احسان سلطانی

در شرق نوشت:

خدای سبحان برخی از حق های خود را برای بعض مردمان واجب داشت و بزرگ ترین حق ها که خدایش واجب کرده است، حقّ والی بر رعیت است و حق رعیت بر والی که خدای سبحان آن را واجب کرد و حقِ هریک را بر عهده دیگری واگذار فرمود و آن را موجب برقراری پیوند آنان کرد و ارجمندی دین ایشان. پس حال رعیت نیکو نشود، جز آنکه والیان نیکو رفتار باشند و والیان نیکو رفتار نشوند، جز آن گاه که رعیت درستکار باشند. پس چون رعیت حقِ والی بگزارد و والی حقِ رعیت را به جای آرد، حق میان آنان بزرگ مقدار شود و راه های دین پدیدار و نشانه های عدالت بر جا و سنت چنان که باید اجرا. پس کارِ زمانه آراسته شود و طمع در پایداری دولت پیوسته و چشم آز دشمنان بسته و اگر رعیت بر والی چیره شود یا والی بر رعیت ستم کند، اختلافِ کلمه پدیدار شود و نشانه های جور آشکار و تبهکاری در دین بسیار. راه گشاده سنت را رها کنند و کار از روی هوا کنند و احکام فروگذار شود و بیماری جان ها بسیار و بیمی  نکنند که حقی بزرگ فرو نهاده شود و یا باطلی سترگ انجام داده. آن گاه نیکان خوار شوند و بدکاران بزرگ مقدار و تاوان فراوان بر گردن بندگان از پروردگار. امام علی (ع)، نهج البلاغه، خطبه 216 

مقدمه

در ارزیابی عملکرد دولت ها، عدالت یکی از اصلی ترین ملاک های ارزیابی است. هدف از تحقق عدالت مشارکت آحاد جامعه در اداره امور آن است که موجب ارتقای همکاری های اجتماعی شده و در پی آن همبستگی اجتماعی حاصل می شود و به دنبال آن وفاداری به ارزش های مشترک در میان اعضای جامعه شکل می گیرد که موجب بروز انسجام اجتماعی می شود و به تدریج بنیان های مرصوص یک جامعه بنا می شوند. حاصل این همه هم افزایی نیروها و ظرفیت های اجتماعی است که خود را به صورت افزایش محصول اجتماعی و کارایی در جامعه نشان می دهد. به همین دلیل است که جامعه عادلانه جامعه کارا نیز هست. در ارزیابی عملکرد عادلانه دولت ها نیز توزیع در سه قلمرو قدرت، منزلت و درآمد و ثروت مطالعه می شود. عدالت توزیعی بدون استقرار و حاکمیت نهادهای متناسب محقق نخواهد شد. توزیع عادلانه قدرت مستلزم مشارکت آحاد مختلف جامعه است و مشارکت مؤثر و سازنده آحاد مختلف جامعه در گرو فراهم آوردن فرصت های رشد آنها به واسطه حاکمیت است. یکی از این فرصت ها نفس حضور گروه های مختلف جامعه در اداره امور آن است. دسترسی عادلانه به مناصب، مستلزم استقرار نهادهای توزیع عادلانه فرصت ها است. این مطالعه به بررسی چگونگی توزیع فرصت های دسترسی به مناصب، تنها در قوه مجریه و فقط با تأکید بر ترکیب اعضای کابینه دولت ها می پردازد و به چگونگی توزیع این فرصت ها در قوای قضائیه و مقننه نمی پردازد. نتیجه این مطالعه نشان می دهد که عملکرد نهادهای توزیع عادلانه فرصت ها در دسترسی به مناصب در قوه مجریه تناسبی با اهداف انقلاب اسلامی نداشته است. همان طور که عبارات آغازین این مقال از امیر مؤمنان علی (ع) تأکید دارند، پیامدهای توزیع ناعادلانه فرصت ها متعدد و ویرانگر است؛ از جمله آنها می توان به ایجاد شکاف بین دولتمردان و توده ها و به ویژه گروه های محروم جامعه، بی اطلاعی دولتمردان از وضعیت توده ها، رشد نابرابری ها و گسترش فقر، پیدایش گسل های اجتماعی و طمع دشمنان در ترویج یأس و اختلاف افکنی و ایجاد گسست در میان مردم اشاره کرد. 

توزیع مناصب در دولت های جمهوری اسلامی ایران   

از ابتدای استقرار دولت در جمهوری اسلامی تاکنون، بیش از 300 دولتمرد در قوه مجریه کشور به عنوان رئیس جمهور، نخست وزیر، معاون اول رئیس جمهور و وزیر خدمت کرده اند. در این میان نزدیک به 270 نفر در دولت های اول تا یازدهم حضور داشته اند. میانگین سنی اعضای کابینه دولت های اول تا چهارم کمتر از 40 سال است که در دولت های پنجم و ششم به 43 سال، هفتم و هشتم به 49 سال، نهم و دهم به 52 سال و در دولت یازدهم به بیش از 60 سال افزایش یافته است. با گذر زمان عمر مسئولان اجرائی نیز افزایش یافته و در این دوره نزدیک به سه دهه حضور چهره های آشنا نشان می دهد که کمتر به ظرفیت های انسانی پرورش یافته در این دوره پرتلاطم سیاسی-اجتماعی توجه شده است. به عبارت روشن تر، اداره رفاقتی دولت ها بر اداره مبتنی بر صلاحیت ها ترجیح داده شده است. این موضوع از سال 1370 به بعد شدت بیشتری پیدا می کند؛ به نحوی که در 25 سال اخیر متوسط سن اعضای دولت به تدریج بیش از 20 سال افزایش می یابد و به  عبارتی شاکله دولت کم و بیش بدنه خود را حفظ می کند. این در حالی است که گرایش به جوان گرایی در دولت های کشورهای صنعتی و توسعه یافته به قوت به چشم می خورد. متوسط اعضای دولت ها در کشورهای اروپای غربی و آمریکا کمتر از 55 سال است. شاخص سنی اعضای کابینه در دولت های ایران از بسیاری از کشورهای در حال توسعه و همسایه از جمله کشورهای عربی و ترکیه نامطلوب تر است.

از 15 بهمن 1357 تا 15 آبان 1358 دولت موقت و پس از آن تا 15 بهمن 1358 کابینه موقت شورای انقلاب بر سر کار بود.  نظر به عمر بسیار کوتاه این دولت ها و دولت های اول و دوم (بهمن 1358 تا شهریور 1360)، بررسی وضعیت اعضای کابینه های دولت های سوم تا یازدهم (مهر 1360 تاکنون) اهمیت پیدا می کند. از مجموع 229 نفر اعضای کابینه دولت های سوم تا یازدهم، براساس محل تولد 24 درصد آنها از استان تهران (شامل استان البرز و در مجموع با سهم 19 درصد از جمعیت کشور)، 5.2 درصد از استان خراسان (شامل خراسان شمالی، رضوی و جنوبی با سهم 10.2 درصد از کل جمعیت)، 6.6 درصد از استان آذربایجان شرقی (شامل استان اردبیل) با سهم جمعیت 6.5 درصد، 18.3 درصد از استان اصفهان (با سهم جمعیت 6.4 درصد) و 4.8 درصد از استان خوزستان (با سهم جمعیت 6.1 درصد) بوده اند.این پنج استان پرجمعیت کشور با سهم کلی 49 درصد از جمعیت، 59 درصد از اعضای کابینه دولت ها را به خود اختصاص داده اند. از سوی دیگر به ترتیب استان های مازندران، لرستان، گلستان، قزوین، گیلان و مرکزی با داشتن 15.4 درصد از جمعیت کشور، سهم 10درصدی از مقامات اجرائی ارشد را دارند.

توزیع قدرت اجرائی در سطح استان ها

نظر به وزن و اهمیت بالای رئیس جمهور در قوه مجریه، با احتساب ضریب پنج برای رئیس جمهور، در کل دوره دولت های سوم تا یازدهم، به ترتیب استان های تهران با سهم 21 درصد از مقامات اجرائی ارشد کشور (با سهم 19درصدی از کل جمعیت کشور)، اصفهان با سهم 15.8 درصد (6.4 درصد جمعیت)، یزد با سهم 7.5 درصد (1.4 درصد جمعیت)، آذربایجان شرقی با سهم 7.2 درصد (6.5 درصد جمعیت) و سمنان با سهم 7.2 درصد (0.9 درصد جمعیت) دارای بالاترین وزنه در قدرت اجرائی کشور بودند که در مجموع با 34 درصد جمعیت کشور، 58 درصد قدرت اجرائی کشور را در اختیار داشته اند. استان های خراسان، فارس، خوزستان، آذربایجان غربی و همدان با سهم 29 درصد از کل جمعیت، در 21 درصد قدرت اجرائی کشور سهیم بوده اند که این نسبت ها برای مجموع استان های مازندران، لرستان، گلستان، قزوین، گیلان و مرکزی به ترتیب 15.4 و 8.7 درصد است. همراه با این توزیع به شدت نامتناسب و نامتوازن ترکیب استانی قوای اجرائی، در همه دولت های اول تا یازدهم هشت استان سیستان وبلوچستان، هرمزگان، کردستان، بوشهر، زنجان، چهارمحال  وبختیاری، کهگیلویه وبویراحمد و ایلام (با سهم 13.3 درصد از جمعیت کشور)، هیچ گاه سهمی  از اعضای هیئت دولت نداشته اند. در دولت های پس از دوران دفاع مقدس (پنجم تا یازدهم) توزیع منطقه ای قدرت اجرائی کشور قطبی تر شده است. در مجموع دولت های پنجم تا یازدهم، به ترتیب استان های تهران (18.7 درصد)، اصفهان (15.4 درصد)، یزد و سمنان (هریک 8.7 درصد) و کرمان (8.2 درصد) از قدرت اجرائی کشور را در اختیار داشته اند. پنج استان تهران، اصفهان، یزد، سمنان و کرمان با داشتن 32 درصد از جمعیت کشور، 58 درصد قدرت اجرائی را به خود اختصاص دادند و سهم 26 استان دیگر با 68 درصد از کل جمعیت 42 درصد بود. در مجموع دوره فوق الذکر پنج استان حاشیه کویر اصفهان، کرمان، یزد، قم و سمنان با سهم 43.3 درصدی از قدرت اجرائی (34.4 درصد از تعداد مقامات اجرائی) فقط 14.2 درصد از جمعیت کشور را دارا بوده اند. در همین حال شش استان مازندران، لرستان، گلستان، قزوین، گیلان و مرکزی با سهم 15.4 درصد از جمعیت که با هشت استان فاقد عضو در کابینه ها، 28.7 درصد از جمعیت کشور را تشکیل می دهند، سهم پایین 9.1درصدی از قدرت اجرائی را داشته اند.

در مجموع دولت های پنجم تا یازدهم، 14 استان (با سهم جمعیت 28.7 درصد) نزدیک به یک پنجم 5 استان حاشیه کویر اصفهان، کرمان، یزد، قم و سمنان (با سهم جمعیت 14.2 درصد) در قدرت اجرائی کشور سهیم شده اند. به عبارتی دیگر پنج استان با جمعیت کمتر از نیمی  از 14 استان دیگر، نزدیک به پنج برابر بیشتر در ساختار قدرت اجرائی ارشد کشور حضور داشته اند. سهم استان تهران که مرکزیت سیاسی، جمعیتی و اقتصادی را دارد، در دولت ها کم وبیش رو به تنزل بوده است.

 سهم این استان از تعداد اعضای هیئت دولت در دولت چهارم 41 درصد بود که در دولت پنجم به 16 درصد سقوط کرد. در دولت ششم این سهم به 32 درصد صعود کرد و به ترتیب در دولت های هفتم و هشتم 18 و 28 درصد بود. سهم تهران در دولت های نهم و دهم تنزل یافت و به 12 درصد رسید و در دولت یازدهم به 22 درصد ارتقا یافت. نکته درخورتوجه کاهش سهم استان تهران در دوره اول و سپس افزایش آن در دوره دوم دو رئیس جمهور دوره 1368-1384 است.

نابرابری منطقه ای قدرت

با درنظرگرفتن جمعیت استان ها، براي تعیین سهم بری استان ها با تقسیم تعداد مقامات اجرائی ارشد استان ها در دوره دولت های سوم تا یازدهم (1360-1395) به جمعیت آنها، سرانه مقامات اجرائی ارشد استان های کشور محاسبه می شود. بر این اساس استان های کشور به چهار گروه

 (1) استان های با سرانه مقامات بالاتر از هشت نفر، (2) استان های با سرانه مقامات بین دو تا پنج نفر، (3) استان های با سرانه مقامات بین 0.8 تا دو نفر و (4) استان های با سرانه مقامات صفر در هر یک میلیون نفر جمعیت طبقه بندی مي شود. در کل این دوره متوسط سرانه مقامات اجرائی کشور 2.9 نفر در یک میلیون جمعیت کشور است.

گروه (1): شامل سه استان یزد (سرانه 10.8)، سمنان (سرانه 10.2) و اصفهان (سرانه 8.2) است. این گروه در مجموع با سهم جمعیت 8.6 درصد، 27 درصد از کل تعداد مقامات اجرائی دوره

1360- 1395با سرانه متوسط 9 نفر (بیش از سه برابر متوسط کشور)  را داراست.

گروه (2): به ترتیب 13 استان قم (سرانه 4.8)، همدان (سرانه 4.4)، کرمانشاه (سرانه 4)، تهران و البرز (سرانه 3.6)، لرستان (سرانه 3.3)، آذربایجان شرقی و اردبیل (سرانه 2.9)، کرمان (سرانه 2.8)، آذربایجان غربی (سرانه 2.7)، گلستان (سرانه 2.6)، فارس (سرانه 2.5) و خوزستان (سرانه 2.3) را دربر می گیرد. در مجموع این گروه با سهم جمعیت 57 درصد، 63 درصد از مقامات اجرائی دوره با سرانه متوسط 3.2 نفر را به خود اختصاص داده است. سرانه متوسط مقامات اجرائی این گروه کمی  بیش از متوسط کشوری است.

گروه (3): هفت استان مازندران (سرانه 1.9)، قزوین (سرانه 1.6)، خراسان رضوی، شمالی و جنوبی (سرانه 1.5)، مرکزی (1.3) و گیلان (0.8) را شامل مي شود. این گروه در مجموع با 21 درصد از جمعیت، سهم 10.5 درصد از مقامات اجرائی با سرانه متوسط 1.4 نفر (نصف کشور) را دارد.

گروه (4): هشت استان سیستان وبلوچستان، هرمزگان، کردستان، بوشهر، زنجان، چهارمحال  وبختیاری، کهگیلویه وبویراحمد و ایلام با سرانه صفر. این گروه با سهم 13.3 درصدی از جمعیت کشور، هیچ حضوری در دولت های سه دهه اخیر ندارد.

دو موضوع مهم افزایش متوسط سنی و قطبی شدن منطقه ای دولتمردان، به وضوح بر استمرار قدرت اجرائی کشور در دست یک نسل خاص تأکید دارد. گروه های قدرت و دولتمردانی که در موارد زیادی خود مسبب و پایه گذار وضعیت کنونی به شمار می روند، مجددا براي اصلاح اوضاع نابسامان، صندلی های وزارتخانه ها و پست های اجرائی ارشد را اشغال می کنند. در کنار دیگر مسائل مانند مشکلات ساختاری و کاستی های نهادی هم دو عامل افزایش متوسط سنی و قطبی شدن منطقه ای دولتمردان وجود داشته و دارد؛ اما به اندازه عوامل دیگر به آنها توجه نشده است. چالش مهم دیگری که گریبان امروز جامعه را گرفته، این است که نظام اجرائی کشور با تکیه بر نسل خاص حلقه های قدرت، از تربیت و آماده سازی مدیران آینده غفلت کرده است. قطبی شدن منطقه ای اعضای دولت ها، نه تنها فرصت های تربیت نسل های آتی مدیران مورد نیاز اداره نظام در سطوح مختلف را از کشور دریغ کرده و فرصت های بزرگ فراگیری و رشد را از نسل های جوان تر و بعدی گرفته است، بلکه منجر به فهم و درک ضعیف دولت ها از شرایط مناطق محروم، مرزی و معمولا حساس کشور شده است. این موضوع ضمن اینکه نابرابری های منطقه ای را در کشور تشدید کرده و گروه های بزرگی از جمعیت کشور را به حاشیه رانده است، منجر به تضعیف رابطه بین مسئولان طراز اول کشور با گروه های محروم جامعه شده، به طوری که فرایندهای رسیدگی و پاسخ گویی به نیازهای اساسی و تأمین حقوق بخش بزرگی از جمعیت را تضعیف کرده و از سوی دیگر نابرابری های منطقه ای را شدت بخشیده است.

این معضل در ذات خود زمینه ساز شکاف ها و گسل های جبران ناپذیر اقتصادی- اجتماعی می شود. در این راستا به واسطه اینکه نابرابری های منطقه ای به یک بحران تبدیل نشود، توصیه می شود دولت دوازدهم تمرکز ویژه ای بر موضوع داشته باشد و از همه جهات و به ویژه وجوه ساختاری و نهادی این مسئله را براساس یک برنامه توسعه عادلانه منطقه ای در دستور کار قرار دهد. در این راستا بایستی به سمت تمرکززدایی توسعه گرا حرکت کرد و از تمرکزگرایی افراطی در جریان تخصیص منابع و تصمیم گیری ها که اجازه توسعه به مناطق محروم را نمی دهد، اجتناب کرد.

درس هایی از نابرابری فرصت هاي فراروی دولت دوازدهم

بررسی نتایج عملکرد توزیع فرصت های دسترسی به مناصب عالی در کشور و پیامدهای آن، موضوع مبسوطی است که نیازمند فرصتی دیگر است؛ اما از بررسی نتایج فوق می توان نکاتی را استنتاج و به نظام تصمیم گیری درباره انتخاب اعضای کابینه دولت دوازدهم توصیه کرد. در تعیین وزرای کابینه دوازدهم، توجه به نکات زیر می تواند به کاهش نابرابری های دسترسی به مناصب در کشور و بهبود و اصلاح کیفیت ترکیب اعضای دولت دوازدهم کمک کند:

- تعادل و توازن منطقه ای و بین استانی؛

- تعیین حداقل یک وزیر از استان های محروم و یک وزیر از استان های مرزی؛

- یک وزیر از یکی از استان های سیستان وبلوچستان یا کردستان؛

- یک وزیر از یکی از استان های ایلام، کهگیلویه وبویراحمد یا چهارمحال وبختیاری؛

- جوان گرایی در کابینه با معدل سنی حدود 50 سال؛

- حداقل 25 درصد اعضای کابینه با سن زیر 40 سال؛

- اعضای کابینه علاوه بر تعهد کامل به قانون اساسی به شجاعت، صداقت، صراحت بیان و سلامت اخلاقی و مالی شهره باشند؛

- وزرا از میان طبقات متوسط انتخاب شوند و نه ثروتمندانی که دارای ثروت های نجومی هستند؛

- دارای کارایی، تخصص، دانش و تجربه لازم و مرتبط در حوزه کاری خود باشند و این مؤلفه ها بر وجوه سیاسی و وابستگی های فامیلی، حزبی و سیاسی غالب باشد؛

- کابینه حتی المقدور فراجناحی و فراگیر باشد و رقبای سیاسی هم در دولت سهیم باشند (براساس بررسی های انجام شده ایران دارای میزان بالای شاخص شدت جناح گرایی و دسته بندی جناحی در سطح جهان است)؛

- دوسوم اعضای کابینه قبلا وزیر یا معاون وزیر یا رؤسای دستگاه های اجرائی مهم نباشند؛

- حتی المقدور یک وزیر زن حضور داشته باشد (متناسب با روحیات بانوان مانند وزیر آموزش وپرورش)؛

- تعارض منافع که شکل آشکار فساد است و عدم حضور هم زمان افراد منتخب در دو بخش عمومی  و خصوصی مورد تأکید باشد؛

- اکثر معاونان وزارتخانه ها از داخل دستگاه ها انتخاب شوند که مراحل ارتقای سازمانی را بر مبنای لیاقت و تخصص در داخل وزارتخانه ها طی کرده باشند و از جابه جایی های اتوبوسی اجتناب شود.

در خاتمه، ضمن ارائه چکیده نتایج این مطالعه در نقشه پهنه جغرافیایی کشور و دو نمودار توزیع سهم و سرانه استان ها از قدرت اجرائی، امید است نتایج آن پرتوی باشد در جهت روشن ترکردن مسیر دولت دوازدهم برای غلبه بر ابرچالش های بی سابقه کشور و تسریع روند توسعه، ضمن خدمت به محرومان و کاهش نابرابری ها و کاستن از چهره های کریه بی عدالتی ها. اصلی ترین چالش حیاتی امروز کشور تولید و اشتغال است که به این موضوع و نقش و عملکرد مسئولان و برنامه ریزان اقتصادی کشور در سه دهه اخیر، در گفتاری دیگر پرداخته خواهد شد.