اقتصاد سياسي شوراي سران قوا
محمدحسين زارعي
درآمد|شوراي هماهنگي اقتصادي سران قوا (به اختصار شوراي سران قوا)، در هشتم ارديبهشت ماه سال ۱۳۹۷ به عنوا اتاق جنگ اقتصادي براي مقابله با تصميم‌هاي اتاق جنگ اقتصادي دشمن و در دوره دولت دوازدهم (دوره دوم دولت آقاي روحاني) تشكيل شد و تاكنون (دولت سيزدهم آقاي رييسي) ادامه دارد.
سوال مهمي كه بايد به آن پرداخت اين است كه با وجود تغييرات مهمي كه در تركيب شوراي سران قوا با جابه‌جايي دولت‌ها (قوه مجريه) رخ داده است، آيا ديدگاه اقتصاد سياسي (1) (نسبت دولت و بازار) شوراي سران قوا نيز تغيير كرده است؟ به نظر مي‌رسد كه در طول حيات شوراي سران قوا، تصميم‌ها و سياست‌هايي اتخاذ شده است كه نسبت معناداري با آزادسازي اقتصادي به نفع منطق بازار نداشته و ساختار دولت‌ها اعم از تدبير و اميد و عدالتخواه تاثيري بر بهبود وضعيت اقتصادي كشور نداشته است و بنا به آمار بدتر هم شده است. در اين يادداشت به مهم‌ترين تصميم‌ها و سياست‌هاي اين شورا پرداخته خواهد شد. به‌نظر مي‌رسد كه ايدئولوژي دولت‌هاي برآمده، تاثير مثبتي بر بهبود رابطه دولت و بازار (سياست و اقتصاد) نداشته و سياست‌هاي اجرا شده بيشتر ناشي از ناكارآمدي حكمراني يا تحت فشار ناشي از تحريم‌ها يا كسري بودجه دولت بوده است. لذا مناقشه نئوليبرالي شدن اقتصاد ايران در مباحث اخير ميان اقتصاددانان و كارشناسان به نظر مي‌رسد جهت نادرستي را طي مي‌كند. تصميم‌هاي كلان اقتصادي و سياسي دولت و مجلس و شوراي سران قوا و مجمع تشخيص مصلحت نظام در وضع موجود نيز محصول فرآيندهاي غير منسجم و ناهماهنگ سياست‌گذاري اقتصادي است كه در هر برهه‌اي، اقتصاد را به سمت و سوي بي‌هدفي و سردرگمي هدايت كرده است و به نظر مي‌رسد مناقشه نئوليبرالي شدن اقتصاد فرع بر واقعيت‌هاي جاري در جريان است.
قبل از پرداختن به موارد تصميم‌هاي اين شورا، ابتدا در خصوص ساختار و جايگاه حقوقي اين شورا مطالبي قابل طرح مي‌باشد.
۱- تركيب شوراي سران قوا
اعضاي اين شورا عبارتند از: روساي قواي مجريه و مقننه و قضاييه، معاون اول قوه قضاييه، دادستان كل كشور، معاون اول رييس‌جمهور، وزراي اقتصاد، امور خارجه و كشور، معاون اقتصادي رييس‌جمهور، رييس كل بانك مركزي، معاون سياسي رييس‌جمهور، رييس دفتر رييس‌جمهور و رييس سازمان برنامه و بودجه، روساي كميسيون‌هاي اقتصادي و برنامه و بودجه مجلس و رييس مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي. همانطور كه ملاحظه مي‌شود، مجلس داراي چهار عضو، قوه قضاييه سه عضو و دولت داراي ده عضو مي‌باشند. بنا بر اين دولت به دليل دارا بودن اكثريت از توان تصميم‌گيري بيشتري از لحاظ عضويت و به تبع آن از لحاظ سياست‌گذاري اقتصادي برخوردار است و با جرات مي‌توان گفت كه سياست‌ها و برنامه‌هاي اقتصادي دولتِ مستقر است كه اهميت زيادي دارد و نمايندگان ساير قوا نه تخصص و دانش اقتصادي لازم را دارند و نه از تجربه كافي برخوردارند و به نوعي حضورشان جنبه مشروعيت بخشي به تصميم‌ها وسياست‌هاي اين شورا دارد.
۲- جايگاه حقوقي شوراي سران قوا
همانطور كه دانش‌آموختگان حقوق و سياست به‌خوبي اطلاع دارند، اين شورا هيچ جايگاهي در قانون اساسي به عنوان سنگ بناي حكمراني و حكمروايي ندارد، به اين معنا كه نام و نشاني از اين شورا در قانون اساسي يافت نمي‌شود، اما به موجب فرمان رهبري براي هدايت اقتصاد كشور در دوره بحران و شايد هم ناكارآمدي مجلس و دولت و ضعف مفرط و مُزمن آنها ايجاد شده است. اما به نظر مي‌رسد كه برخي از تصميم‌هاي مهم آن خود منجر به ايجاد بحران شده است كه همگان از آن آگاهي داريم.
نظام حقوقي و سياسي كشور با اينگونه نهادها و شوراهاي عالي بيگانه نيست، به گونه‌اي كه حدود ۱۰۴ شوراي عالي در كشور وجود داشته و برخي از آنها هنوز هم وجود دارند كه غالب آنها به موجب قوانين قبل از انقلاب ايجاد شده‌اند و هر يك داراي صلاحيت‌هاي تخصصي و موضوعي خاص خود هستند، اما برخي از اين شوراهاي عالي كه پس از انقلاب تشكيل شده‌اند، داراي منشأ قانوني يعني قانون اساسي يا قانون عادي مصوب مجلس شوراي اسلامي نيستند، اما به تدريج گستره صلاحيتي خود را به ساير قواي رسمي كشور نيز توسعه داده‌اند مانند شوراي عالي انقلاب فرهنگي، شوراي عالي فضاي مجازي و شوراي هماهنگي اقتصادي سران قوا (2) . اين شوراهاي عالي به مرور زمان بخش يا بخش‌هايي از صلاحيت‌هاي مجلس و دولت و قوه قضاييه را تصرف كرده و منجر به پديده‌اي شده است كه نام آن را «جانشيني قهري» يا «جانشيني جبري» گذاشته‌ام و منظورم از اين اصطلاح اين است كه با تصرفات غيرقانوني، حوزه صلاحيتي نهادهاي قانوني را غصب كرده‌اند و به‌جاي آنان تصميم‌گيري و قانونگذاري مي‌كنند و در اِزاي چنين تصرفاتي، پاسخگويي و مسووليتي را متحمل نمي‌شوند و هزينه‌اي اعم از سياسي و حقوقي پرداخت نمي‌كنند و به تعبير اقتصادي، از پديده «سواري مجاني»(3) يا «مفت‌سواري» بهره مي‌برند (كسب اعتبار و اقتدار بدون پرداخت هزينه و پاسخگويي). به سخن ديگر، بر فرض، اگر قرار بود تصميم‌ها وسياست‌هاي شوراي سران قوا از سوي دولت گرفته شود، طبعا رييس‌جمهور، هيات وزيران و هريك از وزرا مي‌بايست به مجلس، نهادهاي نظارتي و قضايي و مهم‌تر از همه به مردم مسووليت داشته باشند، اما همين مقامات در شوراي سران قوا تصميم‌هاي كلان و حياتي اقتصادي و به اصطلاح «جراحي‌هاي مهم اقتصادي» انجام مي‌دهند، اما در مقابل آثار تصميم‌ها وسياست‌هاي خود از نظر اقتصادي (مانند گراني، تورم، تقليل ارزش پول ملي و خروج سرمايه) و سياسي (استهلاك مشروعيت و ايجاد نارضايتي عمومي) و حقوقي (مسووليت مدني و كيفري و حقوقي ناشي از پيامدهاي اقتصادي و سياسي(4) فوق)، به هيچ نهاد و مرجعي پاسخگو نيستند و در صورت موآخذه شدن از سوي مجلس، مي‌توانند به مصوبات شوراي سران قوا استناد كنند و از زير بار مسووليت شانه خالي نمايند.
پاورقي
1- درباره اقتصاد سياسي نگاه كنيد به: جيمز‌اي.كاپوراسو، ديويد پي. لِوين، نظريه‌هاي اقتصاد سياسي، ترجمه محمود عبدالله زاده، نشر ثالث، ۱۳۸۷.
2- نگاه كنيد به مقاله: محمدحسين زارعي، سيد محمد حسيني، محمد نجفي‌كلياني، شوراي عالي انقلاب فرهنگي در ترازوي استقلال قوا، مجله مطالعات حقوقي، دوره دوازدهم، پاييز ۱۳۹۸، شماره ۳، صص ۱41-۱05.
3- Free Riding
4- Political and Economic Externalities
اقتصاد سياسي شوراي سران قوا- 2
محمدحسين زارعي
۳- شوراي سران قوا و حكومت قانون
مساله شوراي سران قوا و ساير شوراهاي عالي مشابه با حكومت قانون از چند منظر قابل بررسي است، ولي از آنجا كه چنين مباحثي در حوزه‌هاي دانشگاهي قبلا و به تفصيل مورد نقد و نظر قرار گرفته‌اند، در اينجا به صورت كوتاه اشاره مي‌شوند:
يك، مساله قانوني بودن (1): منظور اين است كه چنين نهادهايي از نظر حقوقي فاقد منشا قانون اساسي يا قوانين عادي هستند و بنا به قاعده حقوقي «صلاحيت»، هر نهادي كه از اقتدار و اختيار برخوردار است بايد منشا آن قانون اعم از قانون اساسي يا قانون عادي باشد كه در اين مورد، اين شورا فاقد آن است. نمونه بارز آن نامه ۱۵۹ نماينده مجلس كه در سال ۱۳۹۹ به رييس مجلس نوشته‌اند و در آن اعلام كرده‌اند كه شوراي عالي هماهنگي، تبديل به ابزاري براي دولت (وقت) شده است و عملا مجلس را از كاركرد تقنيني خود كنار زده است و اينكه اين شورا با اتخاذ تصميم‌هاي غيركارشناسي مانند گران كردن نرخ بنزين موجب تحميل هزينه هنگفتي براي كشور شده است. اما گويا نمايندگان فعلي مجلس با مداخلات متعدد اين شورا در صلاحيت تقنيني‌شان مشكل خاصي ندارند و گويا تصميم‌هاي سال‌هاي ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ اين شورا هزينه‌اي را بر مملكت تحميل نكرده و نمي‌كند.
دو، مساله جايگاه حقوقي تصميم‌ها و سياست‌ها: از آنجا كه منشا حقوقي چنين نهادهايي در قانون اساسي پيش‌بيني نشده است، تنظيم و تعيين جايگاه آنها در رابطه با نهادهاي رسمي و قانوني مقرر در قانون اساسي و نيز نسبت مصوبه‌ها و تصميم‌هاي آنها با ساير قوا مشخص نيست. در عمل، تصميم‌ها و سياست‌هاي آنها فراتر از تصميم‌ها و مصوبه‌هاي نهادها و قواي سه‌گانه است و نهادهاي رسمي ملزم به رعايت آنها شده‌اند. به سخن ديگر، هر چند وجود اين نهادها و تصميم‌هاي آنها قانوني نيست اما منشا و موجد آثار و تبعات حقوقي و سياسي است كه با حكومت قانون در ناسازگاري است.
سه، مساله مخدوش شدن مسووليت و پاسخگويي: شايد يكي از مهم‌ترين ويژگي‌هاي حكومت قانون، پاسخگويي براي تصميم‌ها و اقداماتي است كه مقامات و نهادها اتخاذ مي‌كنند و بايد براي آنها به نهادهاي قانوني و قضايي به خاطر آثار ناشي از چنين تصميم‌هايي جواب پس بدهند. با وصفي كه از چنين نهادهاي فرا قوه‌اي در سطور بالا داشتم، كدام نهاد مي‌تواند از شوراي سران قوا براي تصميم آنها به‌طور مثال براي گران كردن نرخ بنزين يا افزايش اختيارات بانك مركزي يا تعليق صلاحيت قيمت‌گذاري خودرو از سوي شوراي رقابت سوال كند؟ اينكه روساي مجلس و قوه قضاييه خود عضو اين شورا هستند، دليل قانع‌كننده‌اي براي دور زدن مساله جوابگويي نيست، زيرا روساي اين دو قوه صرفا مقام‌هاي سياسي هستند و كاركردها و كارويژه‌هاي اصلي و اساسي قوا و از جمله پاسخ خواستن از دولت منسوب به روساي آنان نيست، بلكه منسوب به هويت جمعي نمايندگان مجلس و قضات دادگستري است.
۴- تصميم‌ها و سياست‌هاي شوراي سران قوا: برخي از مهم‌ترين تصميم‌هاي اين شورا كه تاثيرات مهم اقتصادي داشته‌اند را مي‌توان به اعتبار دولت‌هاي وقت خود مورد بررسي و تحليل قرار داد.
الف- تصميم‌هاي شوراي سران قوا در دولت دوازدهم:
يك، ممنوعيت واردات خودرو
در سال ۱۳۹۷، شوراي سران قوا به دليل محدوديت شديد ارزي كشور و جلوگيري از خروج ارز و مشكلات تامين كالاهاي اساسي، واردات خودرو را ممنوع اعلام مي‌كند. حسن روحاني در مورد دلايل ممنوعيت واردات خودرو اعلام كرد كه چاره‌اي جز ممنوعيت به دليل تحريم‌هاي سخت و جلوگيري از خروج ارز از كشور نداشته و اين كار در راستاي مديريت منابع ارزي انجام شده است، اما در عين حال واقف است كه اين ممنوعيت باعث التهاب بازار خودرو در داخل و موجب افزايش قيمت خودروهاي خارجي و در نتيجه افزايش سقف قيمت خودروهاي داخلي نيز شده است(2). لذا واضح است كه از نظر وي، با وجود آگاهي از تاثيرات اين ممنوعيت بر بازار خودرو و اينكه چنين اقدامي يك عمل ضد بازار محسوب مي‌شود، اما چاره‌اي جز اين كار نداشته است. ليكن در دوره دولت جديد و در تاريخ ۲۶ آبان ماه ۱۴۰۰، مجلس قانون ساماندهي صنعت خودرو را وضع نمود و نهايتا با اصلاحاتي به تصويب مجمع تشخيص مصلحت نظام رسيد. اين قانون با واردات خودرو مشروط به رقابتي شدن بازار خودرو و الزام توليدكنندگان خودرو به اعلام قيمت تمام شده به شوراي رقابت و نظارت آن و رعايت استانداردهاي كيفي و آلايندگي و فنآوري‌هاي نوين مانند برقي شدن خودرو و ساير شرايط مانند تعيين حقوق وارداتي بر اساس طبقه‌بندي حجم و ظرفيت خودرو و... موافقت مي‌كند. سرنوشت اجراي اين قانون با كنار رفتن شوراي رقابت در هاله‌اي از ابهام مي‌باشد. به نظر برخي كارشناسان، دولت فعلي (آقاي رييسي) با واردات مديريت شده خودرو و تنظيم بازار خودرو مخالف نيست، زيرا به منابع درآمدي ناشي از وضع حقوق وارداتي دست مي‌يابد كه در شرايط بودجه‌اي دولت اهميت زيادي دارد. در حال حاضر به دليل تقاضاي بالاي خودروي داخلي و كافي نبودن عرضه و ميزان توليد و انحصاري بودن اين بازار، قيمت خودروهاي بي‌كيفيت داخلي بالا و نامعقول و به ضرر مصرف‌كنندگان و مردم تمام مي‌شود. لذا اگرچه ايدئولوژي دولت آقاي رييسي، هر چند نامفهوم، دلالت بر اقتصاد عدالت-محور دارد، اما اين سياست را بايد بيشتر در راستاي تامين منابع مالي دولت تلقي كرد تا بازاري‌سازي يكي از مهم‌ترين بخش‌هاي اقتصاد كشور يعني صنعت خودرو. در مورد بازار خودرو بعدا بيشتر گفت‌وگو خواهيم كرد.
دو، افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي
شوراي سران قوا در آبان ماه ۱۳۹۸، تصميم به اصلاح قيمت بنزين مي‌نمايد. از مهم‌ترين دلايل ابراز شده براي تصميم درخصوص افزايش نرخ بنزين، تشديد تحريم‌ها و كسري منابع تامين مالي دولت و اجراي تعهدات و مسووليت‌هاي آن و جلوگيري از هدر رفت بنزين و كنترل مصرف آن مي‌باشد. درخصوص اين تصميم مهم اقتصادي-سياسي، نقل قول‌ها و ديدگاه‌ها و مواضع موافق و مخالف بسياري از سوي روساي وقت دولت، مجلس و قوه قضاييه مطرح شده است كه در اينجا به‌دنبال راستي‌آزمايي آنها نيستيم، اما فارغ از گرايش‌هاي سياسي آنها و رويكردها و برخوردهاي آنان با يكديگر، تصميم نهايي براي افزايش نرخ بنزين از سوي شوراي سران قوا اتخاذ شده است. در هر صورت، تصميم به افزايش نرخ بنزين افزايش دستوري قيمت سوخت و سياست تعديل قيمتي است و نمي‌توان آن را اقدامي در راستاي تنظيم‌گري اقتصاد و بازار تلقي كرد، زيرا دولت با اين عمل هم قيمت‌هاي كنترلي را با تورم همسان نموده و هم كسري بودجه خود را تامين مي‌نمايد و از اين رو چنين سياستي مداخله‌جويانه و بر‌خلاف منطق بازار شناخته مي‌شود و مغاير اصول اقتصاد ليبرالي است.
پاورقي
1- Legality
2- روزنامه دنياي اقتصاد مورخ 13/5/1400
منبع: اعتماد