محمدتقي فياضي
مدير گروه بودجه مرکز پژوهش‌هاي مجلس
در دنیای اقتصاد نوشت: لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ در قالب ماده واحده و جداول کلان به همراه ۴ پیوست تهیه و به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است. این لایحه از نظر قالب و محتوا با بودجه چند سال اخیر تفاوت‌هایی دارد. برخی از این تفاوت‌ها افزایش شفافیت و انضباط بودجه‌ای را به همراه خواهد داشت و برخی نیز برعکس باعث کاهش شفافیت و انضباط بودجه‌ای می‌شود. در ادامه به مهم‌ترین تغییرات لایحه بودجه نسبت به قوانین بودجه سال‌های قبل می‌‌پردازیم.
۱. نقاط قوت لایحه
۱-۱. هدفمندی یارانه‌ها
تاکنون مصارف سالانه هدفمندی یارانه‌ها حدود ۴۲ هزار میلیارد تومان بوده در حالی که منابع حاصل از هدفمندی یارانه‌ها حدود ۳۲ هزار میلیارد تومان بوده است. کسری حدود ۱۰ هزار میلیارد تومانی از محل بودجه عمومی تامین می‌شده است. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ مصارف هدفمندی ۳۷ هزار میلیارد تومان اعلام شده که ۲۳ هزار میلیارد تومان بابت پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی به خانوارها و مابقی به خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی و بخش سلامت اختصاص می‌یابد. کاهش سقف منابع و مصارف و نزدیک شدن آن به ارقام واقعی هرچند اقدام مثبتی است اما باز هم با کسری حدود ۵ هزار میلیارد تومانی مواجه است که احتمالا از منابع عمومی تامین خواهد شد. البته احکام برنامه ششم توسعه نیز رعایت نشده، به‌عنوان مثال در برنامه ششم بر سهم مالیات ارزش افزوده و تفکیک آن و همچنین سهم شرکت‌های تولید و توزیع‌کننده انرژی به تفکیک هر شرکت تاکید شده اما در لایحه بودجه اثری از آن نیست.
۱-۲. تسویه بدهی‌های دولت
دولت در سه، چهار سال گذشته درصدد بازپرداخت بدهی‌های خود به پیمانکاران و اشخاص دیگر در قالب فروش اوراق مالی اسلامی و اسناد تسویه خزانه بوده است. این موضوع در تبصره ۵ لایحه و ردیفهای بودجه‌ای بازتاب یافته است. در تبصره ۵ بند (ب) مبلغ ۲۶۰ هزار میلیارد ریال برای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیمه‌تمام، در همین تبصره بند (ه) مبلغ ۹۵ هزار میلیارد ریال بابت بدهی مسجل طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و سایر بدهی‌های با ماهیت جاری و در بند (و) همین تبصره برای تسویه بدهی دولت به اشخاص حقیقی و حقوقی مبلغ ۳۰ هزار میلیارد ریال اوراق تسویه پیش‌بینی شده است. البته برای سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی به خصوص شرکت نفت مجوزهایی صادر شده است.
۱-۳. تعیین سازوکار برای واگذاری و تامین مالی پروژه‌های عمرانی
دولت قصد دارد در سال آینده بخشی از طرح‌های عمرانی را از طریق مشارکت با بخش خصوصی تکمیل یا واگذار کند؛ در تبصره ۱۹ بسته اجرایی به منظور انجام این کار طراحی شده است. برای مجموع این طرح‌ها ۳۶ هزار میلیارد تومان اعتبار در سال ۱۳۹۷ پیش‌بینی شده که حدود ۴ هزار میلیارد تومان آن از محل اعتبارات عمومی و ۳۲ هزار میلیارد تومان دیگر نیز از محل آورده مشارکت‌کننده، تسهیلات بانکی، تسهیلات صندوق توسعه ملی (بخش غیردولتی)، تامین مالی خارجی و بازار سرمایه تامین مالی می‌شود. چنانچه دولت در پیگیری و اجرای این راهبرد جدی باشد، می‌تواند گام مثبتی برای واگذاری و اتمام طرح‌های عمرانی تلقی شود. البته این تبصره اشکالاتی هم دارد از جمله برداشت از حساب صندوق توسعه ملی یا تکلیف به بانک‌ها برای تامین مالی (ممکن است برای مقاصد دیگری به کار رود).
۱-۴. توجه خاص به موضوع اشتغال
تبصره (۱۸) لایحه به موضوع اشتغال اختصاص یافته است. در صدر بند (الف) این تبصره بر اجرای برنامه اشتغال گسترده و مولد با تاکید بر اشتغال جوانان، دانش‌آموختگان دانشگاهی، زنان و اشتغال حمایتی تاکید شده است. منابع مورد نیاز برای این منظور از محل‌های مختلف پیش‌بینی شده است.
- ۱۷۴ هزار میلیارد ریال از منابع حاصله از مابه‌التفاوت قیمت حامل‌های انرژی در سال ۱۳۹۷ نسبت به قیمت این حامل‌ها در ابتدای سال ۱۳۹۶
- تسهیلات بانک‌ها از طریق سپرده‌گذاری ۱۵۰ هزار میلیارد ریال از منابع صندوق توسعه ملی
- بانک مرکزی معادل مجموع منابع دو جزء فوق (یعنی ۳۲۴ هزار میلیارد ریال)
همچنین به شرکت‌های تابعه وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات اجازه داده شده تا ۱۴۰۰ میلیارد ریال از محل منابع داخلی خود و برای کمک به سرمایه‌گذاری‌های خطرپذیر، ایجاد کارور (اپراتور)های ارائه‌کننده خدمات الکترونیکی در همه بخش‌ها، حمایت از طرح(پروژه)های توسعه‌ای اشتغال‌آفرین یا صادرات کالا و خدمات در این بخش از سوی بخش‌های خصوصی و تعاونی به‌صورت وجوه اداره‌شده اختصاص دهند.
بنابراین قرار است دولت برای سال ۱۳۹۷ در مجموع برای ایجاد اشتغال و کمک به سرمایه‌گذاری‌های خطرپذیر و اشتغال‌آفرین ۶۵ هزار میلیارد تومان (عمدتا از محل منابع بانک مرکزی، مابه‌التفاوت قیمت حامل‌های انرژی سال ۹۷ به ۹۶ و صندوق توسعه ملی) منابع تامین مالی کند.
ایجاد منابع ۱۷ هزار میلیارد تومانی از محل مابه‌التفاوت قیمت حامل‌های انرژی به معنی افزایش قیمت این حامل‌ها در سال ۱۳۹۷ است. همچنین تامین اعتبار ۳۲ هزار میلیارد تومانی از سوی بانک مرکزی می‌تواند به معنی افزایش پایه پولی باشد. ترکیب منابع با منشا مختلف و اعطای آن در قالب تسهیلات از طریق بانک‌ها می‌تواند باعث رسوب منابع در بانک‌ها یا سوء‌استفاده از آن برای مقاصد دیگر شود. با توجه به اینکه منابع این موضوع عمدتا منابع عمومی است، نداشتن ردیف بودجه‌ای از دیگر معایب آن است. همچنین مشخص نبودن طرح‌های اشتغال‌زا و سازوکار اجرایی و نظارتی آن می‌تواند مانع از موفقیت این طرح شود.
۱-۵. مقید کردن مصارف اختصاصی
در جدول کلان شماره (۱) لایحه و سایر جداول مرتبط برای اولین بار مصارف اختصاصی دستگاه‌های اجرایی به دو قسمت هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تقسیم شده است. معنی این کار این است که دستگاه‌ها مجاز نیستند تمام یا اکثر درآمدهای اختصاصی خود را صرف هزینه‌های جاری (عمدتا پاداش و مزایا به کارکنان خود) کنند، بلکه باید بخشی از آن را صرف طرح‌های عمرانی کنند. دستگاه‌ها در سطح کلان باید ۲۳ درصد مصارف اختصاصی خود را به طرح‌های عمرانی اختصاص دهند.
۱-۶. ارائه اطلاعات مصارف دستگاه‌ها با جزئیات بیشتر
در جداول شماره (۶)، (۷) و جداول مرتبط در پیوست‌های لایحه اعتبارات هزینه‌ای بر حسب (۱) هزینه‌های عمومی، (۲) متفرقه و (۳) اختصاصی تقسیم شده و به همین ترتیب تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز بر حسب (۱) سرمایه‌ای پیوست، (۲) متفرقه و (۳) اختصاصی تقسیم شده است، در حالی که در سال‌های قبل مصارف به ملی و استانی تقسیم شده بود. ضمنا در این جدول ارقام مصوب سال ۱۳۹۶ و عملکرد سال ۱۳۹۵ نیز درج شده است. این اطلاعات در جدول شماره (۶) بودجه سال‌های قبل وجود نداشت. به نظر می‌رسد این کار علاوه بر در اختیار قرار دادن اطلاعات بیشتر، شفافیت و انضباط مالی بیشتر بودجه را به همراه خواهد داشت.
جدول شماره (۷) که مربوط به اعتبارات دستگاه‌های اجرایی است، نیز مانند جدول شماره (۶) با سرفصل‌های هزینه‌ای (سرمایه‌ای-پیوست ۱)، متفرقه و اختصاصی ارائه شده است. در سال‌های قبل در این جدول اعتبارات هزینه‌ای با سرفصل‌های (۱) حقوق و مزایای مستمر و (۲) سایر و اعتبارات عمرانی ذیل یک سرفصل (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) ارائه می‌شد. ذیل این جدول دو جدول با شماره‌های (۱-۷) و (۲-۷) اضافه شده است. در جدول (۱-۷) اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی تحت ۷ فصل هزینه‌ای ارائه شده است. اعتبارات متفرقه‌ای که در سال‌های قبل در جدول شماره (۹) وجود داشت را بر حسب این که مربوط به چه دستگاه اجرایی در سطح ملی یا استانی است، به جدول (۷) یا (۱۰) منتقل شده که این انتقالات در جداول شماره (۲-۷) و (۲-۱۰) نشان داده شده است.
جدول شماره (۱۰) نیز که مربوط به منابع و مصارف استانی است، مشابه سرفصل‌های جداول (۶) و (۷) ارائه شده است. ذیل این جدول نیز دو جدول (۲-۱۰) و (۳-۱۰) اضافه شده که به ترتیب مربوط به اعتبارات متفرقه انتقالی به استان‌ها و درآمدهای اختصاصی به تفکیک هزینه‌ای و سرمایه‌ای است.
اتفاق مهم دیگر در جداول کلان ماده واحده حذف جدول شماره (۱۷) یعنی کمک به اشخاص حقوقی غیردولتی است.
۲. نقاط ضعف لایحه
۲-۱. استفاده از اوراق مالی اسلامی
هرچند انتشار اوراق مالی تعهدزا از سوی دولت در شرایط و ادوار خاص برای تامین کسری بودجه دولت مجاز است، اما استفاده از این اوراق در بودجه دولت در سال‌های اخیر به بخش ثابت منابع عمومی تبدیل شده است. بازپرداخت این اوراق نیز جدی گرفته نشده و گاهی با انتشار مجدد اوراق مالی دیگری انجام می‌شود. همچنین تمام منابع حاصل از فروش اوراق مالی یا بازپرداخت آن در بودجه نشان داده نمی‌شود. در حالی که در تبصره‌ها و ردیفهای لایحه حدود ۵۳۵ هزار میلیارد ریال برای انتشار انواع اوراق مالی پیش‌بینی شده اما تنها ۳۸۵ هزار میلیارد ریال آن در جداول و در سقف ماده واحده منعکس شده است. در سمت مصارف نیز بازپرداخت تمام اوراق در جداول و در سقف ماده واحده نشان داده نشده است.
۲-۲. احکام ماده واحده
درج احکام ماده واحده در سنوات اخیر یکی از مهم‌ترین مشکلات بودجه‌ریزی کشور بوده است که زمان زیادی از وقت هیات دولت و نمایندگان مجلس شورای اسلامی به این امر اختصاص می‌یابد. به رغم تصویب و اجرای قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) از سال ۱۳۹۴، اما مجددا احکام بسیاری از سوی دولت در لایحه درج شده است. این احکام در حوزه‌های مختلف مانند تامین اجتماعی، حقوق و دستمزد، سیاست‌های پولی و مقررات بانکی ... بوده است. بسیاری از این احکام قانون‌گذاری ضمن بودجه است که با اصول و معیارهای بودجه‌ریزی و حتی قانون‌نویسی نیز مغایر است.
۲-۳. برآورد غیرمحتاطانه صادرات نفت
هرچند در شرایط خوش‌بینانه فعلی یعنی اعلام پایبندی اعضای اوپک و غیراوپک به حفظ سطح تولید نفت خود، پیش‌بینی‌های اکثر موسسات ملی و بین‌المللی دنیا حول قیمت نفت ۵۵ دلار قرار دارد اما اقدام دولت در بستن بودجه با نفت ۵۵ دلاری غیرمحتاطانه و با ریسک بالا است. هر یک دلار کاهش قیمت نفت حدود ۱۶۰۰ میلیارد تومان از عواید سهم دولت خواهد کاست و کاهش ۵ دلاری قیمت نفت معادل کاهش ۸ هزار میلیارد تومانی عواید نفتی سهم دولت است. برای درک بهتر این عدد بد نیست بدانیم که در ۶ ماهه سال جاری کمتر از ۸ هزار میلیارد تومان به طرح‌های عمرانی اعتبار اختصاص یافت.
۲-۴. برآورد غیرواقع‌بینانه نرخ ارز
در حالی که نرخ ارز در بازار در سال جاری بالای ۴ هزار تومان برای هر دلار است، تعیین نرخ ارز ۳۵۰۰ تومانی برای دلار در سال آینده نشان از غیردقیق بودن برآوردهای بودجه‌ای دارد. هرچند درج منابع ۱۰ هزار میلیارد تومانی در ردیفهای بودجه‌ای بابت مابه‌التفاوت نرخ ارز نشان از محاسبه ۳۹۰۰ تومانی نرخ ارز در سال آینده دارد. تفاوت این دو به معنی پنهان‌کاری و غیرشفاف بودن بودجه دولت است.
۲-۵. قطع سری زمانی اطلاعات
تغییر جداول هرچند با هدف ارائه اطلاعات بیشتر و افزایش شفافیت انجام شده اما به دلیل آن‌که پیوستگی و همسان بودن آن با اطلاعات بودجه سال‌های قبل قطع می‌شود، امکان مقایسه اعداد در سال‌های متوالی از بین می‌رود.
۲-۶. استفاده از منابع صندوق برای مصارف دولتی
به رغم در نظر گرفتن سهم ۳۲ درصدی صندوق توسعه ملی از عواید نفتی و همچنین وجود اختیارات کافی برای هیات عامل صندوق برای اعطای وام در موارد متعددی برداشت از صندوق توسعه ملی برای بخش‌های خصوصی و تعاونی تجویز شده است. ضمن آن‌که در موارد متعدد دیگری نیز برای مصارف دولتی برداشت از صندوق در نظر گرفته شده که خلاف اساسنامه صندوق و سیاست‌های کلی کشور است. در ادامه به این مصارف اشاره می‌شود:
- مبلغ ۲۰۰ میلیون دلار (معادل ۷۰۰ میلیارد تومان) بابت حمایت از شرکت‌های دانش‌بنیان خصوصی و تعاونی
- مبلغ ۵,۸۰۶ میلیون دلار (معادل ۲۰ هزار میلیارد تومان) برای مصارف متعدد دولتی
- ۳۵۰ میلیون دلار برداشت از صندوق توسعه ملی برای آب کشاورزی سیستان
- سپرده‌گذاری در بانک‌های عامل به منظور پرداخت تسهیلات به بخش خصوصی، تعاونی و شهرداری‌ها موضوع بند (ب) تبصره (۴)
- سپرده‌گذاری ۱۵ هزار میلیارد تومان در بانک‌های عامل برای طرح‌های اشتغال‌زایی موضوع تبصره (۱۹)
بنابراین حداقل ۸/ ۶ میلیارد دلار برداشت از منابع صندوق توسعه ملی برای مصارف عمدتا دولتی در سال ۱۳۹۷ پیش‌بینی شده است.
۲-۷. تداخل سیاست‌های پولی با مالی
تعیین نرخ ارز در بودجه سالانه مصداق بارز تداخل سیاست‌های پولی و مالی است. همچنین موضوعاتی مانند چاپ ایران‌چک و اعطای وام و تسهیلات که در تبصره (۱۶) لایحه به آن پرداخته شده، تعیین تکلیف برای سیاست‌های پولی در سند مالی کشور است.
۲-۸. درج عدد یک به جای ارقام واقعی جلوی برخی ردیف‌ها
در ردیفهای متعددی عدد «یک» درمقابل ردیفهای بودجه‌ای درج شده است که این امر باعث می‌شود سقف بودجه کل کشور نامعلوم شود: عددهای یک (۱) سقف بودجه را مخدوش می‌کند و شفافیت بودجه را زیر سوال می‌برد. در ردیفهای زیر به جای عدد واقعی عدد «یک» درج شده است:
ردیف ۱۱۰۴۰۹- استرداد حقوق ورودی کالاهای وارداتی موضوع بند ب تبصره (۷)
ردیف ۱۶۰۱۶۲- عوارض موضوع ماده ۶۵ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)- ۲۰ درصد سهم سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور
ردیف ۲۱۰۱۱۱- منابع موضوع بند (ج) تبصره (۱)
ردیف ۲۱۰۱۱۲- مازاد منابع حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی
ردیف ۳۱۰۱۰۷- انتشار اوراق اسلامی جهت بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسید شده در سال ۱۳۹۷
۲-۹. حجم بالای ردیفهای متفرقه
در لایحه دولت به رغم انتقال بخشی از اعتبارات متفرقه به ردیفهای اصلی، همچنان ۳۰ درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در بخش ردیفهای متفرقه قرار دارد. چنین ردیف‌هایی به دلیل نامشخص بودن اطلاعاتی از قبیل نوع طرح، سال شروع، سال خاتمه، موقعیت جغرافیایی و... باعث مخدوش شدن نظام اطلاعاتی بودجه و کاهش شفافیت بودجه شده و به حقوق تصویبی و نظارتی مجلس شورای اسلامی در بودجه خدشه وارد می‌کند.
۲-۱۰. عناوین متعدد طرح‌های عمرانی با اعتبار اندک
جداولی مشتمل بر ده‌ها طرح‌های عمرانی در بودجه درج شده که در آن اعتبار هر طرح مشخص نیست و اعتبار چندین طرح به‌صورت سرجمع مشخص شده است. به‌عنوان مثال در جدول شماره (۲۰) تعداد ۲۹۳ طرح (به تعداد نمایندگان!) شامل مطالعه و احداث با اعتباری معادل ۲۰ میلیارد تومان درج شده است. بسیاری از این طرح‌ها شامل احداث راه‌آهن یا سد است که هریک به تنهایی به اعتباری چند صد میلیارد تومانی نیاز دارد.