مرکز پژوهش‌های مجلس با بررسی سابقه 22 ساله تراکم‌فروشی در تهران -و این اواخر در عمده شهرهای بزرگ و کوچک- تبعات تامین مالی معیوب در شهرداری‌ها را بروز پنج عارضه برای اقتصاد شهر، بازار مسکن و شهروندان عنوان کرد. در مسیر سهل‌الوصول فروش تراکم برای پوشش هزینه‌های شهر، جریان قوی بورس‌بازی «زمین» شکل گرفته و از مالکان حقیقی تا برخی نهادها از جمله بانک‌ها باانگیزه کسب سود، به استفاده از این مجوز روآورده‌اند. افت کیفیت زندگی و افزایش جرم در مناطق متراکم دو پیامد دیگر تراکم‌فروشی است. این مرکز، تصمیمات سیاسی شورای‌عالی شهرسازی و عقب‌نشینی دولت از تامین مالی شهرداری‌ها در اوایل دهه 70 را منشأ تراکم‌فروشی معرفی کرده و توصیه کرده لایحه درآمد پایدار شهرداری‌ها تا پایان امسال تصویب شود.

«تراكم‌فروشي» يا همان صدور مجوز «ايجاد طبقات اضافه»، به عنوان پايه اصلي درآمد شهرداري‌ها كه نه فقط در تهران كه در ساير شهرهاي بزرگ و كوچك، به مدل رايج براي پوشش هزينه‌هاي مديريت شهري تبديل شده است، دست‌كم 5 عارضه پنهان براي «اقتصاد شهر»، «بازار مسكن» و «شهروندان» به‌خصوص «متقاضيان مسكن» به همراه دارد.

نتايج يك تحقيق در اين باره نشان مي‌دهد: در ايران از اواخر دهه 60 تحت تاثير يك مصوبه بدون پشتوانه هيات دولت، اختصاص كمك‌ها و بودجه‌هاي سالانه دولتي به شهرداري‌ها ناگهان متوقف مي‌شود و چون منابع جايگزين براي هزينه‌هاي حياتي شهر به رغم تكليف قانوني دولتمردان، پيش‌بيني نمي‌شود، با يك تصميم سياسي و مقطعي در شوراي عالي شهرسازي وقت در اوايل دهه 70، مسير تامين مالي سهل‌الوصول «تراكم‌فروشي و تغييركاربري» به روي مديريت شهري باز مي‌شود.

اين تحقيقات كه توسط مركز پژوهش‌هاي مجلس انجام شده است، مشخص مي‌كند: طي دو دهه گذشته و حتي در سال‌‌هاي اخير كه به ظاهر، با آمدن طرح‌‌هاي جامع و تفصيلي در شهرها مقررات ساخت‌وساز ضابطه‌مند شده است، وابستگي شهرداري‌ها به مدل مالي معيوب «تراكم فروشي» سبب شده از يكسو «چهره زيست‌محيطي و سيماي شهر‌ها دچار آلودگي» شده و از سوي ديگر «ميزان جرم و جنايت در مناطق متراكم» به عنوان پيامد و مخاطرات اجتماعي اين پديده، افزايش يابد و در نهايت به «كاهش كيفيت زندگي شهروندان» منجر شود.

يافته‌هاي مركز پژوهش‌هاي مجلس درباره دو پيامد ديگر، تاكيد مي‌كند: در شهرهايي كه طي اين سال‌ها، تراكم‌فروشي منبع اول تامين مالي شهرداري بوده است، «زمين‌بازي» از سوي مالكان و دلالان ملك در اوج رونق قرار داشته و به‌خاطر «اثر فزاينده تراكم ساختماني بر قيمت زمين»، نه‌تنها مالكان حقيقي كه سازمان‌ها و نهادهاي مختلفي همچون بانك‌ها، با هدف تامين مسكن براي كاركنان و در گام بعد با انگيزه كسب سود، وارد اين روند معيوب شده‌اند.

درباره رابطه بين افزايش تراكم ساختماني و جرم و جنايت، به دو پژوهش صورت گرفته در آمريكا و ژاپن استناد شده است كه بر مبناي آن، ناهنجاري، اختلافات همسايه‌اي و جرم و جنايت در ساختمان‌‌‌هاي مرتفع 38 درصد بيشتر از ساختمان‌هاي كوتاه و كم‌ارتفاع است. اين پژوهش‌ها نشان مي‌دهد: يك قاعده كلي وجود دارد كه برمبناي آن تراكم ساختماني و جمعيتي بسيار بالا، نه تنها مسائل شهر را حل نمي‌كند كه مساله‌ساز مي‌شود.

گزارش «دنياي‌اقتصاد» از جزئيات يافته‌هاي مركز پژوهش‌هاي مجلس حاكي است: مديران شهري براساس يك برداشت غلط، تراكم ساختماني را بالا مي‌برند تا هزينه اداره شهر و تامين زيرساخت‌ها كاهش پيدا كند اما اين رابطه تا حد معين، برقرار است كه مرز آن را آستانه جمعيت‌پذيري مناطق تعيين مي‌كند به‌طوري‌كه چنانچه بارگذاري از آستانه تحمل منطقه تجاوز كند، رابطه معكوس مي‌شود و با افزايش تراكم، هزينه شهر نيز افزايش خواهد يافت. مصداق اين واقعيت را مي‌توان در ناتواني سيستم حمل و نقل شهري براي پاسخگويي به جمعيت در برخي شهرها و ناچار شدن شهرداري‌ها در ايجاد اتوبان دو طبقه و ... تحليل كرد.

مركز پژوهش‌هاي مجلس به دولت توصيه كرده براي عمل به قانون و تكليفي كه از سال 69 تاكنون و آخرين بار در راستاي احكام برنامه پنجم، بر دوش دولت گذاشته شده است، تا پايان امسال نسبت به تعيين تكليف لايحه درآمدهاي پايدار شهرداري‌ها اقدام كند تا الگوي نادرست فعلي كسب درآمد متوقف شود.

اشتباه در استفاده از تجربه آمریکایی

مرکز پژوهش‌های مجلس با انجام تحقیقاتی پیرامون تبعات فروش تراکم در تهران و سایر کلان‌شهرهای کشور و تامین هزینه‌های اداره شهر از این محل، برای اولین بار ابعاد پنهان این پدیده مخرب را منتشر کرد.

براساس گزارش منتشرشده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس، پدیده تراکم فروشی در تهران و سایر کلان‌شهرهای کشور طی سه دهه گذشته پنج آسیب جدی را به شهرها وارد کرده است؛ آلودگی هوا، افزایش جرم و جنایت، کاهش کیفیت زندگی، تاثیرگذاری بر قیمت زمین و فساد اداری و سفته‌بازی زمین در نظام‌های اداری مهم‌ترین تبعاتی است که فروش تراکم ساختمانی از سوی دولت‌های محلی به دنبال داشته است. این درحالی است که فروش تراکم مترادف با مصرف منابع تجدیدناپذیر و در آمدهای ناپایدار شناخته می‌شود و باید نسبت به توقف آن اقدام شود.

به گزارش «دنیای اقتصاد» بررسی‌های انجام شده در کلان‌شهرهای سایر کشورها نشان می‌دهد عواملی همچون مهاجرت، گسترش شهرنشینی، افزایش جمعیت، تغییر کاربری و فروش تراکم سبب شده است دولت‌های محلی سیاست‌های برنامه‌ریزی شهری خود را مورد بازنگری جدی قرار دهند و درنهایت به بهینه‌سازی کاربری اراضی موجود روی آورند. در این میان یک برداشت غلط از دیدگاه بهینه‌سازی کاربری اراضی شهری منجر به منحرف شدن مسیر بهینه‌سازی شد.

مدیران محلی و برنامه‌ریزان شهری با این دیدگاه که افزایش تراکم ساختمانی، کاهش هزینه‌های تامین زیرساخت‌های شهر را سبب می‌شود بر طبل افزایش تراکم ساختمانی کوبیده‌اند. این در حالی است که تجربه جهانی نشان داده است این رابطه درصورت عبور از مرز جمعیت‌پذیری تعیین شده در قالب طرح جامع و تفصیلی، نتیجه معکوس خواهد داد. به این معنی که مدیریت شهری به دلیل کاهش نیافتن هزینه تامین زیر ساخت‌های شهر مجبور به ارائه طرح بزرگ شهری و عمرانی برای کسب درآمد و اداره شهر می‌شود.

در حالی که در تجربه ساخت‌وساز‌های بلند مرتبه در سایر کشورهای دنیا از جمله سبک بلندمرتبه‌سازی اواخر قرن نوزدهم آمریکا تحت عنوان مکتب شیکاگو، عمده ساخت وساز‌ها به کاربری‌های تجاری و اداری اختصاص داشته است نه کاربری‌های مسکونی اما تجربه ساخت‌وسازهای بلندمرتبه در ایران به ویژه در نیم قرن گذشته بیشتر به سمت ساخت‌وسازهای مسکونی رفته است که منجر به افزایش جمعیت مهاجر شهرهای بزرگ شده است.

در این تحقیق در ابتدا به تشریح اثرات و تبعات پیدا و پنهان فروش تراکم ساختمانی بر شهر و زندگی شهروندان پرداخت می‌شود سپس عامل اصلی بروز این پدیده طی دهه‌های گذشته را بررسی می‌کنیم.

تراکم و محدودیت جمعیتی

تحقیقات مرکز پژوهش‌های مجلس بر مبنای یک قاعده کلی حاکی است که تراکم زیاد ساختمانی بیش از آنکه مساله‌ای را حل کند به ایجاد مسائل جدید همچون رفتارهای ناهنجار می‌انجامد. در این زمینه نیز به تحقیق انجام شده در کشور آمریکا اشاره دارد که ارتفاع ساختمان‌ها با میزان جرم و جنایت رابطه مستقیمی دارد به طوری که میزان وقوع جرم و جنایت در ساختمان‌های با تراکم مسکونی زیاد 38 درصد بیش از سایر ساختمان‌ها است.

مخاطرات تراکم فروشی

پدیده فروش تراکم عمدتا به اواخر دهه 60 بازمی‌گردد و طرح آن از همان ابتدا ارتباط تنگاتنگی با مسائل اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی- ساختاری داشته است.

براساس این مطالعه اولین مخاطره فروش تراکم ساختمانی جنبه حقوقی آن است. فروش تراکم و احداث ساختمان‌های با تراکم مسکونی بالا موضوع مشرف بودن ساختمان‌ها بر یکدیگر را به وجود آورد. اگرچه در اثر تغییر و تحولات به وجود آمده طی سال‌های اخیر موضوع مشرف بودن ساختمان کمرنگ شده است، اما پیامدهای این مساله همچون تضعیف صله رحم، کاهش روح همکاری و کاهش فضای فراغتی کودکان همچنان ادامه دارد.

دومین مخاطره افزایش تراکم‌های ساختمانی در بعد اجتماعی است. به گفته کارشناسان تراکم‌فروشی، مسکن را از محصولی در جهت رفع نیاز به کالایی برای عرضه به بازار تبدیل کرده است. این روند موجب می‌شود احداث ساختمان‌ها توسط بسازوبفروش‌ها با هدف کسب سود کلان بدون تناسب با فرهنگ ایرانی و اسلامی پیش رود.

آسیب ساختار اقتصادی و اداری سومین مخاطره فروش تراکم‌های ساختمانی است. براساس مطالعه مرکز پژوهش‌های مجلس فروش تراکم، نهاد شهرداری را از جایگاه حراست از حقوق شهروندان به جایگاه صدور مجوز ساخت‌وسازهای پرسود تبدیل کرده است.

اثر مضاعف تراکم فروشی؛ مدیریت پرهزینه شهری

پیامدهای فروش تراکم در ساختار اداری زمانی مضاعف می‌شود که امکان دور زدن قانون و تبدیل جرم و تخلف به جریمه و پرداخت نقدی به صراحت پیش‌بینی و تضمین شده باشد که نهایتا امکان دریافت و پرداخت رشوه را تضمین می‌کند. طی سال‌های گذشته میزان رضایتمندی پایین مردم از شهرداری‌ها و تمایل بالا به ساخت‌وساز درستی این فرضیه را تایید می‌کند.

البته در مقابل مدیریت محلی در راستای تلاش برای اثبات کارآمدی و کفایت نهادهای شهرداری و شورای شهر موجب پیدایش پدیده «مدیریت پرهزینه شهری» می‌شود. به این معنی که شهرداری‌ها به جای اصلاح نظام شهری و رفع ضعف‌های موجود در سیستم به اجرای پروژه‌های بزرگ عمرانی و برگزاری جشنواره‌های مختلف فرهنگی و اجتماعی روی می‌آورند؛ پدیده‌ای که در سال‌های اخیر در بسیاری از کلانشهرهای کشور به راحتی قابل مشاهده است.

جالب آنکه طی تحقیقات انجام شده تبعات این رویه معیوب تنها در سیستم شهرداری‌ها متوقف نمی‌شود و به تدریج به سایر دستگاه‌ها و نهادها همچون نهادهای انقلابی، نظامی و بانک‌ها سرایت می‌کند.

ریشه‌یابی پدیده

مطالعات مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد: تکلیف قانون بودجه سال 62 مبنی بر ضرورت خودکفایی شهرداری‌ها به همراه اتخاذ تصمیمات سیاسی و مقطعی شورای عالی شهرسازی و معماری کشور طی دهه‌های گذشته، شهرداری را به سمت تقاضا برای دریافت مجوز فروش تراکم از شورای عالی شهرسازی سوق داده است.

در قانون بودجه سال 1362، بر ضرورت خودکفایی شهرداری تاکید و دولت موظف شد ظرف 6 ماه لایحه خودکفایی درآمدی شهرداری‌ها را طی یک برنامه‌ریزی سه ساله تدوین کند، اما با وجود چنین تکلیفی پس از گذشت سه دهه نه تنها این لایحه تدوین نشده است بلکه شهرداری‌ها بدون اتخاذ منابع جایگزین رها و خودکفا شناخته شدند. غفلت از تدوین لایحه خودکفایی درآمدهای پایدار شهرداری‌ها عاملی شد تا شهرداری‌ها برای جبران کسری بودجه خود و تامین هزینه‌های اداره شهر به درآمد حاصل از تخصیص سهم حاصل از تغییر کاربری به ویژه تغییر کاربری باغات به کاربری تجاری و خصوصی، عوارض حاصل از املاک خارج از محدوده شهری و فروش تراکم و تخلفات ساختمانی متکی شوند.

به گزارش «دنیای اقتصاد» اعضای شورای شهر تهران معتقدند هم اکنون بیش از 50 درصد درآمدهای شهرداری تهران از محل درآمدهای ناپایدار (عمدتا فروش تراکم و تغییر کاربری) تامین می‌شود.

در کنار این عامل، دو مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری کشور در اواخر دهه 60 که در راستای درآمدزایی برای شهرداری‌ها بوده تاثیر مهمی در روند شهرسازی و شیوع فروش تراکم داشته است.

براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، شورای عالی شهرسازی در تاریخ 24 دی ماه 1369، با تصویب «ضوابط و مقررات افزایش تراکم و بلندمرتبه‌سازی» موضوع تراکم را به صورت جدی به حوزه سیاست‌گذاری شهری وارد کرد. با تصمیم شورای عالی شهرسازی در این تاریخ، افزایش درآمد شهرداری‌ها با فروش تراکم جنبه قانونی به خود گرفت. این مصوبه عملا حق شکایت افراد بابت موضوع مشرف بودن ساختمان‌های بلندمرتبه و تضییع حقوق شهروندی را گرفت و به افزایش آلودگی شهرها، حذف خانه‌های حیاط‌دار و معضل تبادل صوت در میان خانه‌ها منجر شد.

مصوبه دوم شورای عالی شهرسازی در سال 1371 با عنوان « ضوابط و مقررات منطقه بندی مسکونی شهرها به مجتمع آپارتمانی، چندخانواری و تک واحدی» نیز موجب شد برای بخش‌هایی از شهر که دارای تراکم کم یا متوسط ساختمانی بودند، مجوز فروش تراکم ساختمانی صادر شود تا با فروش تراکم که به عنوان حقوق شهروندی تلقی می‌شود هزینه شهرداری‌ها تامین شود.

همچنین دستورالعمل بند 6 این مصوبه به چگونگی تامین فضای باز کافی در ساختمان‌ها در کنار تراکم ساختمانی اشاره دارد که عملکرد چند سال اخیر مدیریت شهری نشان می‌دهد این مصوبه حتی پس از تصویب طرح جامع و تفصیلی اجرایی نشد و همچنان تامین فضای باز ساختمان‌ها در کمیسیون‌های توافق مناطق شهرداری تغییر داده می‌شود و سپس طبقات دیگری به آن اضافه و آنچه بر فضای شهر تحمیل شده، تراکم فروشی می‌شود.

اتصال زنجیره‌ای ناهمگون

کارشناسان و تحلیلگران این مطالعه معتقد هستند: برخی از ضوابط شورای عالی شهرسازی طی دهه‌های گذشته از درون دچار تضاد است. به این معنی که ضابطه منطقه بندی مسکونی شهرها با ضابطه فروش تراکم در درون دچار تناقض شناخته می‌شود، چراکه نمی‌توان همزمان اجازه ساختن یک برج مسکونی در کنار خانه‌های حیاط دار را صادر کرد و سپس درخواست تدوین ضوابطی برای جلوگیری از مشرف بودن و رعایت حقوق همسایه را داشت.

به این ترتیب آنچه در بسیاری از شهرهای پرجمعیت ایران در حال شکل‌گیری است اتصال زنجیره‌های ناهمگون از مجتمع‌های مسکونی به یکدیگر است که به علت عدم ساخت سایر کاربری‌های خدماتی و نیازهای شهری، محیط آنها از استانداردهای شهرسازی و زیستی فاصله گرفته است و موجب مشکلات عدیده‌ای برای شهروندان شده و افزایش تعهدات بی‌پاسخ مدیریت‌های شهری و ملی را فراهم کرده است.

فسادهای مرتبط با فروش تراکم

مرکز پژوهش‌های مجلس در جمع‌بندی گزارش خود تصریح کرده است: تراکم فروشی از یک‌سو موجب می‌شود ارزش تراکم به قیمت ملک افزوده شود و ملک را در حد کالایی در خدمت بازار تنزل دهد و از سوی دیگر زمینه ملاحظات غیرقانونی و بروز فسادهای مرتبط را فراهم می‌کند و درحال حاضر این عمل به‌ الگوی نادرست کسب درآمدهای ناپایدار برای شهرداری‌ها تبدیل شده است. از این رو لازم است این روند خلاف اصول رایج شهرسازی و معماری پایان پذیرفته و دولت موظف شود تا پایان برنامه پنجم توسعه لایحه‌ای به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند که به موجب آن نظام پایدار مالی و درآمدی شهرداری‌های کشور برقرار شود، به‌طوری که امکان حسابرسی کامل عملکرد و هزینه‌کرد شهرداری‌ها نیز فراهم شود.

در ساختمان‌های بلندمرتبه و مسکونی کنونی که نه براساس طرح جامع و تفصیلی شهر بلکه عموما جهت کسب منابع مالی و درآمدی شهرداری‌ها ساخته می‌شوند علاوه بر ایجاد مخاطرات زیست‌محیطی و عدم فاصله مناسب که موجب تعارض آنها به حریم بصری و منظر یکدیگر می‌شود و با توجه به شرایط مشابه در کشورهایی که اقدام به بلندمرتبه‌سازی کرده‌اند، میزان وقوع جرم و جنایت و نارضایتی ساکنان از یکدیگر بالا می‌رود و این الگو مبنای مطلوبی برای خانه و همسایه‌ که هسته اولیه شهرهای ایرانی را تشکیل می‌دهد، نیست.

منبع: روزنامه دنیای اقتصاد - شماره ۳۴۷۹- گروه مسكن- بهشاد بهرامي

متن کامل گزارش مرکز پژوهشهای مجلس