندان عرضه کند، در سال‌های اخیر کاهش چشمگیری داشته است. رفاه مردم از جانب سیاستگذاری‌ها و تصمیم‌های عمومی کاملاً تحت تاثیر قرار گرفته و تنزل یافته است در حالی که به گفته «فرهاد نیلی» مردم در آن بخشی از رفاه که متاثر از تصمیم‌های شخصی خودشان بوده، هوشمندانه عمل کرده‌اند. این اقتصاددان با اشاره به برخی از مهم‌ترین کالاهای عمومی مانند قوانین و مقررات، رسیدگی دقیق و شفاف به دعاوی و پرونده‌های قضایی، تامین امنیت اقتصادی و... معتقد است کیفیت عرضه کالاهای عمومی در هر سه رکن نظام حکمرانی کشور دچار تنزل شده و به دلیل عدم اقبال به یادگیری از تجربه‌های جهانی و امتناع از مقایسه و ارزیابی در سراشیبی قرار گرفته است. نیلی معتقد است باید این مساله مورد بحث و بررسی و تقاضای موثر اجتماعی قرار گیرد که چرا نظام حکمرانی و تدبیر ما آموزش‌پذیر نیست. نظام حکمرانی باید از این حصار خارج شود تا بتواند در مقایسه و ارزیابی نمره واقعی عملکرد خود را کشف کند و برای یادگیری و ارتقا تلاش کند.
در آغاز این گفت‌وگو شاید بهتر باشد تعریفی از مفهوم کالاهای عمومی داشته باشیم و مشخص کنیم توقع ما به عنوان شهروند از دولت در تامین کالای عمومی چه مختصاتی دارد؟ به زبان ساده بگوییم به چه کالایی می‌گوییم عمومی که انتظار داریم دولت آن را برای ما تامین کند.
هر کالایی یک قلمرو نفع‌بخشی دارد؛ به این معنا که اگر فرد یک جفت کفش می‌پوشد، نفعش فقط به خود او می‌رسد و فرد دیگری نمی‌تواند همزمان از آن کفش استفاده کند. انتفاع سایر اقلام پوشاک نیز مخصوص صاحب آن کالاست و برای دیگری نفعی ندارد. اما خرید یخچال همه اعضای خانواده را بهره‌مند می‌کند. بنابراین قلمرو نفع‌بخشی این یخچال مانند هر وسیله بادوام دیگری چون صندلی، میز یا حتی گلدانی که برای خانه خریداری می‌شود، همه اعضای خانواده است. این کالاها به افرادی که در داخل خانه زندگی می‌کنند نفع می‌رسانند اما افراد بیرون خانه، از آن بهره‌ای ندارند.
در مقابل کالای عمومی، کالایی است با قلمرو نفع‌بخشی عام؛ یعنی هیچ حصر و منعی برایش وجود ندارد. همه افرادی که در آن قلمرو زندگی می‌کنند، می‌توانند از آن بهره‌مند شوند. تعریف کالای عمومی این است که نمی‌توان مصرف آن را برای افراد منع کرد و مصرف یک فرد، مصرف دیگری را تحت‌الشعاع قرار نمی‌دهد. بنابراین کالای عمومی به محض عرضه، همه کسانی را که در شعاع استفاده از آن هستند، منتفع یا متضرر می‌کند. به خاطر داشته باشید که کالای عمومی می‌تواند یک بد عمومی هم باشد.
برای نمونه هوای پاک یک کالای عمومی است که همه از آن استفاده می‌کنند و آلودگی هوا یک بد عمومی است که همه را متضرر می‌کند. آلودگی صوتی در یک منطقه شهر هم یک کالای عمومی بد است که همه ساکنان منطقه از آن متضرر می‌شوند. وقتی در یک منطقه، شهر یا کشوری امنیت وجود دارد، همه افرادی که در آن قلمرو جغرافیایی زندگی می‌کنند از امنیت منتفع می‌شوند و در زمان ناامنی هم، همه زیان می‌بینند. حتی شایعه وقوع یک زلزله در زمانی که دولت نمی‌تواند آن را به درستی مدیریت کند، مانند یک کالای عمومی بد همه را متضرر می‌کند.
پس اگر در یک سر طیف کالای کاملاً خصوصی مانند کفش و مسواک را در نظر بگیریم، آن سر طیف هم کالای کاملاً عمومی مانند صلح، امنیت، هوای پاک، آب آشامیدنی و محیط زیست قرار می‌گیرد. قاعدتاً در میانه طیف هم کالاهایی وجود دارد که نه کاملاً خصوصی و نه کاملاً عمومی‌اند. برای نمونه زمانی که فرد عضو یک باشگاه ورزشی می‌شود به شکل اختصاصی مالک چیزی نیست، اما در مقایسه با افرادی که عضو آن باشگاه نیستند حق استفاده از همه وسایل آن باشگاه ورزشی را دارد. این کالاها بین کالاهای کاملاً خصوصی و کاملاً عمومی قرار می‌گیرند.
در واقع تامین رفاه فردی منوط به تامین کالاهای خصوصی و عمومی است. یعنی بخشی از رفاه در اختیار خودش و بخشی در اختیار دولت است.
در واقع زندگی فرد در یک فضای دوبُعدی تعریف می‌شود؛ یک بُعد از رفاه زندگی فرد بر اساس کالاهای خصوصی است که استفاده می‌کند و بُعد دیگر رفاه او وابسته به کالاهای عمومی است که از آن بهره‌مند است. پس بهره‌مندی و رفاه کلی زندگی فرد را برآیند این دو بُعد تعریف می‌کند. در نتیجه ممکن است فردی در عرصه کالاهای خصوصی، از بهره‌مندی بالایی برخوردار باشد اما در عرصه کالاهای عمومی بهره‌مندی مناسبی نداشته باشد.
به علاوه در عرصه کالاهای خصوصی به دلیل تملیک‌پذیر بودن کالا، تبعیض امکان‌پذیر است. بنابراین در این عرصه برابری یا نابرابری می‌تواند شکل بگیرد. مثلاً ممکن است فردی 20 جفت کفش داشته باشد و دیگری حتی یک جفت هم نداشته باشد. یا ممکن است یک جفت کفش یک فرد ارزشی 20 برابر کفش دیگری داشته باشد. در مقابل کالای عمومی اساساً تبعیض‌پذیر نیست و وقتی عرضه شود نه‌تنها همه بهره‌مند می‌شوند؛ بلکه شکل این بهره‌مندی هم به طور بالقوه یکسان است. البته ممکن است همگی بالفعل از آن بهره نبرند، اما به طور بالقوه همه می‌توانند از این کالای عمومی بهره‌مند شوند. به عبارت دیگر عرصه کالای عمومی عرصه خیر عمومی و فرض این است که دولت خیرخواه عمومی است. البته به این فرضیه در اقتصاد سیاسی خدشه وارد می‌کنند؛ که فعلاً وارد آن نمی‌شویم.
فرض این است که دولت خیر عمومی عرضه می‌کند و همه به تساوی امکان بهره‌مندی از آن را دارند. مثلاً نمی‌توان فردی را از استفاده از فضای سبز یا پارک عمومی، امنیت، هوای پاک یا زیبایی‌های طبیعی منع کرد. به محض اینکه فرد، شهروند یک قلمرو جغرافیای سیاسی شد، امکان استفاده از همه کالاهای عمومی برایش میسر می‌شود.
پس تفاوت ساحت کالای خصوصی با کالای عمومی در استفاده مشاع و امکان‌پذیری تبعیض است. در عرصه کالاهای عمومی همه تبعیض‌ها از بین می‌رود و افراد می‌توانند به تساوی از آن بهره‌مند شوند. از این‌روست که عرصه کالاهای عمومی، بُعد بسیار مهمی از رفاه عمومی را تعریف می‌کند که به هیچ وجه بدیل ندارد. به این معنا که وفور استفاده از کالاهای خصوصی هرگز نمی‌تواند کمبود کالاهای عمومی را برطرف کند. درواقع این دو کالا، جانشین‌پذیر نیستند.
رفاه انسان‌ها در هر دوی این دو ساحت تعریف می‌شود. زمانی که فرد از یک کشور به کشور دیگری سفر یا مهاجرت می‌کند، ممکن است برایش عرصه کالاهای خصوصی تفاوت زیادی نکند، اما عرصه کالاهای عمومی تفاوت معناداری می‌یابد. همین‌جاست که کیفیت دولت‌ها با هم متفاوت می‌شود. فردی که از مرز ایران می‌گذرد و وارد افغانستان می‌شود، افت قابل توجه عرضه کالاهای عمومی را احساس می‌کند. تغییر عرصه کالای عمومی در قلمروهای مختلف از این بابت محسوس است که نمی‌شود کسی را از استفاده از کالای عمومی منع کرد. کالای عمومی، خلاف کالای خصوصی، قابل‌منع یا خرید و فروش نیست. کالای خصوصی مالکیت‌پذیر است، بنابراین مالک می‌تواند کالا را به خریدار عرضه کند؛ خریدار بالقوه هم می‌تواند تصمیم بگیرد که بخرد یا نخرد. کفش مالکیت‌پذیر است، اما هوای پاک مالکیت‌پذیر نیست. شهرداری تهران نمی‌تواند مردم یک منطقه را از استفاده از هوای پاک محروم کند تا عوارض شهرداری را پرداخت کنند. کالای عمومی قابل خرید و فروش نیست. به همین دلیل نهادی به نام دولت تاسیس می‌شود که از نظر اقتصادی متولی «عرضه کالاهای عمومی» و «فروش اجباری کالاهای عمومی از طریق اخذ مالیات» است. در واقع مالیات ارزش سرانه کالاهای عمومی برابر محاسبه دولت است. دولت این ارزش سرانه را سالانه به طور اجباری از مردم دریافت می‌کند چون برابر وظیفه‌اش خیر عمومی را تشخیص و کالاهای عمومی را عرضه می‌کند. هزینه تولید این کالاها را نیز در قالب مالیات از مردم می‌گیرد. عرضه کالای عمومی از سوی دولت به معنای این است که افراد آن را پیش‌خرید کرده‌اند. مردم با پرداخت مالیات در واقع کالاهای عمومی را از پیش خریداری کرده‌اند و به همین دلیل است که در هر کشوری برابر قانون، عدم پرداخت مالیات تصرف در اموال عمومی تلقی می‌شود. فردی که مالیات نمی‌دهد به صورت رایگان از کالاهای عمومی‌ای بهره‌مند می‌شود که دیگران پولش را پرداخت کرده‌اند. بنابراین او در اموال عمومی تصرف می‌کند.
از نظر اقتصادی، دولت نهادی است که به نیابت از مردم کالاهای عمومی را عرضه می‌کند. دولت لزوماً کالاهای عمومی را تولید نمی‌کند بلکه فرآیند تولید را تولیت می‌کند. ممکن است دولت پیمانکاری استخدام کند که برای کاهش یا رفع آلایندگی کارخانه‌ها، در آنها فیلتر نصب کند. اینجا دولت تولیت و نظارت می‌کند. دولت باید اطمینان حاصل کند که به میزانی که مردم هزینه پرداخت کرده‌اند، کالا عرضه می‌کند. با توجه به اخذ مالیات برای عرضه کالای عمومی، دولت عملاً بازتوزیع انجام می‌دهد. به این معنا که مالیات را به صورت تبعیض‌آمیز از کسانی که درآمد و ثروت بیشتری دارند می‌گیرد. بنابراین در جمع‌آوری مالیات تبعیض را رعایت می‌کند. اصابت مالیاتی، میزان تبعیضی است که دولت در وصول مالیات می‌گیرد؛ اما زمانی که مالیات را تبدیل به یک آلیاژی به نام کالای عمومی می‌کند، آن را به همه عرضه می‌کند تا از آن بهره‌مند شوند. بنابراین اینجا نفس کار دولت به نوعی بازتوزیع ارزش، درآمد و رفاه است.
کالای عمومی چون قابل تملک نیست، قابل فروش هم نیست پس کسی انگیزه تولید آن را ندارد. بنگاه‌های بخش خصوصی انگیزه اقتصادی برای تولید کالای عمومی ندارند. پس نیاز است که عرضه این کالا متولی داشته باشد و باید نهادی متولی شود که اولاً انتفاعی نیست و ثانیاً خیر عمومی را دنبال می‌کند. این نهاد باید جست‌وجو کند، تحقیق کند، کاوش کند، بررسی کند و نظرسنجی انجام دهد تا بفهمد کالای عمومی مورد نیاز مردم چیست و آن را تولید و عرضه کند. نقش دولت این است که بتواند در اقتصاد نفع‌طلب، حلقه گمشده تولید کالای عمومی را بیابد.
پس مفهوم کالای عمومی و تولیت دولت برای عرضه این کالا مشخص شد اما تا چه اندازه ممکن است دولت در تشخیص کالای عمومی دچار خطا شود؟ یا با فرض تشخیص درست در عرضه آن موفق نباشد یا کالای عمومی بی‌کیفیت عرضه کند.
سوال بسیار خوبی است. برای پاسخ به آن لازم است یک‌بار مصادیق را مرور کنیم. هر آنچه شهروندان می‌توانند بدون خرید، بدون تجارت و بدون پرداخت پول از آن استفاده و در محیطش تنفس و زندگی کنند، کالای عمومی است. مانند یک ماهی که در آب زندگی می‌کند، انسان‌ها هم در دریای کالاهای عمومی زندگی می‌کنند. افراد حتی در درون خانه هم از کالاهای عمومی استفاده می‌کنند. امواج رادیو و تلویزیون که ما با گیرنده دریافت می‌کنیم، کالای عمومی است. رادیو و تلویزیون خصوصی امواج را برای ما رایگان نمی‌فرستند. تلویزیون کابلی امواج را به صورت کد ارسال می‌کند و فرد برای دریافت و دیدن آن نیاز به دستگاه رمزگشا دارد و باید آن را بخرد. با گیرنده عادی نمی‌توان این امواج را دریافت و رمزگشایی کرد.
بعضی از کالاهای عمومی در سطح جهانی تولید می‌شود. این کالاها آنقدر عمومی است که هر کس در هر جای دنیا تولیدش کرد، در هر جای دیگر دنیا می‌تواند استفاده شود. دانش این‌گونه است. تمام فرمول‌های ریاضی کالاهای عمومی هستند. اگر کسی در یک نقطه دنیا یک فرمول ریاضی ابداع کند، دیگران در همه جای دنیا می‌توانند از آن استفاده کنند. انواع فرمول‌های ریاضی و فیزیک که ما در زندگی عادی از آن استفاده می‌کنیم از این دست است. دانشجویان در همه جای دنیا مشتق می‌گیرند. قوانین نیوتن، قواعد مشتق‌گیری، فرمول فیثاغورث همه از این دسته‌اند. دانش یکی از خالص‌ترین اشکال کالاهای عمومی است که همه افراد در همه نقاط دنیا از آن استفاده می‌کنند.
دولت بنا به تعریف اولیه خود خیرخواه عمومی است که تاسیس شده تا کالاهای عمومی را برای عرضه به بازار تولیت کند. اما ممکن است از این هدف فاصله بگیرد. مثلاً تمایل به تولید کالاهایی داشته باشد که مردم اقبال کمتری به آنها دارند. در نتیجه ممکن است دولت از تولید کالاهای عمومی مورد نیاز عامه مردم منحرف شود یا تشخیص اشتباه بدهد. برای نمونه اگر دولت به‌جای سرمایه‌گذاری در آموزش ابتدایی و متوسطه، در آموزش دانشگاهی سرمایه‌گذاری کند، اینجاست که دولت از مسیر تولید کالای عمومی مورد نیاز عامه، احتمالاً به دلیل مشاهده‌پذیری بیشتر آموزش عالی از آموزش ابتدایی منحرف شده است، چون آنجایی سرمایه‌گذاری کرده که بتواند کالایش را به لحاظ سیاسی بهتر بفروشد. یا فرض کنید دولت در عرصه بهداشت عمومی ممکن است در شهرهای بزرگ سرمایه‌گذاری کند و از حاشیه شهرها، روستاها و شهرهای کوچک غفلت کند. دولت‌ها به دلیل دوره سیاسی کوتاهی که دارند، کوتاه‌نگر هستند و ممکن است آن کالاهایی را برای عرضه انتخاب کنند که مشاهده‌پذیری بیشتری دارد و فروشش در انتخابات به مردم راحت‌تر است. در واقع احتمال دارد که رای گرفتن به واسطه آن از مردم راحت‌تر باشد. بنابراین دولت‌ها به شدت در معرض انحراف از این وظیفه اولیه قرار دارند.
می‌توانیم بگوییم این همان حالتی است که برای ما پیش آمده و نهاد دولت در ایران از وظیفه تولید کالای عمومی منحرف شده است؟ ریشه این انحراف در چیست؟
در واقع اگر بخواهیم برای نرم‌افزار تولید کالاهای عمومی یک هویت واحد قائل بشویم، باید اسمش را «نظام حکمرانی» (Governance) یا «نظام تدبیر» یا «تمشیت» بگذاریم. نظام حکمرانی تاسیسی در دولت مدرن است که بر پایه آن دولت بتواند فرآیند تشخیص کالاهای عمومی، تامین مالی تولید و عرضه آن را انجام دهد و در یک بازخورد دائمی بسنجد که آیا آنچه عرضه می‌کند واقعاً بیشترین ارزش حاشیه‌ای اجتماعی را دارد یا خیر. دولت باید این ارزش را حداکثر کند تا آن واحدهایی از کالاهای عمومی که عرضه می‌کند، بیشترین ارزش اجتماعی را داشته باشند. دولت ممکن است عامدانه یا ناآگاهانه در تشخیص اشتباه کند و سراغ تولید کالاهایی برود که مشاهده‌پذیری بیشتری دارند.
از این نظر ما در وضعیت بسیار بدی قرار گرفته‌ایم چون اولاً کیفیت حکمرانی نزول کرده؛ ثانیاً این تنزل در زمان بسیار بدی رخ داده و نمایان شده است؛ مانند دانش‌آموزی که همیشه در حال شیطنت بوده و شب امتحان هم درگیر بازیگوشی شده و برای امتحان خود را آماده نکرده است. در نتیجه روز امتحان دستش برای عرضه خالی است. ما فرصت زیادی داشتیم که کیفیت حکمرانی را در کشور درست کنیم. لازم است تاکید کنم منظورم از کیفیت حکمرانی همان نرم‌افزاری است که تولید کالای عمومی را تشخیص می‌دهد، تولید آن را تامین مالی می‌کند و کالاهای عمومی را عرضه می‌کند و بعد بازخورد می‌گیرد تا دوباره این نظام بچرخد.
ما به دلایلی که در ادامه بحث می‌کنیم، در این زمینه بسیار ضعف داشتیم و نتوانستیم این امور را درست رتق و فتق کنیم و حالا نظام تصمیم‌گیری ما در تنگنا گرفتار آمده است؛ درست زمانی که باید تصمیم‌های سخت، بزرگ و بازگشت‌ناپذیر بگیرد؛ تصمیم‌هایی که در زندگی مردم بسیار اثرگذار است، مثل همان دانش‌آموز بازیگوشی که سر جلسه امتحان چیزی برای عرضه ندارد. اکنون شب قدر نظام تصمیم‌گیری ماست که باید در آن تمام توش و توان خود را برای اتخاذ تصمیم‌های سخت به کار گیرد و متاسفانه اصلاً آماده نیست چون اصلاً تمرین نکرده و نیاموخته است. بنابراین حال که به تصمیم‌های درشت، بزرگ و حساس رسیده؛ می‌بینیم حتی کوچک‌ترین و آسان‌ترین تصمیمات را هم خوب نگرفته است. چرایی این اتفاق بسیار سخت است. من هم به هیچ وجه مدعی نیستم که پاسخ درخور و شایسته‌ای به این سوال می‌دهم که چرا نظام حکمرانی ما اینچنین دچار ضعف و ناتوانی شده است.
با این حال نخست بهتر است توجه کنید که تمام حاکمیت ما مکلف به تولید کالای عمومی است. به‌عنوان مثال قوانین و مقررات یکی از بزرگ‌ترین، موثرترین، مهم‌ترین و بی‌بدیل‌ترین کالاهای عمومی است که متولی آن مجلس است. حل‌وفصل منازعات و تنفیذ قراردادها دو کالای عمومی بسیار مهم و کاراست که قوه قضائیه متولی آن است. بنابراین زمانی که می‌گوییم تولید کالای عمومی، ذهن ما نباید صرفاً معطوف به نهاد دولت باشد. حتی کالایی مانند امنیت متولی‌اش فقط دولت نیست. امنیت سه‌گانه‌ای است که فقط یک وجه آن نفوذ و اجرای امنیت، بخش مهم دیگرش، زیرساخت نرم‌افزاری و قانونی امنیت و بخش سوم آن کیفیت فیصله دادن به منازعات است که قوه قضائیه باید انجام دهد. در بسیاری از شئون دیگر حکمرانی هم این مثلث دیده می‌شود.
آنهایی که متولی تمشیت ساحت عمومی زندگی مردم ایران هستند در این مساله کم‌توجه هستند و برای این کار تجهیز نشده‌اند. این مساله باید به بحث گذاشته شود و دیگر صاحب‌نظران هم در مورد آن سخن بگویند چون من اصلاً مدعی نیستم که پاسخ کاملی می‌دهم. با این حال به نظرم یک دلیل مهم «فقدان دانش» است؛ یعنی فقدان آگاهی و نرم‌افزارهای دانشی مربوط به عرصه حکمرانی و تولید کالای عمومی. ما در این زمینه بسیار ضعیف هستیم. توجه کنید که هیچ دانشگاهی در دنیا این را تولید نمی‌کند یعنی درواقع در هیچ دانشگاهی حکمرانی یاد نمی‌گیرید. حکمرانی یک نظام تربیت سیاسی دارد که ما فاقد آن هستیم چون حزب نداریم. دقیق‌تر بگویم ما اصلاً سیاستمدار تربیت نمی‌کنیم. ما افرادی تربیت نمی‌کنیم که کارشان به‌طور حرفه‌ای سیاستمداری باشد. ما به سیاستمدار حرفه‌ای نیاز داریم چون این کار سیاستمدار حرفه‌ای است که فکر کند چگونه از مردم پول بگیرد و چگونه آن پول را تبدیل به کالایی کند که مردم بیشترین ارزش‌گذاری را برایش دارند.
ما نظام تربیت سیاستمدار حرفه‌ای نداریم. ما دموکراسی بدون حزب داریم و عملاً زمانی که حزب نداریم تربیت سیاسی هم نداریم. بنابراین فردی که مثلاً مدیر مدرسه، استاد دانشگاه یا پزشکی بوده که مورد اعتماد مردم قرار داشته در انتخابات رای آورده و نماینده مجلس شده است. این فرد 20 سال مدیر مدرسه، استاد دانشگاه، معلم، قاضی، ورزشکار یا به هر حال چهره‌ای بوده که مردم او را قبول و به او اعتماد داشتند. حال اکثریت مردم به او رای داده و او را به مجلس فرستاده‌اند. حالا او باید قانون بنویسد در حالی که قبلاً هرگز و در هیچ جا قانون نوشتن را یاد نگرفته است در حالی که قانون نوشتن یکی از پیچیده‌ترین تخصص‌هاست. اینکه شما قانون بنویسید و از چه کلماتی چگونه استفاده کنید. خب! این فرد کجا این را یاد گرفته؟ ما آکادمی نداریم که به این افراد قانون نوشتن حتی از نظر ادبیات آموزش بدهد؛ در حالی که همین فرد به محض ورود به مجلس و سوگند خوردن باید قانون بنویسد و در موافقت یا مخالفت با طرح‌ها و لوایح رای بدهد. او باید طرح تنظیم کند و قوانین را چکش‌کاری کند. او هر چند دوره هم نماینده مجلس شود قانون نوشتن را یاد نمی‌گیرد. چون قانون نوشتن چیزی نیست که فرد از روی دست دیگری یاد بگیرد. جالب اینکه دیگری هم بلد نیست چون او هم برای آموزش هیچ جا نرفته است و به لحاظ سیاسی تربیت نشده است. نماینده ما آموزش ندیده است که بودجه‌ریزی یاد بگیرد. در حالی که رای به بودجه سالانه بزرگ‌ترین تصمیم‌گیری در نظام تولید کالاهای عمومی است، تصمیم‌گیری برای اینکه منابعی که از مردم، چه در قالب مالیات و چه در قالب پول نفت یا سایر منابع مالی، جمع شده است صرف تولید چه کالاهای عمومی شود. در حالی که این افراد اصلاً برای این مساله آموزش ندیده‌اند که بودجه‌ریزی آموخته باشند. پس نکته اول به فقدان دانش بازمی‌گردد.
دانشگاه‌های ما مهندسان و پزشکان قابلی نسبت به سطح توسعه‌یافتگی کشور تربیت می‌کنند اما در عرصه حکمرانی دانشگاه‌های ما نمی‌توانند متخصص تربیت بکنند. نهادهای مکمل مانند حزب هم نداریم. بنابراین اساساً افراد تربیت نمی‌شوند.
نکته دوم این است که دانش حکمرانی نه‌تنها آموخته نمی‌شود که تولید هم نمی‌شود. ما اتاق‌های فکر برای تولید این دانش نداریم. مثلاً اتاق فکری که روی بودجه‌ریزی کار کند و آموزش بدهد. همین مصاحبه اخیر آقای دکتر هاشمی، وزیر بهداشت راجع به مقایسه دو مساله تامین مالی دارو برای بیماری که دو سال بیشتر عمر کند با واکسیناسیون یا تهیه شیرخشک، یک بحث مفصل در اقتصاد به نام «مصالحه‌ها» (trade off) است. وزیر چگونه باید مصالحه کند؟ چگونه قید یک هزینه را بزند و هزینه دیگری را تامین کند؟ این یک بحث مفصل علم اقتصاد است که فرد باید هزینه حاشیه‌ای اجتماعی را با منفعت حاشیه‌ای اجتماعی مقایسه کند و تصمیم بگیرد درحالی که ما اصلاً چنین آموزش‌هایی نداریم. و چون به دلیل فقدان حزب و نپرداختن رسانه‌ها در این مساله آگاهی هم نداریم، اصولاً تقاضایی هم برای این آموزش شکل نمی‌گیرد. به همین دلیل هم وزیر نمی‌تواند پاسخ درخور و شایسته‌ای بدهد، چون نحوه مواجهه و تحلیل این مصالحه را فرا نگرفته است.
این فقدان آگاهی یا حتی فقدان تمایل، باعث می‌شود حکمرانان ما خود را بی‌نیاز از یادگیری اصول حکمرانی بدانند و در مردم هم‌چنین تقاضایی شکل نگیرد و سیکل انتخاب حکمران نابلد به اصول حکمرانی، در عین مهارت‌های دیگری در مهندسی، پزشکی یا مدیریت ادامه پیدا کند.
نکته مهم دیگر بعد از نداشتن دانش و نبود تولید دانش، این است که ما اصولاً گرفتار یک استغنا هستیم که تقریباً منحصر به کشور ماست. ما اسیر نوعی بی‌نیازی از آموختن هستیم. به‌رغم اینکه همه ادعا می‌کنند مسلمان و متدین هستند و آموزه‌های دینی را فرا گرفته‌اند، فروتنی یک مسلمان را کمتر می‌شود در آنها دید. فروتنی یادگیری ندارد که فرد برود، یاد بگیرد و به واسطه این فروتنی درک کند که کدام اقتضائات کار را نمی‌داند و باید یاد بگیرد. متاسفانه نه‌تنها این فروتنی وجود ندارد بلکه در مقابل، حس استغنای بالایی به چشم می‌خورد که معتقد است بقیه دنیا باید بیایند از ما یاد بگیرند. من نمی‌دانم که ما چه زمانی یاد گرفتیم که بعد بقیه باید از ما یاد بگیرند. این تلقی در بسیاری از حاکمان ما وجود دارد که بلد هستند چگونه یک شهر، استان یا کشور را در شئون مختلف اداره کنند. درحالی‌که این دانش کاملاً یک دانش بشری است که باید آموخته شود. نه اشراق است، نه شهود است و نه در خواب دیده می‌شود. این را باید با فروتنی تلمذ کرد؛ یعنی باید برویم شاگردی کنیم و بیاموزیم. چنین اشتها، میل یا رغبتی بسیار کم مشاهده می‌شود اما خلاف آن حس استغنا آشکارا قابل مشاهده است. البته روحیه انقلاب هم در این بی‌تاثیر نبوده و هنوز بعد از 40 سال باقی است. روحیه انقلابی در آن سال‌ها، این حس بی‌نیازی را ایجاد و تشدید کرده است ما انقلاب کردیم که اداره کشور را به بقیه یاد بدهیم؛ بنابراین بقیه باید بیایند از ما یاد بگیرند.
سطح استغنا و بی‌نیازی که به آن اشاره کردید در چه حدی است؟ چگونه باید این کمبود را تشخیص داد و در حالی که تمایلی برایش نیست، بهبودش داد؟
ببینید ما مانند کسی هستیم که می‌گوید من استاد هندسه هستم اما هیچ‌وقت امتحان هندسه نمی‌دهد. یا فردی که ادعای استادی فیزیک یا ادبیات دارد اما حاضر نیست در یک آزمون شرکت کند. ما باید در نهایت خودمان را به بوته آزمون بسپاریم. بیایید یک مساله به ظاهر ساده ولی پیچیده در عرضه کالاهای عمومی مانند «جمع‌آوری زباله شهری» را با هم مرور کنیم. سامانه خدمات جمع‌آوری زباله شهری یک کالای عمومی است. دولت باید سامانه ارائه این خدمت را به شکل صحیح و درست ایجاد کند تا همه مردم از آن منتفع شوند. اما به وضوح در این زمینه ضعیف هستیم. در نتیجه نیاز داریم که آموزش ببینیم و یاد بگیریم چگونه زباله شهری را جمع‌آوری و تفکیک کنیم. آیا زباله‌ها را بسوزانیم؟ دفن کنیم؟ بازیافت کنیم؟ کود کمپوست تولید کنیم؟ مبحث استفاده بهینه از زباله‌های شهری بسیار مهم است. مساله مدیریت پساب‌های صنعتی یا شهری نیز بخش مهم دیگری است که باید از تجربیات و آموخته‌های جهانی در آن درس بگیریم.
زمانی الگوهای مطرح در نظام حکمرانی شهری برای ما لندن، پاریس یا پایتخت‌های اروپایی بود اما اکنون شهرهایی چون کوالالامپور یا جاکارتا را می‌توانیم مدنظر قرار دهیم که چگونه فرآیند یادگیری را طی کردند و توانستند وضعیت خود را سروسامان دهند. قاعدتاً این‌گونه نبوده که شهردار کوالالامپور یک شب در خانه بنشیند و فکر کند و سیستم جمع‌آوری زباله شهری را اصلاح کند و صبح فردا ابلاغ و اجرا کند. او و مدیرانش قطعاً در جایی آموزش دیده‌اند. عده‌ای به آنها آموزش داده‌اند، سیستم طراحی و در حین اجرا ارزیابی کرده‌اند؛ بازخوردها را گرفته و دائم اشکالات را اصلاح کرده‌اند. ما چنین مکانیسمی نداریم چون متاسفانه تعامل مناسبی با دنیا برقرار نکرده‌ایم. در نتیجه پیشرفت و توسعه را در سایر نقاط دنیا نمی‌بینیم. نمود پیشرفت برای ما فقط از طریق گردشگری دیده می‌شود. به خاطر همین کسانی که به دیگر کشورها می‌روند وقتی برمی‌گردند معمولاً بیشتر ناراضی هستند.
تعامل با دنیا نقاط قوت و ضعف نظام حکمرانی ما را برای خودمان نمایان می‌کند. برای نمونه اینکه فرآیند اداره یک دادگاه در کشور ما با اداره دادگاه در استرالیا چه تفاوت‌هایی دارد. در کشور ما فرآیند مواجهه و رسیدگی به پرونده یک مسوول متهم به فساد چگونه است و همین فرآیند در نیوزیلند یا کره جنوبی چگونه انجام می‌شود. ببینیم ما که مدعی مبارزه با فساد هستیم فساد مالی، اخلاقی و سیاسی مسوولان را چگونه بررسی می‌کنیم و سایر کشورهای دنیا چگونه. سامانه‌های تشخیص و مقابله با فساد در کشورهای مختلف چگونه به اجرا گذاشته شده است. ما چون با دنیا تعامل نداریم همیشه خودمان به خودمان نمره 20 داده‌ایم. ما باید بررسی کنیم که افغانستان قانون بانک مرکزی‌اش را چگونه نوشته است؛ پاکستان یک بانک تجاری را چگونه اداره می‌کند؛ بانک مرکزی ترکیه تا چه اندازه داده‌های بانکی را در اختیار عموم قرار می‌دهد، قانون بانکداری هند چه نکاتی دارد... وقتی این کارها را انجام نمی‌دهیم هیچ وقت وارد رقابت نمی‌شویم. ما در حال حاضر به دور خود حصار کشیده‌ایم و این بسته بودن ما را دچار مشکلات غامض کرده است.
در واقع فکر می‌کنم منظورتان این است که مشکل ما در این حوزه بنیادی است. یعنی از پایه و اساس؛ به اصطلاح خشت‌ها خوب چیده نشده است. ما باید در نظام حکمرانی جایگاه‌هایی برای مقایسه، بررسی مداوم، نظام ارزیابی، تعامل با خارج، تنبیه متخلف و تشویق مبتکر آن هم به صورت پویا تعبیه می‌کردیم. اما نظام حکمرانی ما فاقد این سیستم است و در درون خودش مانده است. در نتیجه ممکن است با وجود تیم‌های اجرایی قوی، خروجی نهایی مطلوب نباشد.
بله، این بحث پیچیده است و به نظرم باید در محافل آکادمیک و اتاق‌های فکر دنبال شود. متاسفانه بحث‌های دانشگاهی ما عمدتاً از یک جا به بعد متوقف می‌شود. مثلاً در درس مالیه عمومی، کالای عمومی و اقتصاد بخش عمومی را تعریف می‌کنیم؛ مقدار اندکی در حد کتاب‌های درسی و دانشگاهی وارد مصادیق می‌شویم و بعد بحث را می‌بندیم. در حالی که بحث آسیب‌شناسی نظام حکمرانی باید از همین نقطه شروع شود.
از طرف دیگر تقاضای موثر هم برای این مساله شکل نمی‌گیرد؛ نه‌تنها احزاب نداریم بلکه رسانه‌های ما هم این تقاضای موثر را شکل نمی‌دهند. این تقاضا از شهرداری و دولت ایجاد نمی‌شود که سامانه‌های کنترل ترافیک در شهرهای مختلف جهان را مورد بررسی قرار دهند و با تهران مقایسه و نکات مثبت را اجرا کنند. ما در اجرای اجزا قوی هستیم، مشکل در حکمرانی است. درست است که حاکمیت در برابر شفافیت مقاومت می‌کند و اجازه رصد خوب و ارزیابی دقیق نمی‌دهد، اما باید این تقاضای موثر را ایجاد کرد. حاکمیت خودش را از شنیدن نصیحت، از ارزیابی، از مقایسه شدن بی‌نیاز کرده و بنابراین در واقع از نمره گرفتن پرهیز کرده است؛ همواره می‌گوید ایران با دیگر نمونه‌ها متفاوت است و شرایط خاص خودش را دارد در نتیجه هیچ مقایسه‌ای صورت نمی‌دهد. در حالی که همه کشورها، حتی شبیه‌ترین‌ها هم اختلافات بنیادین زیادی با هم دارند و چنین رویکردی در واقع امتناع فراگرفتن است.
چرا از یادگیری امتناع داریم؟
به نظر من این یک بحث باز است به این معنا که باید روی آن تفکر و تامل کنیم، همه نظرات را بشنویم و تجمیع و ارزیابی کنیم. گروه‌ها و کارشناسان مختلف باید در این مورد نظر بدهند که چرا قوانین ما تا این اندازه ضعیف و قدیمی است. می‌توانیم قوانین مادر را با قوانین دیگر کشورها مقایسه کنیم. مثلاً در حوزه کاری من قانون پولی و بانکی که مربوط به سال 1351 است و تا امروز ما هیچ قانون جایگزینی برایش ارائه نکرده‌ایم. چرا؟ یک دلیل اینکه بانک مرکزی از 15 سال گذشته تاکنون لایحه تدوین می‌کند بعد از ترس اینکه در تصویب نهایی مجلس، خروجی متفاوت و بدتر از قانون فعلی باشد، لایحه را ارائه نمی‌دهد؛ یا می‌دهد و پس می‌گیرد.
خود مجلس دست به نگارش قانون جدید می‌برد و از آنجا که کارشناس پولی و بانکی ندارد و تدوین قانون را به صورت قراردادی به چند کارشناس واگذار می‌کند و در نهایت آنچه به مجلس می‌رسد طرحی است که مشکلات زیادی دارد و از دستور خارج می‌شود. این است که از دو دهه گذشته که زمزمه اصلاح و نگارش قانون جدید پا گرفته ما همچنان موفق به این کار نشده‌ایم. در حالی که تمام کشورها قوانین مادر و مهم خود را بازنگری و اصلاح کرده‌اند ما هنوز با قانون ورشکستگی، قانون بانکداری، قانون حقوق مصرف‌کننده مشکل داریم و بسیاری از قوانین مادر را نداریم. جالب اینکه نمایندگان محترم مجلس به‌جای اینکه پاسخگو باشند، مدعی هستند و همگی در بحث‌های سیاسی ادعای دغدغه‌مندی و نگرانی نسبت به مشکلات دارند اما پاسخگو نیستند که چرا تا این اندازه کیفیت قوانین ما پایین است؟ قوانین ما با هم تناقض دارند؟ چرا تا این اندازه قوانین مزاحم وجود دارد؟ چرا عرصه‌هایی داریم که برایش قانون نداریم و در مقابل برای یک حوزه چند قانون داریم یا چرا قوانین موجود تنقیح نمی‌شوند؟
یکی از بزرگ‌ترین عرصه کالاهای عمومی در کشور «قانون» است که می‌بینید وضعیت واقعاً وخیم و اسفباری دارد و جالب است که هیچ کس پاسخگوی آن نیست. پس از تجربه 10 دوره مجلس، هیچ‌کس پاسخگوی کیفیت قوانین نیست در حالی که ریشه بسیاری از اشکالات تولید ناقص، ضعیف یا بی‌کیفیت کالاهای عمومی در کشور ناشی از ضعیف بودن قوانین کشور است. حداقل در حوزه پولی و بانکی به جرات می‌توانم بگویم بخش عمده مشکل ناشی از این است که قانون درست وجود ندارد.
از آن طرف در قوه قضائیه، کمتر مناقشه‌ای را سراغ دارم که فیصله پیدا کرده باشد. دقت داشته باشید که دادگاه فقط دعاوی را رسیدگی نمی‌کند، بلکه با رسیدگی به هر دعوا، یک سنگ بنا برای حکمرانی در کشور گذاشته می‌شود. چراکه رای قاضی در آن دادگاه برای آرای بعدی و برای مردم و افکار عمومی سنگ‌بنا و مبنا می‌شود. به خاطر همین است که قوه قضائیه قوی باعث می‌شود که بسیاری از دعاوی بیرون دادگاه حل و فصل شود چون مردم می‌توانند شبیه‌سازی و پیش‌بینی کنند که این دعوا اگر به دادگاه ارجاع شود چه حکمی داده می‌شود و بنابراین بیرون از دادگاه مشکل را با هم حل و فصل می‌کنند. ما اصلاً چنین یادگیری‌هایی نداریم چون دادگاه‌های ما یاددهنده نیستند. با این همه پرونده‌های متعدد کودک‌آزاری هنوز کسی نمی‌داند که حکم کودک‌آزاری چیست. یعنی حکم دادگاه نقش آموزشی و بازدارندگی ندارد. مساله شدت برخورد و سنگین بودن حکم نیست، مساله شفافیت و مشخص بودن روند دادرسی و اعلام حکم است که می‌تواند هم به جامعه آموزش دهد هم بازدارنده باشد.
متاسفانه فرسایش کیفیت حکمرانی در هر سه پایه‌اش در جریان است. آن هم دقیقاً در زمانی که لازم است بار سنگین تصمیم‌گیری‌های سخت سیاسی، اقتصادی و اجتماعی روی آن سوار شود. من معتقدم مساله فقدان عرضه کالای عمومی یا کیفیت پایین آن مساله بسیار مهمی است که «تجارت‌فردا» مطرح کرده است. این مساله هرچه زودتر مطرح می‌شد بهتر بود، اما هنوز هم دیر نیست و با یک شماره و یک پرونده و یک گفت‌وگو تمام نمی‌شود.
این مساله باید باز شود و دائم با پروژه‌های مختلف تکرار شود و از مسوولان و افراد و صاحب‌نظران مختلف با واژه‌های متفاوت پرسیده شود که ارزیابی‌شان از کیفیت حکمرانی در ایران چیست؟ برای آن ارزیابی چه ادله‌ای دارند، چه تحلیلی دارند و ریشه وضعیت فعلی را در چه می‌دانند و برای برون‌رفت یا بهبود آن چه راهکاری دارند. به این مساله باید بسیار پرداخته شود.
نکته مهمی است که در بررسی مشکلات اخیر کشور، در هر حوزه‌ای و اعم از خرد و کلان، در نهایت به مساله نظام حکمرانی و مشکلات آن می‌رسیم.
نکته بسیار مهم این است که مردم ما زندگی خودشان را بسیار خوب و تقریباً با بالاترین استانداردها تدبیر می‌کنند. مثال‌های آن زیاد است که اکنون جای پرداختن به آن نیست اما در تدبیر عمومی و تصمیمات عمومی، زندگی و رفاهشان کاملاً تحت تاثیر سیاستگذاری‌های بد قرار گرفته است. آنجا که دولت و نهادهای عمومی و حاکمیتی به نیابت از مردم تصمیم گرفته‌اند نظام تدبیر درست عمل نکرده است. به ویژه در سال‌های گذشته یک شیب تند نزولی را در کیفیت تصمیم‌گیری‌های عمومی تجربه کرده‌ایم، درحالی‌که مردم در تصمیم‌گیری خصوصی همیشه هوشمندی خود را نشان داده‌اند.
مردم متناسب با تغییر قیمت‌ها، بالا و پایین رفتن درآمدها، فراز و فرود وضعیت اجتماعی و اقتصادی تصمیم متناسب و مقتضی گرفته‌اند؛ مثلاً زمانی نرخ باروری در کشور ما شش نفر بود اما خود مردم با شیب بسیار تندی نرخ باروری را به دو نفر رساندند و اندازه خانوار را کوچک کردند چون هزینه فرصت ماندن خانم‌ها در خانه زیاد شد، تعداد فرزندان کم شد و زن‌ها وارد فعالیت اقتصادی شدند. کمیت فرزندان کم اما کیفیت آن زیاد شد چون سهم هزینه آموزش در زندگی مردم بالا رفت. مردم در تصمیم‌گیری‌های شخصی خود پیشرو بودند اما نظام حکمرانی ما عقب افتاد و هرچه زمان گذشت این عقب‌ماندگی بیشتر شد. نتیجه اینکه امروز این افتراق بزرگ را در ساحت خصوصی و عمومی زندگی مردم شاهد هستیم.
این مردم هوشمند استحقاق نظام حکمرانی و تدبیر بهتر و هوشمندتری دارند. نیاز به متولیان کارآزموده‌تر و آماده‌تر برای یادگیری در عرصه تمشیت زندگی عمومی خود دارند. نظام تدبیر ما باید با یادگیری و درس گرفتن از تجربه‌های بشری به ریل اصلی بازگردد اما متاسفانه مشتاق و راغب به یادگیری نیست. این علامت سوال بزرگی است که «چرا؟».
منبع: تجارت فردا – شماره 288 (سایر مطالب این شماره را بخوانید)