دوشنبه, 28 مهر 1393 ساعت 18:06

راهداری: سازمان برنامه؛ آری یا نه

مراد راهداری

عضو هیات علمی دانشگاه پیام‌نور

 وجود نهادی برای برنامه‌ریزی در سطح کلان جامعه و نظارت بر حسن اجرای آن، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است. مولوی، برنامه‌ریزی را امری بدیهی می‌داند و از آن طریق اختیار را ثابت می‌کند: اینکه فردا این کنم یا آن کنم - این دلیل اختیار است ای صنم. هرگاه جامعه صرف‌نظر از اجزا و افراد، خود وجود و ماهیتی مستقل دارد؛ تصمیم‌گیری درباره چگونه شدن در آینده را به دست تصادف یا عوامل غیرعقلی نباید داد. شهید مطهری نیز در کتب جامعه و تاریخ و فلسفه تاریخ می‌گوید: جامعه یک مرکب حقیقی و طبیعی است، حاصل این ترکیب هویت روح جدیدی است به نام روح جمعی. در این نوع ترکیب در اثر تاثیر و تأثر انسان‌ها در یکدیگر، یک هویت جدید به وجود می‌آید. البته در این ترکیب اجزا به‌طور کامل هویت فردی خود را از دست نمی‌دهند و در ضمن وجود ماهیت فردی، ماهیتی جمعی نیز دارند. قرآن هم فرد را مخاطب قرار می‌دهد و هم شخصیت اجتماعی را و می‌فرماید: «لِّقَوْمٍ یعْقِلُونَ لَّقَوْمٍ یتَفَکرُونَ و...»، با این نگاه ضمن وجود مسایل و مصالح فردی، شاهد وجود مسایل و مصالح جمعی هستیم که باید برای آن چاره‌اندیشی کرد. متولی آن چه شخصیت حقوقی یا چه مجموعه‌واحد‌الامری خواهد بود. چنانچه برنامه‌ریزی نشود، چگونه وحدت به کثرت می‌گراید. هر فرد یا شخصیت حقوقی به‌عنوانی جزیی از کل راه خود را می‌رود و حجم قابل‌توجهی از منافع ملی تامین نمی‌شود. نظام عرضه و تقاضا هرگز نمی‌تواند مسوولیت آن را برعهده گیرد چون مبنای آن سودآوری است و منافع ملی با این مبنا پوشش داده نمی‌شود. اساسا باید بررسی شود، چرا تشکیلاتی با شرح وظایفی خاص برای برنامه‌ریزی و امور مربوط به آن در کشور ایجاد شد و چرا تغییر ماهیت داد، حال چگونه باید عمل شود؟

 برای تعیین تکلیف اینکه وجود نهادی برای برنامه‌ریزی ضرورت دارد یا خیر، باید چیزی که مقدم بر آن است را اثبات کرد و آن، ضرورت داشتن برنامه کلان برای کشور است، اگر این مهم تعیین تکلیف شود، به‌طریق اولی متصدی یا متولی آن نیز تعیین تکلیف خواهد شد. اگر برنامه‌ریزی ضرورت نداشته باشد آنگاه ایجاد متصدی برای آن نقض غرض شده به تعبیر دیگر سالبه به انتفاع موضوع است. در جوامع صنعتی، بازار و برنامه در تکمیل یکدیگر اداره اقتصاد کشور را برعهده دارند؛ اما در برخی جوامع در حال صنعتی‌شدن، متاسفانه سودجویان و طرفداران افراطی نظام بازار با توجیه اینکه نظام شوروی سابق و به‌طورکلی بلوک شرق به‌دلیل تکیه بر نظام برنامه‌ای شکست خورده است، پس فاقد کارایی لازم است و نباید مجدد پیگیری و آزمون شود. از این رو ناچار هستیم روی‌آوری به برنامه‌ریزی را از منظر تاریخی و منطق علمی مورد مطالعه قرار دهیم.

عوامل موثر بر روی‌آوری به تدوین برنامه در قرن اخیر:

1- در سال1929 آمریکا با یک‌رکود همراه بود و تا آن زمان هنوز تفکر کلاسیک‌ها در اداره اقتصاد جامعه مسلط بود. در چنین شرایطی کینز گفت دولت می‌تواند در اقتصاد دخالت کند و با به‌کارگیری سیاست‌های مالی اقتصاد بازار را تنظیم کند تا تعادل را به بازار برگرداند. او معتقد بود بحران فعلی ناشی از عدم‌همراهی طرف تقاضای اقتصاد است و باید آن را رشد داد. درواقع یکی از دلایل به‌وجودآمدن برنامه، کاستی‌هایی بود که در مکانیسم بازار به وجود آمد و متعاقب آن برنامه‌ریزی توجیه پیدا کرد. البته بعد از کینز، نئوکلاسیک‌ها آمدند و تفکر پیشین را احیا کردند و گفتند درست است که بازار و نظام آزاد طبیعی، امکان مختل‌شدن دارد؛ اما رفع اختلال باید به‌صورت مجازی نه واقعی یعنی با سیاست‌های پولی حل‌وفصل شود. سیاست‌های مالی دخالت واقعی است.  پس یکی از عوامل روی‌آوردن به برنامه، شکست بازار بوده، به این معنا که شرایط بازار در دنیای واقعی جاری نبوده است، در عمل: کالاها همگن نیستند، عرضه‌کنندگان و تولید‌کنندگان زیاد نیستند و امکان کارتل یا تراست‌سازی وجود دارد. اطلاعات کامل در بازار جاری نیست و سایر موارد دیگر.

2- ضرورت بازسازی‌های پس از جنگ‌جهانی دوم. بعد از جنگ جهانی دوم، چون آمریکا در فاصله دو اقیانوس قرار داشت، در آن زمان به‌گونه‌ای نبود که جنگ در آن جغرافیا شدید باشد بنابراین کمتر آسیب دید و بازسازی نیز موجب تقویت تجارت و بنابراین اقتصاد آمریکا می‌شد. طرح مارشال اجرا شد، در طرح مارشال وام قابل‌توجه به کشورهای اروپایی و آسیایی خسارت‌دیده از جنگ، توسط آمریکا داده شد تا در طرح‌های عمرانی به‌کار گرفته شوند، این موضوع زمینه دیگری برای روآوری به برنامه‌ریزی بوده تا در زمان کمتر و به‌درستی این منابع مالی در طرح‌های عمرانی هزینه شود و پرت منابع روی ندهد. شایان ذکر است ارایه وام مشروط به وجود طرح و برنامه شده بود.

3- عقب‌ماندگی گروهی از کشورها نسبت به بعضی دیگر از کشورها. برخی جوامع متوجه شدند که بعضی کشورها صنایع پیشرفته دارند و باید اقدام به واردات محصولات آنها کنند. پی بردند که بر تولید کالاهای وابسته به معدن و طبیعت تکیه زده‌اند و دیگران محصولاتی با ویژگی‌های جدید خلق کرده‌اند. فاصله آنها با خود را زیاد دیدند و آشکار شد که آن کشورها به‌طور بطئی در زمانی دراز به این شرایط مطلوب و جدید رسیده‌اند. ضمنا شرایط کشورهای در‌حال‌رشد نیز متفاوت است چون حالا حضور پیشرفته‌ها هم مانع است (تهدید) و هم فرصت؛ می‌توان از تجربه آنها استفاده کرد اما حضور آنها دشواری کشف بازار را نیز موجب شده است. در هر صورت برای کوتاه‌کردن زمان و استفاده مطلوب از تجارب و حل مسایل خود، رو به برنامه‌ریزی آوردند تا نقشه‌ای قابل طی داشته باشند.

4- مبانی علمی و ایدئولوژیک در جهت تامین مصالح و حوایج اجتماعی در برابر باورهای فرد‌گرایانه مبتنی بر بازار.

جامعه‌گرایان قایل به سیاستگذاری و تاثیر بر روش تخصیص منابع در جامعه هستند تا در کنار پاسخ به حوایج فردی، مسایل جامعه حل و نیازهای اجتماعی تامین شود. ضمن آنکه از منظر علم‌شناسی، اقتصاد بازار بر معرفت نیوتنی و مکانیکی استوار و اصطلاحا طبع‌گراست، اما برنامه‌ریزی دیدگاه قسر‌گرایانه دارد.  دلیل روآوردن به برنامه، نقایص و کاستی‌های بازار است، اگر یکی از بازارها در تعادل نباشد به دیگر بازارها نیز این‌عدم‌تعادل سرایت می‌کند. پس شکل‌گیری نظام بازار و ثبات آن، کاری دشوار و تقریبا نشدنی است. از همین‌رو بازار مختل و نامتعادل شده و به‌طور چرخشی گاهی بحران را تجربه می‌کند.  برنامه، نماد استفاده از خرد جمعی و اندیشه در اداره جامعه است و بازار نماد عدم‌دخالت بشر در تخصیص منابع و سپردن آن به دست نیروهای فعال در بازار که مبتنی بر کسب حداکثرسازی منافع فردگرایانه فعالان اقتصادی است که نمی‌تواند حوزه بخش عمومی را پوشش دهد و برای تامین تقاضای عمومی، نیاز به برنامه است. صرف‌نظر از اینکه چهار بازار کالا، پول، سرمایه و کار نیز اختلال‌پذیر هستند و تسویه آنها مراقبت می‌خواهد و تنظیم سازوکار بازار نیاز به اعمال سیاست‌های مالی و پولی‌ای دارد که تجربه نظام‌های مبتنی بر بازار آن را تایید‌می‌کند.  ادامه در صفحه 5

 اول باید شرایط تهیه و تنظیم صحیح برنامه فراهم شود و بعد شرایط اجرای برنامه، در غیر این‌صورت نه برنامه صواب در جامعه مربوطه تولید می‌شود و نه به اجرا گذاشته می‌شود و اهدافش عقیم می‌ماند. پس اول باید برنامه ایجاد شرایط را تولید و اجرا کرد؛ مثلا چقدر تصمیمات اساسی اقتصادی، دارای پشتوانه مطالعاتی است و اقتصاد هزینه ندانم‌کاری ما را نمی‌پردازد؟ آیا در شرایط تحریم، حذف یارانه‌ها و تزریق آنی پول نفت به اقتصاد کشور، همراهی با تحریم‌گران در آسیب به اقتصاد کشور و به‌تنگنا‌انداختن آن نبود؟ آیا درست است که در شرایط عدم‌تعادل (بیکاری و تورم، هر دو در شرایط حاد دورقمی) به سراغ حذف یارانه‌ها رفت؟ اگر محتوای برنامه اشکال دارد، اشکال از برنامه‌ریزی آن است، نه از ذات برنامه و برنامه‌ریزی، مثل آن است که تصمیمات مدیریتی اشکال دارد، مدیریت حذف و بدون مدیریت موسسه‌ای اداره شود!

 تخصیص منابع به روش بازار، مبتنی بر عرضه و تقاضای آزاد و رقابت به‌منظور کسب حداکثر سود انجام می‌گیرد. پایه و اساس تصمیم‌گیری، مبتنی بر راهنمای قیمت‌ها و اخذ سود است. در نظام مبتنی بر بازار، روابط انسان‌ها را ارزش‌های مبادله‌ای می‌سازد. اما روش تخصیص منابع برنامه‌ای مبتنی بر خرد و اندیشه جمعی است؛ وابسته به باورها، تجربه و دانش برنامه‌ریزان است. مدیریت دانش، در تشکیلات و سازمان برنامه‌ریزی نقش مهمی دارد؛ در نظام برنامه‌ای، عامل تغییرات اجتماعی است.  برای اینکه تامین حوایج اجتماعی نیز پوشش داده شود؛ نیاز به مدیریت سطح کلانی است که وحدتی در این کثرت پدید آورد. وجود خطای ترکیب و شناخت اینکه تعادل در سطح خرد موجب تعادل در سطح کلان نمی‌شود، در برنامه‌ریزی چه در بحث اقتصادی یا اجتماعی و... می‌خواهیم از کثرت به وحدت برسیم، یعنی تصمیمات متفاوت را دریک جهت قراردهیم. ضمنا رفتارهای متنوع را می‌خواهیم در یک مسیر هدایت کنیم. پراکندگی و تعارض موجب اتلاف منابع است. شکست یک بخش یا فقر یک منطقه برای سایر بخش‌ها و مناطق به‌عنوان اجزای یک‌سیستم مهم است و همه از هم تاثیر می‌پذیرند، بنابراین باید حول یک محور توسعه و تکامل باید ساماندهی شوند.

 حق دخالت، حق جابه‌جایی منابع برای کارشناسان خاص از کجا می‌آید؟ یعنی اگر قرار است قایل به برنامه‌ریزی باشیم، باید بدانیم که حق سیاستگذاری بر جامعه از کجا صادر می‌شود؟ مشروعیت از آرای مردم به دست می‌آید؛ مشروعیت تخصیص منابع؛ مشروعیت برنامه‌ریزی و تشکیل دولت از پایین به بالاست. این مردم هستند که به دولت اجازه برنامه‌ریزی یا به مجلس اجازه قانونگذاری می‌دهند. قوانین و برنامه‌ها می‌خواهد بر مردم جاری شود، بنابراین آنها در میان برنامه‌ها دست به انتخاب می‌زنند.

تغییرات تنها در ظواهر روی نمی‌دهد، بلکه اگر تغییری در ظاهر دیده می‌شود نشان از تغییر باطن دارد؛ اگر در جامعه ساخت هواپیما یا ماهواره نبوده، اگر بلندمرتبه‌سازی نبوده است و... اما امروز وجود دارد گویای وجود تغییر در علوم و فرهنگ علم‌پروری و به‌کارگیری علوم است. با تغییرات پیوسته و متصل، این‌همانی جامعه حفظ می‌شود. جامعه نیز یک پدیده است و تغییر دارد؛ جامعه موجودی باثبات نیست؛ برنامه از عوامل تغییر شمرده می‌شود و بر چگونه‌شدن جامعه تاثیرگذار است.   در جوامع در حال توسعه از مشخصه‌های ذاتی پدیده‌ها غفلت می‌شود و صورت به‌جای محتوا می‌نشیند. به همین دلیل نیز تجدد جای تمدن را در این جوامع می‌گیرد! کتاب الهی نیز ما را از غفلت‌های مختلف برحذر داشته است و خواسته شده که از غافلون نباشیم. نباید مفاهیم و پدیده‌های نرم‌افزاری را از مواضعش منحرف و تحریف کرد. برنامه‌ریزی صرف‌نظر از نوع و روش آن، از وظایف مهم قوه‌مجریه است و نباید زمین بماند.

برنامه‌ریزی فرآیندی علمی است

 یکی از مراحل فرآیند برنامه‌ریزی، شناخت وضع موجود است؛ این شناخت، شناخت علمی است، نه هر نوع اطلاع و شناخت. طبیعی است که شناخت کارشناسان، وابسته به زمان و مکان است و لزوما همیشگی و همگانی نیست؛ بنابراین وابسته به وجود آن شرایط در مکان و زمان خاص و دیدگاه کارشناسان است. شناخت وضع موجود یعنی شناخت شرایط فعلی اوضاع و احوال اقتصادی-اجتماعی و...

 پس برنامه‌ریزی باید به مجموعه‌ای از تحقیقات گسترده متصل باشد و حتی موسسات خصوصی می‌توانند چه در انجام مطالعه و چه در نقد مطالعات وارد شوند. پشتوانه علمی ساخت 19پتروشیمی از جنوب غربی تا شمال غربی کجاست؟ پشتوانه یا سند علمی انتقال آب دریای‌خزر به کویر کجاست؟ تغییرات محیط‌زیستی چقدر دیده شده است؟ بلای ساخت هفت‌کشت‌و‌صنعت شکر از نیشکر در خوزستان پدید نیاید! اسناد مطالعاتی انتقال گاز در پارس‌جنوبی یا عسلویه کجا بود که ندانست بعد از بهره‌برداری، خوردگی پدید می‌آورد و نمی‌توان آن را به‌کار گرفت! مطالعه ساخت شهر هویزه کجاست که ندانست مردم آن منطقه منازل تهرانی نمی‌خواهند! و فکری برای گوساله و نیاز مردم آنجا نکرد! آنها که می‌گفتند ایجاد مناطق آزاد تجاری توسعه صادراتی می‌آورد، کجایند تا ببینند که واردات را رشد داده است؟ برج میلاد با چه ادله‌ای بر کوه مقابل بنا نشد و هزینه سنگین بر جامعه بار شد؟ باید در برنامه‌ریزی علمی به مسایل کشور نگاه کرد و گرته‌برداری از مناطق بیرونی نکرد، همچنین نباید انتزاعی عمل کرد، برنامه نیاز به روش‌های علم تجربی در کنار روش‌های قیاسی و تحلیلی دارد.

 برنامه‌ریزی، فرآیندی پویا و زنده است؛ مثلا اگر برنامه از نوع میان‌مدت و پنج‌ساله باشد، بعد از گذشت یک‌سال یک تجدیدنظر در آن برنامه انجام می‌شود و اصلاحات نه‌تنها برای آن چهارسال باقی‌مانده، اعمال می‌شود، بلکه یک‌سال نیز به برنامه اضافه می‌شود. بنابراین همیشه یک برنامه میان‌مدت پنج‌ساله پیش‌رو وجود دارد. اما در ایران متاسفانه اینطور نبود و اگرچه همواره به برنامه و مسایل ایران تا حدودی توجه وجود داشته و کارشناسان در حال رصد و نقد و بررسی بوده‌اند، اما در سال پنجم برنامه، یا حداکثر از اواسط سال چهارم برای تهیه برنامه بعدی تلاش می‌شده است. در دهه اخیر به‌طورکلی نگاه برنامه‌ای با ادبیات یادشده رها و حاکمیت نظام بازار با مداخلات غیرحرفه‌ای باب شده است.

 نکته‌ای را باید متذکر شد و آن این است که نباید تلاش کرد دولت همه عوامل و متغیر‌ها را در دست بگیرد، بلکه طبق نظریه پارتو، 20درصد تا 25درصد عوامل که 80درصد تاثیر را بر رفتار اقتصادی- اجتماعی می‌گذارد، این عوامل محدود را برنامه‌ریزان شناسایی و با تاثیر بر آنها رفتار انبوه بازیگران اقتصادی (حتی بخش خصوصی) را تحت‌تاثیر قرار دهند. هرگز نمی‌توان همه عوامل را در اختیار گرفت و بر همه رفتار‌ها تاثیر گذاشت. روش ترغیبی و بازدارنده از مناسب‌ترین روش‌های تاثیر‌گذاری است که با اختیار بازیگران و فعالان اقتصادی سازگار‌تر است.

 خسارت ناشی از عدم برنامه علمی

 اما گذری به خسارت ناشی از عدم‌برنامه علمی در دهه اخیر داشته باشیم و به تعبیری از برهان خلف استفاده کنیم. در دهه اخیر که عمدتا دوره طلایی درآمد ارزی بوده است و می‌توانست بیشتر از آن نیز باشد، متاسفانه شورای‌عالی پول و اعتبار و نهاد برنامه‌ریزی تضعیف شد. در این سال‌ها درآمدهای نفتی به‌شدت در حال افزایش بود و دولت به هزینه این درآمدها اقدام کرد. قیمت نفت‌خام از 26دلار در سال1382، به 34دلار در سال1383 و به‌یکباره به 50دلار در سال1384 رسید. در سال‌های1385و 1386 نیز قیمت نفت به‌سرعت بالا رفته و به‌ترتیب برابر با 61 و 69 دلار شد؛ از 1387 به‌بعد رشد آن ادامه یافت تا به 140دلار نیز رسید. به این‌ترتیب سهم هنگفتی از این درآمدهای ارزی، در داخل کشور هزینه و این موجب افزایش قابل‌توجه حجم نقدینگی و به‌تبع آن افزایش تقاضا در داخل شد. با این حجم رشد تقاضا از یک‌سو و محدود‌بودن ظرفیت عرضه کالاها و خدمات در کشور از سوی دیگر، شاهد رشد سطح عمومی قیمت‌ها و افزایش چشمگیر نرخ تورم بودیم که به‌منظور کاستن از رشد تورم و جلوگیری از تبعات سوء آن، دولت به واردات بسیار گسترده کالاها مبادرت کرد، اما این حجم انبوه واردات نه‌تنها نتوانست پاسخگوی رشد تقاضای موجود در کشور باشد و باز هم شاهد رشد تورم بودیم، بلکه سبب تضعیف تولید داخل نیز شد. برخی از کالاها و خدمات مانند زمین، مسکن و... که امکان واردات آنها وجود ندارد، به‌دلیل این سطح از رشد تقاضا و نقدینگی در کشور، ....

ادامه در شرق

منبع: شرق

موارد مرتبط

نظر دادن

لطفا دیدگاه خود را درباره این مطلب بنویسید: