سه صاحب‌نظر حوزه حقوق و ثبت اسناد و املاک، ابعاد، زوایا و ابهامات مصوبه اخیر مجمع تشخیص مصلحت نظام در جریان بررسی «طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول» را بررسی کردند. نسخه نهایی «طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول»، بعد از حدود ۷ سال رفت و برگشت بین مجلس و شورای نگهبان، به دلیل عدم‌حل موارد اختلاف بین این دو نهاد، سرانجام در آذرماه امسال، ماده یک این طرح که محل اختلاف و اساسی‌ترین بخش این طرح محسوب میشود، از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام به تصویب رسید.
هاجر شادمانی : در نشست نقد و نظر توسط حقوقدانان این‌گونه تصریح شد که اگرچه حرکت به سمت ثبت رسمی همه معاملات اموال غیرمنقول (زمین، مسکن و...) اقدامی ضروری در جهت تامین امنیت حقوقی، قضایی، اقتصادی و اجتماعی متعاملین و جامعه است، اما هم متن اولیه این طرح (مصوبه مجلس) و هم آنچه در مجمع تشخیص مصلحت نظام مصوب شده است دست‌‌‌کم 6 ابهام و ایراد مهم دارد که باید برطرف شود.
به اعتقاد آنها، در صورت عدم‌رفع این ابهامات، عملا ریسک انجام معاملات اموال غیرمنقول از جمله معاملات مسکن، دو برابر میشود و این ابهامات در نهایت به زیان نظام اقتصادی، اجتماعی و قضایی کشور است.
چکیده گفته‌‌‌های عباس کریمی، استاد تمام دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران و رئیس انجمن آیین دادرسی مدنی ایران، حمید قنبری، مشاور حقوقی بانک مرکزی و نصیر مشایخ مدرس حقوق و سردفتر اسناد رسمی، در نشست نقد و نظری که با موضوع «اسناد غیررسمی در اموال غیرمنقول»برگزار شد،آن بود که در مجموع مصوبه جدید ، قانونی پر‌ابهام و ایراد است که نمی‌‌‌تواند چالش قدیمی و همیشگی یک ملک و دو سند (چالش اسناد عادی و اسناد رسمی) و به‌خصوص افرادی را که اسناد عادی دارند، برطرف کند.
اعتبار دادن به «سند عادی» در برخی مواد قانونی که با هدف بیاعتبار کردن اسناد عادی نوشته شده، ابهام در نحوه احقاق حقوق افرادی که سند عادی دارند، اما به هر دلیلی موفق به دریافت سند رسمی نشده‌‌‌اند، تعارض بین قانون و عملکرد مجری قانون در پروسه صدور سند رسمی، طولانی بودن زمان تعیین‌شده برای طی پروسه صدور سند رسمی برای مالکان اسناد عادی، ابهام در خصوص ماهیت «مذاکرات اولیه» که در این قانون عملا جایگزین مبایعه‌‌‌نامه‌‌‌های بنگاه‌‌‌های مسکن شده است و ابهام در خصوص موضوع اسناد «در حکم سند رسمی» که در ماده 10 این قانون به آن اشاره شده است، مهم‌ترین موارد ابهام و ایرادی است که در جریان این نشست به آنها اشاره شد.
از نگاه آنها، نه تنها مشکلات مردم در زمینه اسناد عادی و چالش‌‌‌های حقوقی و قضایی آن با تغییر قانون و نوشتن قانون جدید برطرف نخواهد شد بلکه شفافیتی در قانون تازه مصوب وجود ندارد. یعنی در این قانون به صراحت و شفافیت مشخص نیست که قانون‌‌‌گذار از مردم چه می‌‌‌خواهد!
به اعتقاد آنها بهتر بود به جای آنکه قانونی جداگانه با موارد متعدد ابهام با عنوان قانون الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول به تصویب برسد، با استفاده از ظرفیت‌‌‌های قانونی متعدد از جمله قانون سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و سایر قوانین موجود، اصلاح موارد موردنیاز یا افزودن تبصره به آنها، راه‌‌‌حلی میانه که از یکسو تامین کننده «عدالت» و از طرف دیگر تضمین‌کننده «امنیت حقوقی و قضایی جامعه و متعاملین» باشد، تعریف می‌‌‌شد.
«طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول» از سال ۹۵ تاکنون (زمان تصویب در مجلس) به خاطر یک عبارت در ماده یک، چند بار بین مجلس و شورای نگهبان، رفت و برگشت. اصل طرح در ماده یک، بر «ابطال هر نوع معامله ملکی فاقد سند رسمی (سند محضری)» صراحت داشت؛ در حالی که شورای نگهبان، «ابطال معامله‌‌‌ای را که با سند عادی یعنی مبایعهنامه ملکی (سند غیررسمی) انجام شده است خلاف موازین شرع می‌‌‌دانست». در نهایت، مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل این اختلاف، ماده یک را به‌‌‌گونه‌‌‌ای تغییر داد و تصویب کرد که «بدون ابطال معاملات فاقد سندرسمی، دعوای مربوط به این معاملات در مراجع قضایی فاقد اعتبار شود». در مصوبه مجمع تشخیص آمده است: «یک سال پس از راه‌‌‌اندازی سامانه ثبت ادعاهای مربوط به اموال غیرمنقول توسط سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، کلیه اعمال حقوقی راجع به این اموال باید به ثبت رسمی برسد در غیر این صورت دعاوی مربوط به آنها در مراجع قضایی مسموع نیست و فاقد اعتبار است.»
چرا «سند رسمی» مهم است؟
عباس کریمی، استاد تمام دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران و رئیس انجمن آیین دادرسی مدنی ایران، در نشست نقد و نظر «دنیای‌اقتصاد» با تاکید بر ضرورت و اهمیت ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول گفت: از آنجا که اساسا «زمین»، بستر سرمایه‌‌‌گذاری است، ثبت رسمی، از اهمیت زیادی برخوردار است. اینکه سرمایه‌‌‌گذار چه داخلی و چه خارجی مطمئن باشد که عرصه و بستر سرمایه‌‌‌گذاری او در آینده مورد ادعای کسی واقع نمی‌‌‌شود، مهم است و اموال غیرمنقول و به شکل ویژه «عرصه ملکی یا زمین» در کشورهای برخوردار از اقتصاد موفق در شکل رسمی معامله شده و از «سند رسمی غیرقابل ادعا از سوی غیر»، برخوردار هستند. بنابراین حرکت به سمت سند رسمی و ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول ضرورتی اجتناب‌‌‌ناپذیر است و بدون سند رسمی اقتصاد مسکن شکل نخواهد گرفت. در واقع اگر اسناد رسمی برای اموال غیرمنقول شکل نگرفته و رواج و عمومیت نداشته باشد، اقتصاد و به طور ویژه اقتصاد مسکن و همچنین سرمایه‌‌‌گذاری شکل نمی‌‌‌گیرد. اگر هر فرد هر لحظه بیم الزام به اثبات مالکیت خود روی اموال غیرمنقول را داشته باشد نمی‌‌‌تواند ریسک سرمایه‌‌‌گذاری روی آن را بپذیرد. بنابراین علاوه بر مباحث مربوط به امنیت حقوقی و قضایی و کاهش حجم دعاوی ملکی ناشی از اسناد عادی و غیررسمی، از جنبه اقتصادی و سرمایه‌‌‌گذاری نیز صدور سند رسمی و انجام معاملات در بستر رسمی از اهمیت زیادی برخوردار است. از این رو برای ایجاد اقتصاد سالم، پررونق و مستحکم، دایره صدور سند رسمی و فرآیند ثبت رسمی مالکیت‌‌‌ها در دنیا در حال گسترش است.
معامله با سند سه نقطه(...)!
دکتر کریمی معتقد است مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام درباره ثبت اموال غیرمنقول عمق و پختگی ندارد. وی برآیند آنچه می‌‌‌توان از محتوای طرح اولیه و نسخه نهایی طرح الزام به ثبت معاملات اموال غیرمنقول را که به تازگی در مجمع تشخیص مصلحت نظام مصوب شده است، برداشت کرد، چنین توصیف می‌‌‌کند: «معامله با سند سه نقطه»!
به گفته وی به دلیل ابهامات موجود در این مصوبه، مشخص نیست که قرار است در نهایت معاملات با اسناد رسمی انجام شود یا نه، تکلیف اسناد عادی چیست و در واقع این مصوبه، معاملات با چه سندی را به طور شفاف معتبر دانسته و برای آن ارزش قائل است.
وی در عین حال که تاکید می‌‌‌کند حرکت به سمت صدور سند رسمی در همه معاملات از جهات مختلف اقتصادی، اجتماعی، قضایی و ... لازم و ضروری و اقدامی مثبت و رو به جلو است، اما معتقد است این مصوبه، ابهامات بزرگی دارد که در صورت عدم‌برطرف شدن این ابهامات، عملا ریسک معاملات دو برابر میشود. با این حال از دیدگاه وی حسن بزرگ این قانون آن است که بعد از لازم‌الاجرا شدن آن،یک معامله در هر قالبی، اگر با سند عادی انجام شود مشکل دارد و باید حتما در بستر ثبت رسمی انجام شود.
کریمی همچنین به دیگر ابهامات این مصوبه اشاره کرده و معتقد است: تعیین زمان دو‌ساله برای بارگذاری مدارک غیررسمی مالکیت به منظور صدور سند رسمی، زمانی طولانی است و بهتر بود این زمان به کمترین حد ممکن کاهش می‌‌‌یافت. چرا که همین طولانی بودن دوره بارگذاری مدارک برای اثبات مالکیت، خود می‌‌‌تواند در پروسه معاملات از جهات مختلف ایجاد مشکل کند.
او با تاکید بر اینکه مصوبه فعلی در ردیف «قانون خوب» و حتی «قانون بد» هم نیست، گفت: بهتر بود از چارچوب قوانین موجود ثبت اسناد برای حرکت به سمت صدور سند رسمی در معاملات اموال غیرمنقول استفاده می‌‌‌شد؛ در واقع تصویب قانون جداگانه چندان درست نبود؛ ضمن اینکه این قانون پر از ابهام و ایراد است و برای نظام اقتصادی و حقوقی کشور مضر است. این قانون در درجه‌‌‌بندی محتوایی و اثرگذاری، در ردیف «قانون مبهم» ارزیابی میشود که بدترین درجه پس از «قانون خوب» و «قانون بد» است. قانون مبهم یا دوپهلو مانع از آن میشود که فرضا یک وکیل بتواند مسیر پیش‌روی پرونده در دادگاه و رسیدگی قضایی را برای موکلش پیش‌بینی کند. همچنین ابهامات یک قانون «احتمال عدم‌برداشت درست دستگاه قضایی» را موجب میشود که در نهایت امنیت حقوقی مردم را به هم می‌‌‌زند.
شوخی قانون با متعاملان؟
این حقوقدان با اشاره به محتوای ماده یک نسخه نهایی طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول در خصوص اینکه اسناد عادی باطل نیستند اما در هیچ محکمه‌‌‌ای دعاوی آنها مسموع نبوده و در واقع بیاعتبار هستند، این موضوع را شوخی قانونی با متعاملان و دارندگان اسناد عادی اعلام کرد.
براساس اصلاحیه مجمع تشخیص مصلحت نظام، براساس ماده یک، «سند عادی یا همان مبایعهنامه ملکی»، «ابطال» نمی‌‌‌شود اما دعاوی مربوط به آنها در مراجع قضایی مسموع نیست و «فاقد اعتبار» است.
کریمی با بیان اینکه اصلا مشخص نیست که تفاوت «بیاعتبار بودن» یک سند با «باطل بودن» آن چیست، گفت: اگر سندی در هیچ محکمه‌‌‌ای اعتبار نداشته باشد در واقع به معنای بطلان آن است. وقتی اعلام میشود سند عادی در مراجع قضایی بیاعتبار است عملا یعنی این سند باطل است. بنابراین این بیشتر شبیه یک شوخی است که بگوییم سند بیاعتبار، سندی باطل نیست. وقتی این سند قابل ارائه و قابل دفاع نباشد و هیچ مرجع قضایی برای آن ارزشی قائل نباشد، یعنی عملا باطل است. بنابراین اینکه در ماده یک صحبتی از «ابطال» -که در متن اولیه آن کلمه «ابطال» وجود داشته- نشده است، اما به جای آن عنوان شده که اسناد عادی «فاقد اعتبار» هستند، عملا این اقدام بازی با کلمات محسوب میشود.
او تاکید کرد: قانون و قانون‌‌‌گذار باید به طور شفاف به مردم اعلام کند از آنها چه می‌‌‌خواهد؟ در حالی که این مصوبه پر از ابهام و عدم‌شفافیت است.
ارتباط سندعادی و فقر
حمید قنبری، مشاور حقوقی بانک مرکزی نیز در این نشست با تشریح ابعاد اقتصادی انجام معاملات ملکی در بستر رسمی، به تشریح ارتباط سندعادی (غیررسمی) با فقر پرداخت.
قنبری اعلام کرد: الزام به تنظیم سند رسمی و انجام معاملات ملکی در بستر رسمی، نه‌تنها یکی از الزامات کاهش اختلافات و دعاوی ملکی در محاکم قضایی است که از سوی دیگر سند رسمی یکی از مسیرها و الزامات تبدیل دارایی به سرمایه است. در بسیاری موارد افراد ملک دارند اما فقیر هستند چون این املاک فاقد سند رسمی و در نتیجه فاقد امکان برای وثیقهگذاری و دریافت وام و تسهیلات بانکی است. این موضوع نه‌تنها در سطح مالکان خرد که حتی در سطح کشورها نیز مشاهده میشود. بسیاری از کشورهای توسعه‌‌‌نیافته که به دنبال دریافت وام‌‌‌های خارجی هستند خودشان املاک زیادی دارند اما این املاک فاقد سند رسمی هستند. بنابراین یک وجه تلاش برای صدور سند رسمی برای املاک و دارایی‌‌‌های غیرمنقول، وارد کردن این دارایی‌‌‌ها به سیستم مالی و وام‌‌‌پذیر کردن آنهاست. وی با بیان اینکه بخش قابل توجهی از فضای کسب‌وکار و نظام تامین مالی بر «امکان وثیقهگذاری» و «امکان اجرای وثایق» استوار است، تاکید کرد: از این روست که عمدتا املاک بدون‌‌‌سند را به املاک مشکل‌‌‌دار تعبیر می‌‌‌کنند و این املاک ارزش افزوده برابر با ارزش افزوده املاک دارای سند رسمی ندارند. وی تاکید کرد: نکته‌‌‌ای که باید به آن توجه شود این است که باید سیستمی طراحی شود که افراد بتوانند در قالب این سیستم به راحتی سندرسمی دریافت کنند چرا که بسیاری از مالکان فاقد سندرسمی نه از روی بی‌‌‌توجهی و بی‌‌‌اعتنایی به قانون که به دلایل دیگری موفق به دریافت سند نشده‌‌‌اند که این دلایل باید شناسایی و برطرف شود. قانون‌‌‌گذار باید به گونه‌‌‌ای عمل کند که حقوق این افراد و مالکان نیز تامین شود. به گفته وی با یک راهکار فنی مناسب که دسترسی به سند رسمی را برای مالکان سهولت ببخشد حتی مخالفت‌‌‌های الزام به صدور سند رسمی در برابر اسناد عادی نیز برطرف یا کمرنگ‌‌‌تر خواهد شد.
این حقوقدان همچنین با اشاره به برخی سیاست‌‌‌های معارض در خصوص تسهیل امر صدور سند رسمی اعلام کرد: در بسیاری موارد وجود همین سیاست‌‌‌های معارض، فراگیری انجام معاملات در بستر رسمی را با مانع مواجه می‌‌‌کند. یکی از این سیاست‌‌‌ها، استفاده از سند رسمی به عنوان اهرمی برای دریافت مطالبات، مالیات‌‌‌ها و عوارض است. یعنی از سند رسمی به عنوان اهرمی برای درآمدزایی دولتی استفاده میشود. به عنوان مثال صدور سند رسمی مستلزم پرداخت بدهی‌‌‌های مالیاتی، عوارض و ... شده و هزینه‌‌‌های زیادی را برای افراد و مالکان دربردارد. به بیان بهتر از یک سو بر ضرورت دریافت سند رسمی تاکید میشود و از سوی دیگر مسیر دسترسی مردم به سند رسمی دشوار است. همه طلب‌‌‌ها در زمان صدور سند رسمی مطالبه و دریافت میشود. یا در برخی موارد به دلیل مشکلات فنی سازنده با ناظر ساختمان، پروسه صدور سند رسمی تا چند سال به تعویق افتاده و حقوق مالکان در این زمینه تامین نشده و تضییع میشود. طبیعی است در چنین شرایطی افراد برای انجام معاملات خود به سمت مبایعهنامه یا سندعادی (غیررسمی) می‌‌‌روند.
وی تاکید کرد: قانون‌‌‌گذار و مجری قانون باید به سمتی بروند که سند را با شرایطی سهل‌‌‌تر صادر کنند و از سند به عنوان اهرمی برای اجرای سیاست‌‌‌ها استفاده نشود.
ضدو‌‌نقیض‌‌‌های قانون جدید
نصیر مشایخ، مدرس حقوق و سردفتر اسناد رسمی نیز ، به وجود موارد ضد‌ونقیض در قانون جدید اشاره کرد. او اظهار کرد: یکی از مهم‌ترین چالش‌‌‌ها و ابهام‌‌‌های موجود در این قانون آن است که اساسا تکلیف افرادی که هم‌‌‌اکنون سند عادی در اختیار دارند، به شکل شفاف مشخص نیست. در این قانون اعلام شده است که آنها می‌‌‌توانند ادعاهای خود مبنی بر مالکیت بر ملک فاقد سند رسمی را در «سامانه ادعاها» بارگذاری کنند و بعد از طی پروسه‌‌‌های لازم سند رسمی برای آنها صادر شود.
این موضوع مساله مهمی است. چون از یک سو نمی‌‌‌توان حقوق مکتسبه افراد را در زمانی که مبایعهنامه مرجعیت و اعتبار داشته نادیده گرفت. اگر هم این حق را بخواهیم درنظر بگیریم عملا اجرای قانون جدید امکان‌‌‌پذیر نخواهد بود چون این قانون عملا اسناد عادی را بیاعتبار می‌‌‌کند. سامانه‌‌‌ای قرار است طراحی شود که افرادی که اسناد عادی دارند بتوانند اینها را در سامانه ثبت و بارگذاری کنند تا سند رسمی دریافت کنند. اما آیا این اسناد عادی و این مالکیت‌‌‌ها نمی‌‌‌تواند معارض داشته باشد؟
وقتی گفته میشود اسناد عادی یا مبایعه‌‌‌نامه‌‌‌ها در محاکم مسموع نخواهد بود و اعتبار ندارد، تکلیف موارد معارض چه خواهد شد؟ درقوانین ثبتی قبلی در چنین حالتی اسناد عادی موضوع قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان‌های فاقد سند رسمی قرار گرفته و با استناد به اسناد عادی به آنها رسیدگی می‌‌‌شد اما اگر قرار باشد از این پس اسناد عادی در محاکم پذیرفته نشود تکلیف موارد معارض چیست؟
یک ابهام دیگر آن است که به موجب این قانون اسناد عادی فاقد اعتبار است اما در همین قانون در موارد مختلفی عملا به اسناد عادی رسمیت داده شده است. همان‌جا که در این قانون اعلام شده است که افراد می‌‌‌توانند به واسطه ادعاهای خود بر ملکی اعلام مالکیت کنند و بر مبنای ادعا و بررسی صحت آن سند رسمی صادر شود، به اسناد عادی رسمیت داده شده است. یعنی از یک سو اعلام میشود که اسناد عادی فاقد اعتبار هستند اما از طرف دیگر، به ادعاها اعتباربخشی میشود.
مشایخ افزود: ابهام دیگری که می‌‌‌توان به آن اشاره کرد در خصوص «ثبت مذاکرات اولیه» است. تعیین مشاوران املاک به عنوان مرجع ثبت مذاکرات اولیه دو پیامد دارد. اولا اینکه با تصویب این قانون در ادبیات حقوقی کشور اصطلاحی با عنوان «مشاور املاک» به منزله یک مفهوم حقوقی ایجاد میشود که تا پیش از این وجود نداشت. براساس ادبیات و متون قانونی حقوقی، این افراد «دلال» هستند و قانون هم آنها را به عنوان دلال می‌‌‌شناسد و ایجاد اصطلاح جدید برای فعالیت واسطه‌‌‌گری ملکی به لحاظ ادبیات حقوقی می‌‌‌تواند پیامدهای بعدی خود را داشته باشد.
نکته بعد آن است که اساسا منظور از مذاکرات مقدماتی چیست؟ اگر خریدار پرداختی به عنوان بخشی از ثمن معامله انجام داد اما فروشنده در نهایت به دفاتر اسناد رسمی مراجعه نکرد آن موقع چه باید کرد؟ دعوای الزام به تنظیم سند رسمی هم با اعتبارزدایی از اسناد عادی و مبایعه‌‌‌نامه‌‌‌ها، دیگر به موجب این قانون جدید امکان‌‌‌پذیر نیست چون مبایعه‌‌‌نامه‌‌‌ها در محاکم قضایی مسموع نخواهد بود!
در واقع امروز خریدار بابت معامله‌‌‌ای پول پرداخت کرده، مذاکرات اولیه ثبت شده است اما فروشنده فردا برای تنظیم سند رسمی مراجعه نمی‌‌‌کند؛ در چنین حالتی در نهایت دعوای استرداد وجه پذیرفته خواهد شد و خریدار از بابت ملکی که خریداری کرده است حقی نخواهد داشت (نسبت به ملک حقی ندارد). به گفته وی، به لحاظ حقوقی ماهیت مذاکرات اولیه ذکر شده در این قانون که قرار است جایگزین مبایعهنامه به عنوان ثبت توافق خریدار و فروشنده در مرحله قبل از تنظیم سند رسمی شود، مشخص نیست. آیا این مذاکرات اولیه به معنای وعده بیع است؟ به معنای مبایعهنامه است؟ به معنای قولنامه است؟ یا مفهوم و ماهیت دیگری دارد؟
این حقوقدان گفت: این موضوع یعنی مشخص نبودن ماهیت مذاکرات اولیه یک نقطه پرچالش است. از سوی دیگر در ماده 10 این قانون، در جایی صحبت از اسناد «در حکم سند رسمی» به میان آمده است. اما مشخص نشده است از چه جهت! در واقع بر مبنای قانون هر جا صحبت از اسنادی میشود که می‌‌‌توان از آن در حکم سند رسمی استفاده کرد باید مشخص شود که در کجا و از چه جهت این اسناد می‌‌‌تواند در حکم سند رسمی باشد. اما در این قانون اشاره‌‌‌ای به جهت این اسناد نشده است.
وی افزود: از سوی دیگر، با این قانون با تعدد سامانه‌‌‌ها روبه‌رو می‌‌‌شویم. از یک سو مذاکرات اولیه که ماهیت آن به روشنی مشخص نیست در «سامانه ثبت الکترونیک اسناد رسمی» باید به ثبت برسد. از سوی دیگر سامانه‌‌‌ای به نام «سامانه ادعاها» ایجاد میشود و ... آیا بهتر نبود همه فعالیت‌‌‌ها در قالب همان «سامانه ثبت آنی معاملات سازمان ثبت اسناد» انجام و ثبت شود؟ مشایخ تاکید کرد: در مجموع و با این ابهامات و سایر ابهام‌‌‌هایی که در این نشست به آن اشاره شد این قانون باز هم از اسناد عادی اعتبارزدایی نخواهد کرد و با این قانون چالش‌‌‌های افرادی که سند عادی دارند به پایان نخواهد رسید.
منبع:دنیای اقتصاد