دوشنبه, 16 فروردين 1395 ساعت 17:35

نگاهی به مدل توسعه در کره‌جنوبی

  جعفر خیرخواهان  

اقتصاددان

کره جنوبی پس از پایان یافتن جنگ کره با درآمد سرانه حدود 70‌دلاری در ابتدای دهه ۱۹۶۰ کشوری بسیار فقیر بود و فاصله‌ای وحشتناک با سطح زندگی آمریکا داشت که درآمد سرانه‌اش در آن سال 2500 دلار بود. پدیده رشد اقتصادی بی‌سابقه کره جنوبی و رسیدن از فقر شدید به سطح کشورهای پردرآمد جهان، معجزه نام گرفته است که می‌تواند موضوع جالبی برای بررسی باشد، به‌ویژه برای ما ایرانیان که تقریباً همزمان با کره در دهه 1340 صنعتی ‌شدن و حرکت به سمت توسعه را آغاز کردیم.

اینک تولید ناخالص داخلی کره جنوبی با نرخ اسمی ارز و برابری قدرت خرید به ترتیب 5 /1 تریلیون دلار و 8 /1 تریلیون دلار محاسبه می‌شود که بر اساس این دو معیار یازدهمین و سیزدهمین قدرت اقتصادی جهان محسوب می‌شود. این میزان تولید، درآمد سرانه 30 هزاردلاری نصیب مردم کره جنوبی کرده است که حدود شش برابر درآمد سرانه در ایران می‌شود.
یکی از مسائل مهم در تجربه دولت توسعه‌گرای کره نقش بسیار مثبتی است که رهبران این کشور ایفا کرده‌اند و در قلب عرصه سیاسی رشد اقتصادی قرار می‌گیرد. انتخاب سیاست‌ها و پیاده‌ کردن آنها به راهبردهایی برمی‌گردد که توسط حاکمان کشور طراحی می‌شود تا مشروعیت سیاسی‌شان را تقویت کرده، قدرت‌شان را مستحکم و بقای رژیم را تضمین کند. راهبردها نه‌تنها محصول فرصت‌ها و محدودیت‌های نهادی بوده بلکه به ائتلاف گروه‌ها و قالب‌های ایدئولوژیک که عاملان توسعه در عمل درگیر هستند، هم بستگی دارد. در اینجا می‌خواهیم نقش رئیس‌جمهور پارگ چونگ هی (1961 تا 1979) در ایجاد یک دولت بوروکراتیک توسعه‌گرا را که موتور رشد اقتصادی این کشور بود، بررسی کنیم و اینکه آیا از این تجربیات رهبری می‌توان درس‌هایی برای مسیر توسعه خود آموخت یا خیر.


از تجربه دولت توسعه‌گرای کره جنوبی چه درس‌هایی می‌توان آموخت؟

کره جنوبی با وجود جمعیتی زیاد در پهنه سرزمینی اندک و نداشتن منابع طبیعی و زیرزمینی، میراث مستعمره بودن، ویرانی پس از جنگ داخلی، بی‌ثباتی سیاسی دائمی و برخورد نظامی با همسایه شمالی خود، به‌تدریج و از دهه 1960 توانست نقشی مهم در نظام اقتصادی و سیاسی بین‌المللی ایفا کند. عملکرد اقتصادی عالی که به مدت تقریباً پنج دهه ادامه یافته است این کشور را کاملاً متحول کرد و از کشوری فقیر و گرفتار در چرخه باطل توسعه‌نیافتگی به یکی از اقتصادهای بزرگ جهان تبدیل کرد.

کره جنوبی در ابتدای حرکت به سمت توسعه‌یافتگی از تزریق کمک‌های مالی خارجی ابتدا از جانب آمریکا و سپس ژاپن کاملاً بهره برد. آمریکا بین سال‌های 1946 تا 1978 حدود 60 میلیارد دلار وام و اعتبار به کره اعطا کرد که تقریباً برابر با کل کمک اعطایی به قاره آفریقا در آن سال‌ها بود. کره جنوبی با اینکه متحد مهم آمریکا در دوران جنگ سرد به شمار می‌آمد اما هیچ‌گونه ابایی نداشت که مسیر خاص خود و راهبرد توسعه متفاوتی از آنچه آمریکا در نظر داشت را در پیش بگیرد. برای مثال کره جنوبی روی ایجاد قهرمانان بزرگ اقتصادی به نام چبول‌ها تمرکز کرد در حالی که مشاوران آمریکایی بر توسعه بنگاه‌های کوچک و متوسط تاکید داشتند.

در سال 1963 ژنرال پارک چونگ هی با یک کودتا توسط دارودسته نظامی توانست رئیس‌جمهور شود. وی تصمیم داشت کره را کشوری قدرتمند بسازد و در نتیجه ضرورت داشتن یک اقتصاد قوی را کاملاً احساس کرد. در این مسیر رابطه دوستانه‌ای میان دولت و بخش خصوصی شکل گرفت که هنوز هم ادامه دارد و سیاست و اقتصاد را تعریف می‌کند. پارک از انواع حربه‌ها مثل تهدید، ترساندن، تطمیع، دخالت و انگیزه‌های مالی برای همراهی و درگیر کردن بخش خصوصی در روند توسعه کشور استفاده کرد. اقتصاد کره جنوبی در سال‌های حکومت پارک به سرعت رشد کرد. رهبران نظامی که فاقد تجربه توسعه و تخصص برنامه‌ریزی اقتصادی بودند برای گرفتن کمک و مشورت به اقتصاددانان و برنامه‌ریزان روی آوردند.

اجرای هرگونه اصلاحات اقتصادی نیازمند وجود تیم اصلاحات است. بدین منظور «هیات برنامه‌ریزی اقتصادی» کاملاً فعال و حرکت به سمت صنعتی ‌شدن سریع بر اساس توجه به بازارهای صادراتی شروع شد. هیات برنامه‌ریزی اقتصادی یک تیم اصلاحات به حساب می‌آمد که از تعداد اندکی تکنوکرات کاملاً شایسته تشکیل شده بود و دسترسی مستقیم به بالاترین مقام اجرایی کشور داشت. این هیات وظیفه هماهنگی برنامه‌های دولت و غلبه بر مخالفت و بی‌عملی نظام اداری را بر عهده داشت. به این ترتیب قدرت سیاسی به کمک دانش تکنوکراتیک آمد و توازنی مناسب میان دغدغه‌های اقتصادی با سیاسی و اجتماعی ایجاد شد.

برای تشویق کارآفرینان خصوصی سیاست‌هایی به اجرا در‌آمد و مشوق‌های قوی برای صادرات اعطا شد که شامل پرداخت وام کم‌بهره، امتیازاتی برای واردات مواد اولیه، مجوز استقراض از منابع خارجی و معافیت مالیاتی می‌شد برخی از این بنگاه‌های اقتصادی خیلی زود به چبول تبدیل شدند.

دولت کره به دخالت فعال و هدفمند در اقتصاد می‌پرداخت و از نزدیک با شرکت‌ها کار می‌کرد که از دل این همکاری چبول‌ها بیرون آمدند. چبول‌ها با کمک همدیگر فدراسیون صنایع کره را تشکیل دادند تا بتوانند نظر و پشتیبانی دولت را به سمت خود جلب کنند. این فدراسیون به عنوان صدای چبول‌ها عمل می‌کرد و ماموریتش تقویت هماهنگی میان چبول‌ها بود. با افزایش قدرت سیاسی قابل ملاحظه این فدراسیون، مطبوعات رئیس آن را «نخست‌وزیر اقتصاد» می‌نامیدند.

در همین راستا بود که ارزش پول کشور به شدت کاهش یافت و سهمیه‌های وارداتی برای مواد خام برداشته شد. با افزایش نرخ بهره، پس‌انداز خصوصی تشویق و منابع فراوانی از خارج وام گرفته شد. صادرات با پرداخت یارانه مستقیم تشویق شد، همه عوارض و محدودیت‌ها بر واردات کالاهای واسطه‌ای که برای تولید محصولات صادراتی استفاده می‌شد برداشته شد. این سیاست باعث شد صنایع موجود مثل منسوجات، پوشاک و ماشین‌آلات الکتریکی که به دلیل کمبود مواد خام متوقف شده بود، سریع به حرکت درآیند.

برنامه توسعه اقتصادی نیازمند منابع عظیم سرمایه‌ای بود و رژیم پارک به «دیپلماسی مالی» با سایر کشورها روی آورد. عادی‌سازی روابط با ژاپن در سال 1965 باعث شد منابع عظیمی از ژاپن به شکل وام و نیز جبران خسارات در دوران استعمارگری، وارد اقتصاد کره جنوبی شود. پارک در سال 1964 سفری به آلمان کرد که باعث شد اعتبار تجاری و کمک از دولت آلمان دریافت کند. وجود منابع مالی و افزایش صادرات توانست رتبه اعتباری کره جنوبی را بالا ببرد.

کره جنوبی جهش صادراتی خود را مدیون وجود نیروی کار تحصیلکرده و بازار مساعد بین‌المللی بود. بنگاه‌های کره‌ای متوجه شدند که آنها می‌توانند با موفقیت در بازارهای خارجی رقابت کنند و ظرفیت تولیدی خود را بسیار بالا بردند و افزایش سرمایه‌گذاری باعث جذب سرمایه‌گذاران خارجی به این کشور شد.

رشد اقتصادی بسیار سریع بود، به‌طوری که طی دو برنامه نخست توسعه اقتصادی، بخش تولیدات کارخانه‌ای به ترتیب 15 درصد و 21 درصد رشد کرد. راهبرد جدید اقتصادی بر متنوع‌سازی کالاهای تولیدی و صادراتی تاکید داشت که در برنامه سوم اجرا شد و دولت با شجاعت به سمت صنایع سنگین و شیمیایی رفت و در فولاد، ماشین‌آلات، کشتی‌سازی، صنایع الکترونیک، و فلزات غیرآهنی سرمایه‌گذاری کرد. توانایی کره برای تولید فولاد و پالایش نفت به شدت بالا رفت. خودروهای کره‌ای به برخی بازارها صادر شد و کشور آماده رقابت بهتر در بازار جهانی شد.

چهار برابر شدن قیمت نفت در سال 1973 اقتصاد کره را که وابستگی زیادی به نفت وارداتی برای تولید انرژی داشت به‌شدت تهدید کرد. اما قراردادهای ساختمانی سودآوری که با کشورهای ثروتمند خاورمیانه امضا کرد، توانست درآمد ارزی لازم برای مقابله با بحران تراز پرداخت‌ها و تداوم‌بخشی به رشد بالای اقتصادی را ایجاد کند.

اجتماعی‌شدن ریسک خصوصی: تامین مالی دولتی، چبول‌ها و توسعه صنعتی در کره جنوبی

دولت کره از طریق برنامه‌های توسعه اقتصادی پنج‌ساله که هیات برنامه‌ریزی اقتصادی تهیه می‌کرد، اقدام به شناسایی بخش‌های اولویت‌دار کرده و کمک‌های گسترده مالی به آنها می‌داد. صنایع انتخابی امکان دسترسی ترجیحی به اعتبار و ارز یارانه‌ای و سهمیه‌ای، منابع سرمایه‌گذاری دولتی، معافیت مالیاتی، همچنین حمایت در برابر واردات و محدودیت ورود بخشی را داشتند. اما از سوی دیگر، دولت از طریق به اصطلاح «هدایت اداری» این صنایع را از نظر تملک و گسترش فناوری، افزایش ظرفیت و اصلاح قیمت‌ها راهبری می‌کرد. پیامد نهایی این تبادل اقتصادی میان دولت و بنگاه‌ها، نهادینه‌سازی نظام «اجتماعی ‌شدن ریسک خصوصی» بود که دولت ریسک‌های بالقوه مرتبط با سرمایه‌گذاری خصوصی را تحمل می‌کرد. این را می‌توان هسته دولت توسعه‌گرای کره دانست. ریسک اجتماعی‌شده به شکل‌های مختلفی در‌می‌آید مثل بیمه سپرده، آخرین مرجع وام‌دهی، ضمانت‌های دولتی یا یارانه به بانک‌هایی که از ناحیه بنگاه‌های بحرانی در معرض مشکل هستند. اما دولت کره جنوبی اقدام به تهیه سرمایه از بازارهای بین‌المللی و تخصیص منابع مالی ارزان به بنگاه‌های خصوصی کرد.

دولت کره با یک ابزار انضباط مالی دقیق به شکل کنترل جریان سرمایه، بنگاه‌های خصوصی را هدایت می‌کرد. بنابراین در اقتصاد با رشد سریع کره، یارانه‌ها بر اساس قاعده معامله به مثل داده می‌شد، یعنی بنگاه دریافت‌کننده یارانه باید از معیارهای تعیین‌شده دولت از نظر میزان تولید، کیفیت تولید، سرمایه‌گذاری در آموزش، تحقیق و توسعه و به‌ویژه رسیدن به اهداف صادراتی پیروی کند. عملکرد صادراتی به عنوان محک اصلی دولت برای تخصیص اعتبار به بنگاه‌های خصوصی استفاده می‌شد.

در حالی که نظام «اجتماعی ‌شدن ریسک خصوصی» سرمایه‌گذاری خصوصی را تشویق کرد، دولت کره از طریق پایش مستقیم و آزمون بازار بر اساس عملکرد صادراتی، هزینه‌های بالقوه «کژمنشی» به شکل تامین منابع مالی از محل ایجاد بدهی‌هایی را که دولت تضمین می‌کند، مهار کرد. انضباط‌بخشی در کره جنوبی عمدتاً به دو شکل بود: 1- بهینه‌سازی و منطقی کردن فعالیت صنایعی که دچار گسترش بیش از حد شده بودند و 2- ورشکستگی بنگاه‌های بد اداره‌شده در صنایعی که موفق بودند.

دولت کره توانست ویژگی‌های دولت وبری را پیدا کند یعنی دولتی با استقلال اداری و ظرفیت و توانایی کامل برای تدوین و اجرای برنامه‌های اقتصادی بدون اعمال نفوذ گروه‌های دارای منافع خاص. دو ویژگی اساسی مبنای دولت‌های توسعه‌گرای شرق آسیا بود: استقلال اداری و همکاری عمومی-‌خصوصی. همزیستی این دو شرط مهم بود که به دولت و مدیران نظام اداری اجازه داد اهداف ملی مستقل را تهیه کرده و در مرحله بعد این اهداف ملی گسترده را به اقدامات سیاستی اثربخش تبدیل سازند.

استقلال اداری

نهاد دولت در کره را معادل با یک بوروکراسی قوی و مستقل می‌بینند که محصول میراث کنفوسیوسی و استعمارگری ژاپنی بوده است. استخدام کارمندان دولتی بر اساس شایسته‌سالاری صورت می‌گرفت و امتحان ورودی کاملاً رقابتی باعث جذب بهترین دانشجویان کشور می‌شد. در میان کارکنان دولتی، تمایل به ایجاد حس وحدت و هویت مشترک وجود داشت که تصویر عناصری را به دست می‌داد که سیاست‌های عقلانی، سازگار و منسجم را با هدف رسیدن به اهداف توسعه ملی بلندمدت اجرا می‌کنند. اما چنین شرایطی در صورتی ممکن است که نظام اداری از فشارهای گروه‌های ذی‌نفع سیاسی یا ائتلاف‌های رانت‌جو و امتیازبگیر به دور باشد. بدین جهت دولت توسعه‌گرا در کره را چنین توصیف می‌کردند که دیوان‌سالاران حکمرانی می‌کنند در حالی که سیاستمداران سلطنت می‌کنند.

همکاری عمومی- خصوصی

ویژگی دیگر مهم دولت توسعه‌گرای کره به نوع ارتباطی مربوط می‌شود که میان دولت و بنگاه‌های اقتصادی خصوصی شکل گرفته است. دولت و بنگاه‌های اقتصادی براساس نظام «اجتماعی‌ شدن ریسک خصوصی» توانستند تعامل سازنده و روابط همکاری‌جویانه را گسترش دهند. دولت از طریق نظام «اجتماعی‌ شدن ریسک خصوصی» قواعد بازی را تعیین کرد. تنها نیروی اقتصادی پایدار در آن زمان که می‌توانست به تحقق برنامه‌های توسعه کشور کمک کند، گروهی از تشکل‌های اقتصادی کشور بودند که از مزیت سازماندهی، پرسنل، تسهیلات و منابع سرمایه‌ای برخوردار بودند. اگرچه دولت کنترل بانک‌های کشور را که یک ابزار مهم سیاستگذاری بود در دست داشت نهایتاً مجبور بود راهی برای سازش و همکاری با بخش خصوصی پیدا کند.

نتیجه‌گیری

برای اینکه درک درستی از مسیر حرکت و دلایل موفقیت کره جنوبی پیدا کنیم باید تصویری کامل از عاملان توسعه داشته باشیم. دولت کره مثل هر دولت دیگری، در یک قلمرو سیاسی فعالیت می‌کرد که بازیگران متمایز، با منافع متضاد و گاهی متخاصم وجود داشتند. راهبردهایی که حاکمان برمی‌گزینند تابع قدرت جامعه سیاسی (مثل احزاب سیاسی، اتحادیه‌های کارگری، دیوان‌سالاران اداری، همچنین توجه به بقای رژیم) است. پس میزان قدرت و استقلال دولت محصول تعامل‌های گوناگون میان دولت و جامعه است چون حتی یک جامعه ضعیف هم راه‌های گوناگونی برای نفوذگذاری بر ساختار دولت پیدا می‌کند. قدرت دولت نه مطلقه و نه ثابت است بلکه با توجه به مبارزات اجتماعی و همسازی در عرصه‌های گوناگون تغییر می‌کند. رهبران سیاسی دائماً محاسبه می‌کنند با چه ترکیبی از سیاست‌ها چگونه حمایت‌های بیشتر از خود را تضمین کنند، به کدام گروه‌ها نزدیک شوند، چه موفقیت‌های سیاسی به دست آورند و با چه هزینه اقتصادی این کار را بکنند.

تجربه خاص کشور کره در ایجاد یک دولت توسعه‌گرا، تردیدهایی درباره امکان تکرارپذیری آن در دیگر کشورهای در حال توسعه مطرح می‌سازد. اما آنچه از تجربه کره دریافت می‌شود این است که ابزارهای لازم برای پیاده کردن دولت توسعه‌گرا شامل قوه مجریه مقتدر، بوروکراسی فن‌سالار و لایق و شایسته، و سیاست‌های اقتصادی رشد‌محور را می‌توان در هر کشور در حال توسعه‌ای به اجرا گذاشت.

بدیهی است این موارد برای رسیدن به توسعه ملی مطلوب کافی نخواهد بود. درنهایت اینکه اگر رهبرانی داشته باشیم که دیدگاه رشد‌محور نداشته باشند و مورد حمایت سیاسی ائتلاف داخلی قوی قرار نگیرند توسعه ملی به دشواری به دست خواهد آمد.

اگرچه کره جنوبی روی خوش چندانی به سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی نشان نداد اما اقدام به انتقال دانش و فناوری از خارج و بهبود آنها کرده و تلاشش برای جذب شرکت‌های چندملیتی به کشور کاملاً موفقیت‌آمیز بود. دولت همچنین مانع جابه‌جایی منابع و نیروی انسانی از روستا به شهر نشد و در برابر نیروهای بازار که مردم را به شهرها می‌کشانید مقاومت نکرد به نحوی که نسبت اشتغال و تولید روستایی به شدت کاهش یافت و اقتصاد صنعتی شد.

انتخاب مدل صحیح از عوامل مهم رسیدن به رشد اقتصادی پایدار است. بخشی از پاسخ به وجود رهبرانی برمی‌گردد که درک و فهم و توانایی انتخاب مدل اقتصادی مناسب را داشته باشند. در اینجا نقش رهبران بسیار اهمیت می‌یابد که گروه‌های ذی‌نفع و کسانی را که در قدرت سهیم هستند متقاعد سازند از این مدل اقتصادی خاص پیروی کنند. همچنین وجود شرایط وخیم اقتصادی و بحران‌های مالی نیز فرصتی مناسب در اختیار رهبران می‌گذارد تا مسیر جدید اقتصادی را با کمترین میزان مقاومت تعیین کنند. در دهه ۱۹۵۰ کره جنوبی سیاست جانشینی واردات را دنبال می‌کرد و رشد اقتصادی بسیار ناچیز و در حد دو تا سه درصد بود. اما در ابتدای دهه ۱۹۶۰ بود که راهبرد کره جنوبی کاملاً به برونگرایی تغییر و بر تجارت خارجی تاکید کرد. این تغییر راهبرد باعث شد رشد اقتصادی برای دوره زمانی طولانی به بیش از هفت درصد جهش کند. تفاوت مدل‌های اقتصادی در دو کره را که رهبران این کشورها برگزیدند می‌توان در عملکرد اقتصادی آنها مشاهده کرد که کره شمالی با انتخاب رویکرد خودکفایی و انزوای اقتصادی و نهادها و سیاست‌های کمونیستی کمترین نرخ رشد اقتصادی در جهان را تجربه کرد در حالی که کره جنوبی با مدل توسعه صادرات به موفقیت‌های خیره‌کننده رسید.

کره جنوبی در این 50 سال به‌تدریج و به شکل هدفمند از نردبان خلق ارزش افزوده بالا رفت و از اقتصاد تولیدکننده محصولات ساده‌کاربر به یک اقتصاد سرمایه‌بر و نهایتاً دانش‌بنیان با محصولات پیچیده رسید. اگر بخواهیم از تجربه رشد بالای اقتصادی کره جنوبی استفاده کرده و درس بگیریم باید گفت حضور و ادغام فعالانه و نه منفعلانه در اقتصاد جهانی، ثبات اقتصاد کلان، نرخ بالای پس‌انداز و سرمایه‌گذاری، واگذاری تدریجی تخصیص اصلی منابع به اقتصاد بازار و از همه مهم‌تر داشتن یک دولت معتبر و لایق و شایسته از ویژگی‌های اصلی بوده‌اند. دولتی متعهد به رشد اقتصادی که اعتبار و لیاقت بالایی داشته باشد و بتواند برنامه و نقشه راهی روشن‌بینانه برای رشد اقتصادی ترسیم کند.

منبع: هفته نامه تجارت فردا شماره 169 8 اسفند 1394

موارد مرتبط