یک پژوهش توسط حسن حیدری و نرگس حیدری  با بررسی ساختار فعلی سیاست‌گذاری پولی و ارکان فعلی بانک مرکزی، آسیب‌های جدی این ساختار را بر اقتصاد ایران و توان سیاست‌گذاری پولی در کنترل متغیرهای مهم پولی شناسایی کرده است. «ناتوانی در کنترل متغیرهای پول به‌دلیل تسط دولت بر بازار ارز»، «امکان تورش تورمی در هر زمان»، «عدم کنترل کافی بانک مرکزی بر بدهی دولت»، «عدم کنترل کافی بانک‌ها و بانک مرکزی بر تسهیلات پرداختی»، «افزایش هزینه‌های سیاست کاهش تورم به‌دلیل عدم وجود مکانیسم ارتباطی»، «تصریح نکردن هدف  ثبات قیمت‌ها» و «ثبات نظام بانکی»» و «امکان بالقوه بی‌ثباتی در تصمیمات بانک‌مرکزی به‌دلیل اثر زیاد دولت بر ارکان آن» به‌عنوان هشت آسیب ساختار کنونی سیاست‌گذاری پولی مطرح شده است.مرکز پژوهش‌های مجلس در یک پژوهش با بررسی ساختار سیاست‌گذاری پولی و اعتباری در ایران، به آسیب‌شناسی نظام بانکی پرداخته است. 

در این پژوهش، ابتدا به مفهوم استقلال بانک مرکزی و بررسی ترکیب و نحوه عزل و نصب ارکان بانک مرکزی و تحلیل آن از منظر استقلال بانک پرداخته است. همچنین در این بخش «استقلال بانک مرکزی در ایران بر اساس شاخص‌های استقلال» و «ارکان بانک‌مرکزی بر اساس مفهوم استقلال» مورد بررسی قرار داده است. در بخش بعدی این پژوهش، به بررسی وظایف و ترکیب شورای پول و اعتبار و ابزارهای سیاست پولی پرداخته است. همچنین «اعتبار سیاست‌گذار پولی در ایران»، «سیاست‌های ارتباطی بانک مرکزی و کانال‌های ارتباطی آن»، «ارتباط بین دولت و سیاست‌گذار پولی و تسلط مالی» و «چالش‌های دیگر سیاست‌گذاری پولی ایران» از جمله مهم‌ترین موضوعاتی است که در این پژوهش، به تصویر کشیده شده است. 

استقلال بانک مرکزی
این پژوهش در قسمت نخست، به بررسی استقلال بانک مرکزی بر اساس تجربه کشورهای جهان پرداخته است. بر این است، پرداختن به مفهوم استقلال بانک مرکزی از آن جهت اولویت دارد که زمينه‌ساز یک بانک مرکزی مقتدر و موفق در سياست‌گذاری خواهد بود. استقلال بانک مرکزی به معنای آزادی سیاست‌گذاران پولی از نفوذ مستقیم سیاسی یا دولتی در اجرای سیاست پولی است. در این بخش به‌طور کلی سه پیش شرط اساسی برای سیاست‌گذاری پولی موفق در بانک مرکزی عنوان شده است. شرط اول، وجود اهداف بلندمدت و اولویت دار برای بانک مركزی است كه مهم‌ترین آنها عبارتند از: حفظ ثبات قيمت‌ها و ثبات مالي به‌عنوان اهداف هم عرض. شرط دوم نیز اختیار کافی (به‌صورت قانونی و عملی) و نيز ابزار لازم برای اجرای سياست‌های پولي توسط بانک مركزی است. شفافيت عمليات بانک مركزی و پاسخگویي وی درخصوص عملكرد خود به‌عنوان شرط سوم مطرح شده است.

نحوه عزل و نصب ارکان بانک‌مرکزی
در این بخش از پژوهش ساختار بانک مرکزی از جنبه استقلال این بانک مورد بحث و آسیب‌شناسی قرار گرفته است. پژوهش حاضر پس از معرفی انواع شاخص‌ها، به بررسی استقلال بانک مرکزی پرداخته و عنوان می‌کند: بر اساس مطالعات مختلف، بانک مرکزی در ایران از استقلال کافی برخوردار نيست و این موضوع هم از جنبه قانوني قابل بررسي است و هم از جنبه عملي، اما كافي نبودن استقلال و پایين بودن اقتدار بانک مركزی آسيب‌های زیادی را به‌صورت بالقوه در پي دارد كه بروز تورم و عدم توان كافي بانک مركزی برای كاهش نرخ تورم و كنترل آن به‌طور مستقل مهم‌ترین این آسيب‌ها است. این پژوهش با بررسی ارکان بانک مرکزی از جنبه استقلال این بانک، سه واقعیت را مطرح می‌کند: نخست آنکه ارکان مختلف بانک مرکزی عمدتا تحت حاکميت دولت و بدنه دولت هستند. این امر امكان مدیریت و تنظيم سياست‌های مستقل را از بانک مرکزی مي‌گيرد. همچنین ارکان مختلف بانک مرکزی از یكدیگر استقلال کافي نداشته و جایگاه مجری و ناظر در آن مشخص نيست. نکته سوم نیز این است که وظایف و مسووليت ارکان مختلف شفاف نيست.

اهداف بانک مرکزی
پژوهش حاضر معتقد است: یكي از مهم‌ترین مواردی که باید در متن قانون به آن توجه شود، مساله تعریف هدف برای بانک مرکزی است. تعریف چند هدف در قانون بدون اولویت‌بندی، قطعا توان و اعتبار بانک مرکزی را کاهش داده و این بانک را از استقلال دور خواهد کرد و درجه پاسخگویي آن را نيز کاهش خواهد داد. بررسي قانون پولي و بانكي کشور و نيز قانون بانكداری بدون ربا نشان مي‌دهد که در این چارچوب حقوقي اهداف بانک مرکزی در راستای ثبات قيمت‌ها به‌صورت شفاف و روشن تعریف نشده است. به گفته این پژوهش شاید تنها مواردی که بتوان در قوانين کشور هدف تصریح شده برای ثبات قيمت‌ها در آن یافت، جداول کمّي قانون برنامه‌های اول تا چهارم توسعه است که در آنها اهدافي برای نرخ تورم تعیین شده است، اما باید اشاره كرد كه تعيين نرخ تورم هدف در قوانين برنامه به هيچ وجه نمي‌تواند جایگزین تصریح آن به‌عنوان هدف بانک مركزی در قوانين اصلي مرتبط با عملكرد آن باشد؛ چراكه قوانين برنامه عمر پنج ساله دارند و ازسوی دیگر باید سایر اهداف تصریح شده در قانون پولي و بانكي و قانون بانكداری بدون ربا نيز با این هدف به‌عنوان اصلي‌ترین هدف بانک مركزی سازگار باشند. 

مرجع تعیین سیاست‌های پولی 
یکی دیگر از موضوعات مورد اشاره در این گزارش، بررسی مرجع تعیین سیاست‌های پولی در ایران است. بر اساس تبصره ماده (14) قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351 مجلس شواری ملی، دخالت و نظارت بانک مرکزی در امور پولي و بانكي باید قبلا به تصویب شورای پول و اعتبار برسد؛ بنابراین این شورا مرجع اصلی تعیین سیاست‌های پولی در کشور است. این پژوهش؛ ابتدا به «بررسی ترکیب اعضای شورا» پرداخته و تاکید می‌کند: «به‌نظر مي‌رسد بانک مركزی در این ركن كه مهم‌ترین ركن سياست‌گذاری مقام پولي كشور است، نقش و اختيار كافي برای اجرای مستقل سياست پولي ندارد و در موارد اختلاف نظر با دولت درخصوص مسائل پولي و بانكي، بانک مرکزی مقاومت کافی نخواهد داشت.» همچنین این پژوهش در بخش بعدی به بررسی وظایف شورای پول و اعتبار و مهم‌ترین مصوبات این شورا پرداخته است. بر این اساس با توجه به جایگاه و وظایف شورای پول و اعتبار در زمينه سياست‌گذاری پولي و بانكي کشور، شاید مهم‌ترین و تاثيرگذارترین مصوبات این شورا در سال‌های اخير تصميمات کلي است که در زمينه نرخ‌های سود بانكي و نيز نحوه اعطای تسهيلات بانكي گرفته شده است. «تعیین نرخ سود دستوری در سال‌های گذشته»، «تعیین نرخ‌های سود بانکی در یک دوره یکساله» و «ضعف در نظارت بر عملکرد مصوبات» از جمله چالش‌های شورای پول و اعتبار در این زمینه مطرح شده است. در بخش آخر، این مباحث، ابزارهای سیاست پولی کشور و مقایسه آن با کشورهای دنیا بررسی شده است. یكي از مشكلات سياست‌گذاری پولي در ایران علاوه بر فقدان استقلال کافي ارکان بانک مرکزی در زمينه سياست‌گذاری پولي، فقدان ابزارهای سياستي متداول در دنيا است. بانک مركزی به‌طور كلي دو ابزار سياستي متداول در دنيا را به‌طور نسبي در اختيار ندارد. این دو ابزار سياستي عبارتند از: امكان انجام سياست پولي انبساطي و انقباضي از طریق عمليات بازار باز و نرخ سودسياستي شبيه به آنچه در بانک مركزی كشورهای صنعتي متداول است و براساس آن بانک مركزی با آن نرخ به بانک‌ها وام مي‌دهد. 

اعتبار سیاست‌گذار پولی در کشور 
این پژوهش در این بخش به بررسی اعتبار سیاست‌گذار پولی از جنبه نظری و سپس مفهوم و عملکرد آن در ایران پرداخته است. در ابتدا به مفهوم اعتبار سیاست‌گذار پولی از منظر نظریات اقتصادی پرداخته شده است. اعتبار سیاست‌گذار پولی به‌عنوان تعهد به‌دنبال کردن قواعد و اهداف سیاستی شفاف تعریف می‌شود. به‌طور دقیق‌تر، اعتبار سیاست‌گذار پولی به این معنا است که کارگزاران اقتصادی باور داشته باشند که تغییر در یک سیاست، زمانی که اعلام می‌شود، در آینده واقعا رخ می‌دهد. اعتبار سياست‌گذار پولي به عوامل و اجزای مختلفي بستگي دارد که مهم‌ترین آنها تعهد و توانایي دستيابي به هدفي است که به خوبي تعریف شده است. هدف بانک مرکزی در ایران به خوبي تعریف نشده است. اولا ثبات قيمت‌ها به‌عنوان مهم‌ترین هدف بانک‌های مرکزی مدرن برای بانک مرکزی ایران در قانون به روشني تعریف نشده است، ثانيا سایر اهداف مشخص‌شده برای بانک مرکزی لزوما با هدف ثبات قيمت‌ها تناسب ندارد.

سیاست ارتباطی بانک مرکزی 
در بخش آخر این پژوهش سیاست‌های ارتباطی بانک مرکزی مطرح شده است. در این بخش، ارائه اطلاعات از سوی بانک مرکزی به عموم در رابطه با اهداف و خط مشی سیاست‌های پولی؛ چشم‌انداز اقتصادکلان و سیاست‌های آینده به‌عنوان سیاست‌های ارتباطی بانک مرکزی عنوان شده است. مكمل اقدامات بانک مرکزی در زمينه سياست‌گذاری پولي، اطلاع‌رساني شفاف آن به عموم است؛ زیرا شفافيت سياست‌های بانک مرکزی به عملكرد بهتر منتج مي‌شود. چنانچه عموم از اهداف و ابزارهای سياست پولي آگاه باشند، کارآیي سياست پولي افزایش مي‌یابد و ازاین رو سياست ارتباطي بانک مرکزی مي‌تواند با ایجاد دانش عمومي و هدایت انتظارات عموم، کارآیي سياست‌گذاری پولي را افزایش دهد. در بخش بعدی سیاست‌های ارتباطی موضوعاتی در خصوص «کانال‌های ارتباطی بانک‌های مرکزی» و «مکانیزم‌های ارتباطی بانک مرکزی در ایران و چالش‌های آن» عنوان شده است. بر این اساس، مكانيزم ارتباطي بانک مرکزی در ایران عمدتا از طریق سخنراني‌ها و اخبار منتشر شده ازسوی این نهاد و نيز وب‌سایت رسمي این بانک صورت مي‌گيرد. همچنين این بانک به‌صورت دوره‌ای آمارها و اطلاعات اقتصادی مهمي را که در مجموع توصيف‌کننده وضعيت گذشته اقتصادی در ایران هستند از طریق نشریات ادواری و نيز وب‌سایت منتشر مي‌کند. با این حال كمتر دیده شده است كه بانک مركزی در ایران پيش‌بيني‌های خود از برخي متغيرهای كليدی اقتصادی مانند نرخ رشد اقتصادی، نرخ تورم و نرخ ارز را منتشر كند. همچنين شاخص‌های مهمي كه در سایر كشورها به‌عنوان شاخص‌های پيشرو از وضعيت اقتصادی شناخته مي‌شوند، مانند شاخص اعتماد مصرف‌كنندگان در آمریكا، در ایران محاسبه و منتشر نمي‌شوند.

تسلط سیاست‌های مالی بر سیاست‌های پولی
بر اساس یافته‌های این پژوهش، یكي از چالش‌های اساسي كه ساختار سياست‌گذاری پولي در ایران را تحت‌تاثير قرار داده است، تسلط بخش دولتي بر بخش پولي است. این تسلط دو جنبه حقوقي و اقتصادی دارد. از جنبه حقوقي دولت در مجمع بانک مرکزی، در تعيين رئيس بانک مرکزی و نيز شورای پول و اعتبار نقشي مسلط و اساسي دارد. از جنبه اقتصادی نيز دولت و سياست‌های آن بر بانک مرکزی و کارکرد سياست‌های پولي آثاری معنادار دارد. مسير اصلي این تسلط از ناحيه نفت و درآمدهای نفتي و به‌طور مشخص خالص دارایي‌های خارجي بانک مرکزی است. دولت مي‌تواند حتي به‌طور غيرمستقيم بر سياست پولي در ایران و حجم پول تاثيرگذار باشد و این چالشي است که برای کنترل تورم توسط بانک مرکزی حتي اگر استقلال حقوقي با نيز داشته باشد، باقي خواهد ماند.در انتهای این پژوهش، آسیب‌هایی که ساختار فعلی سیاست‌گذار پولی و ارکان بانک مرکزی بر اقتصاد ایران و توان سیاست‌گذاری پولی در کنترل متغیرهای مهم پولی برجای گذشته شناسایی شده است. «ناتواني در کنترل کافي بر رشد متغيرهای پولي به‌دليل تسلط دولت بر بازار ارز از مسيردرآمدهای نفتي»، «امکان ایجاد تورش تورمی در هر زمان که از نظر دولت منافع ایجاد تورم (به‌صورت رشد اقتصادی) بیش از هزینه‌های آن (لااقل در کوتاه مدت) باشد از طریق تسلط بر ساختار تصميم گيری ارکان نظام پولي کشور» دو آسیب نخست مطرح شده است.

«عدم‌کنترل کافي بانک مرکزی بر بدهي دولت به این نهاد که خود ناشي از ساختار کنوني نظام پولي کشور است»، «عدم‌کنترل کافي بانک‌ها و بانک مرکزی بر تسهيلات پرداختي که عمدتا به‌صورت تكليفي از سوی دولت‌ها اعمال مي‌شود و در نهایت انباشت مطالبات معوق» و «افزایش هزینه‌های سياست‌های کاهش تورم و افزایش نااطميناني در بازار ناشي از  نبود مكانيسم ارتباطي تكامل یافته بانک مرکزی با عموم و نيز ضعف دانش عمومي نسبت به مكانيسم‌های اقتصادی» به‌عنوان دیگر آثار ساختار فعلی سیاست‌گذار پولی مطرح شده است. علاوه بر این، دو موضوع «عدم تصریح هدف  ثبات قیمت‌ها و ثبات نظام بانکی» و «امکان بالقوه بی‌ثباتی در تصمیمات بانک مرکزی به‌دلیل تاثیر زیاد دولت بر ارکان آن» به‌عنوان آسیب‌های دیگر، در این پژوهش مطرح شده است. 

منبع: روزنامه دنیای اقتصاد - شماره ۳۶۲۳

متن کامل گزارش